农民工社会保障问题探析

（桂林理工大学环境科学与工程院 广西 桂林 541004）

1.农民工社会保障现状

农民工是我国经济制度变迁与社会转型发展期出现的特殊群体，是我国特定的户口制度下发生的农村劳动力转移的产物。所谓农民工是指户籍在农村，进入城市从事非农业生产劳动6个月以上的劳动者。他们具有工人、农民的双重身份。随着社会的发展，越来越多的农民涌入城市，期望改善生活、改变命运。2016年，我国农民工总量达到2.8171亿人，比2015年增加424万人，增幅达1.5%。问题也随之出现并逐渐突显。农民脱离自己原本熟悉的角色，投入到另外一个新的角色当中，处境变得十分尴尬。由于没有城镇户口，所有的社会关系又都在农村，进入城镇后，不免被政策排斥，夹在城镇与农村之间，成为名副其实的“边缘人”。

当前的中国，社会保障制度不断发展，涵盖范围日益广泛，但面向农民工群体的保障制度却显得苍白无力，一些地方政府虽响应时代号召，出台了相关的政策保障措施，但施行效果仍然不够理想。传统的农民群体，无意中被卷入社会变革的浪潮。因为生存和发展需求，他们离开作为根基的土地，参与到城市的经济社会运行当中，为城镇提供廉价劳动力，为城镇建设和城市化发展做出重要贡献，这本身是一种历史的进步和社会发展的主流趋势。

但是，农民工的尴尬地位，让他们饱受各种不公平和歧视。在城市，他们承担着“脏、乱、差”甚至是高危工作。大多数人的工作环境条件恶劣，缺乏最基本的劳动保护。而在实际生活当中，他们在就业机会、工资收入、教育，尤其是在社会保障方面也与城市居民相差甚远，诸多权益遭到“合理”践踏。城市社会保障制度不覆盖迁移出来的农民群体而使他们无法抵御城市工作生活的风险，从而赤裸裸地暴露在风险之下。

2.农民工社会保障缺失的原因

2.1 他们是社会改革的“牺牲品”

改革意味着社会各方利益的调整，改革的过程必然伴随着损害或增进某个利益群体的利益，这是市场经济发展和现代化建设必须付出的代价。中国的经济发展虽然没有经历“羊吃人”的血腥，但是高速的经济增长率无疑也是剥夺的结果，农民工群体就是经济发展和不合理制度的“牺牲品”。农民工进入的大多是“非正规”行业，对于雇主来说，缴纳社会保障金会增加劳动成本，因而对于社会保障采取抵制态度。与中央政府关心社会长期稳定发展的目标不同，某些地方政府更关心的是当地经济的发展问题。当地方政府感到为农民工缴纳社会保障金增加了企业负担，影响了经济发展的时候，对该项制度施行选择含糊态度。即使出台相关政策，也只是出于维护社会稳定的功利性要求，局限在“民工”而非“公民”的层次来探讨，农民工的社保利益只是政策的附属品，农民工并没有进入宪法上所讲的一视同仁的权利体系。

2.2 农民工自身理性选择的结果

从农民工自身来看，他们所从事的一般都是体力劳动，加上自身文化素质不高，缺乏维权意识。相对于社会保障而言，很对人持怀疑态度，他们更愿意相信或者依靠“家庭保障”、“土地保障”，几乎没有参加社会保障的意识。这仅仅是站在农民工立场之外的客观建构，忽视了作为整体的农民工并不是缺乏最基本的经济理性的群体这一事实。即使是文化水平再低的农民工，只要社会保障对其有明显的益处，他就一定不会拒绝。这个角度上来看，农民工也是理性经济人。由于大多数人的流动性比较大，他们不愿意看着原缴纳的社会保障金化为乌有，而且不缴纳社会保障金的话，他们更容易被雇佣，并且可以拿到更高的工资。因此造成“两高一低”即参保率低、社会保障待遇低、退保率高的尴尬局面。

2.3 “农民工”身份界定困难

农民工尴尬地位的原因之一就是其具有双重身份或者说是身份的模糊性，这种模糊性使得政府不能准确把握政策导向。他们与当时西方资本主义发展时期的农民相比，具有很大的不彻底性。西方的农民当时是彻底被赶出土地，进入工厂劳作。而我国现阶段的农民工基本没有放弃过农村土地的生产。提倡了很多年的户籍制度改革虽有进展，但无较大成效。不管是在制度上还是生活中，他们必然逃不过被排斥的命运。

农民工在城镇的边缘性地位是其社会保障制度严重滞后的根本原因。农民工社会保障系统建设，对于农民工自身以及社会的整体发展都具有深远意义。

3.建立农民工社会保障的意义

3.1 有利于促进农村经济的快速发展

研究表明，社会保障制度不仅具有社会功能，还具有经济功能。建立针对农民工的社会保障制度有利于促进农村经济的发展和繁荣。当前的中国农村，农业人口快速增长，但土地面积接近饱和，人地关系紧张的局面日益凸显。土地对于农民来说，保障功能远远大于经济功能。农民工进城生活，但不主动放弃农业生产，是为了抵御在城市从事非正规职业的风险。这种理性行为导致了整个农业经济发展的无效率和滞后状态。如果建立适应农民工实际需要和发展的社会保障制度，使他们可以有效地规避风险，抵抗能力的增强不再依附土地，那么农民工会逐渐放弃落后的风险管理手段，放弃农村土地。这将大大有利于推进农业规模经营和发展。

3.2 有利于加速推进城镇化建设

在过去的几十年，农民工进城填补了改革开放生产力发展的特殊需求，为城乡一体化创造了新的有利条件。工业化和城镇化发展问题与“三农”问题紧密相关，而促进农民工社会保障制度建设，是解决“三农”问题的重中之重，这将有利于促进人口合理有序流动，减轻或者缓解城市化发展进程中的各种问题，使农民工群体获得稳定的保障和社会地位，促进他们更加积极地为社会主义现代化建设尽心尽力。

3.3 有利于维护社会的稳定运行和公平正义

笔者认为，如果不适当采取一定的保障措施，农民工群体可能会成为社会稳定的一大隐患。农民工由于利益驱动来到城市打工，但却只能从事脏乱差的职业，时刻面临各种未知的风险，还要遭受城市人的歧视、政策的限制和制度的排挤。这种不平衡的心理很容易造成反社会的情绪，诱发潜在的危险。一些失业的农民工群体迫于生计，甚至走上违法犯罪的道路。笔者认为，只有让农民工享受到公平的社会待遇，才能逐渐抑制这种不安定因素，维护社会和谐发展。

4.政策探讨

解决农民工的社会保障问题，不能只是为了维持一时的安定或应对舆论的压力，必须从长远着眼，建立可持续发展的农民工社会保障制度。

首先，必须明确农民工社会保障问题的性质。在城市化发展过程中，针对城镇居民已经建立了国家、企业和个人共同承担的保障体系。在农村，仍然是以集体办福利与国家救济为重点、家庭保障为主体的社会保障形式。虽然农村养老保险和医疗保险有所发展，但仍然力量薄弱，解决不了根本性的问题。城乡之间相差如此悬殊，到底将农民工纳入到哪一个体系当中比较合理？针对农民工应该建立什么性质的社会保障制度？学界对此也进行了深入的探讨，一些人认为应该把农民工社会保障纳入到城镇社会保障制度，一些人认为应该归入农村社会保障制度，还有人认为应该建立专门为农民工服务的社会保障体系。

将农民工社会保障纳入到城镇社会保障体系当中不切实际。首先，农民工是弱势群体，不具备城镇居民缴纳社会保障金的能力。很多人流动具有盲目性，哪里有钱就奔向哪里，对于城市来说，他们只是“匆匆过客”。另外一方面，如果农民工享受与城镇居民同样的社保政策，对城镇居民也有不公平性，因为农民工仍然拥有自己的土地，在生产资料方面占优势，要做到公平，只能切断农民工与农村社会保障的联系。第二种做法的弊端在于，完全规划到农村社会保障体系当中，对于一些长期居住在城市，从事稳定工作的农民工群体来说，“远水救不了近火”。农民工的特殊性决定了其社会保障的特殊性，因此，笔者主张建立一种专门针对农民工群体的社会保障体系。考虑到农民工人数日益增多，流动性大，统一的管理方式很难施行，而应该根据农民工实际情况建立分层次的社会保障体系。

4.1 将就业稳定的农民工纳入城镇职工社会保障体系

农民工常年居住在城镇并成功取得居住权，已经放弃回乡打算的，经本人同意，可以直接将其纳入到城镇职工社会保障体系当中，实行同等缴费，与城镇职工享有同样的权利义务，享受同等待遇。但是考虑到农民工群体的承受能力，允许其在参保内容上拥有选择权。这种制度安排将农民工纳入了统一的城镇职工社会保障系统，并且在缴纳险种、费用等方面有适当区别，在一定程度上分散了农民工的生活风险，易于与原有的城镇社保制度对接，有利于促进程序统一的城乡社会保障制度的形成。

4.2 针对就业不稳定的农民工建立专门的社会保障系统

如果农民工只是短暂居住在城镇，若干时间还有返乡意愿的，针对这种就业不稳定的情况，可以考虑建立专门的社会保障体系，为他们建立个人账户，以便保障金可以随人口流动而变动；资金可以由国家、输入地、输出地及个人按照不同比例共同承担，并以地方法律的形式确定下来。这在一定程度上也反映了社会对农民工观念的转变。当进入这部分社会保障体系的农民工就业稳定后，可以按照纳入城镇职工社会保障体系的办法转入城镇社保系统。

当然，建立农民工社保制度，最重要的动力和保障就是大力发展经济。只有经济发展了，农民工的收入增加了，才有能力、有意识参加并积极响应政策的实施。另外，各种制度的实施首先应该以良善的法律制度为依据和保障，完善农民工社会保障法律和制度建设，从立法上探索适合国情的农民工社会保障模式势在必行。

农民工问题不仅关系到亿万农民工及其家庭的切身利益，而且是一个包含社会权益、经济利益及社会融洽和谐的综合性问题。笔者只是在既有研究成果的基础上，结合农民工群体的实际情况，尝试性地进行了制度安排。但是，建立或者完善一项制度是一个浩大而复杂的工程，需要经过精确的计算和反复的验证，还需要充分考虑到各方利益和影响因素。只有这样，才有可能使农民工成为社会保障制度的真正获益者。

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