“红头文件”乱象：表现、缘由与治理

罗大蒙

(四川文理学院 政法学院，四川 达州 635000)

文件或“红头文件”在当代中国的政治生活和政治系统中扮演着极为重要的角色，它是维持中国政治体系运转的重要纽带，以至“大到中央，小到基层，红头文件几乎统领了社会经济生活的各个领域”。[1]从新中国成立以来的重大政治进程来看，我国重要议题的设定和重大改革的推进无不是以文件的形式进行启动和突破的，党和国家政策在地方上的贯彻和执行也是以层层制发文件的方式进行政治动员和推动工作落实的，乃至地方的治理机制变革和制度创新也要从文件中寻找切口和政策依据。有学者认为在中国的国家治理中，存在着典型的“文件治国”或“文件政治”现象，“国家机器的运转、政府的社会管理不是依靠法律进行的，在相当大的程度上是依靠党和政府的‘红头文件’实现统治和管理的”。[2]以文件作为国家治理的依据具有鲜明的中国特色，它既区别于现代西方民主国家的“法律之治”，也区别于“朕即国家”“口含天宪”的个人独裁专制，它是由“人治”向“法治”的转变过程中，与中国的政治生态相契合而愆生出的一种特殊产物。

但在“文件治理”的逻辑之下，“红头文件”乱象却是一个令人忧思的问题，特别是近几年来，一些地方党政部门所颁布的违法“红头文件”更是对我国法治精神的践踏，严重阻碍了法治中国建设进程，同时，对党和国家的治理权威也造成了不可忽视的损害。本文以我国近几年见诸报端的“红头文件”乱象作为分析对象，以展示其表现及产生缘由，进而在依法治国的框架体系下提出“红头文件”乱象的治理思路。

一、“红头文件”乱象的表现与场景

所谓“红头文件”，并非严格意义上的法律用语，它是人们对由各级党政机关、部门和人民团体等制发的带有大红字标题和红色印章的规范性文件的俗称，它多是指“除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的”，[3]“具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称，因其通常套以象征国家机关权威的红色题头，故以‘红头文件’称之”。[4]“红头文件”是贯穿中国政治体制运行的最基本的工具之一，也是当下治国理政的重要手段，严肃、权威、庄重、规范是其最重要的特征。[3]“红头文件”作为国家权力、权威的“象征性符号”，其在现实中的权威效力往往会超越于法律之上，“黑头压不过红头”正是中国政治生态的现实表达。近些年来，“红头文件”乱象频频见诸报端，不仅干扰了法律制度的贯彻执行，阻碍了法治中国建设进程，而且影响了中国共产党的执政权威，损害了政府的形象与公信力。

(一)“红头文件”相互冲突，政令相互矛盾，经常出现“文件打架”现象

文出多门，而又相互冲突、政令不一，是我国“红头文件”的一大痹症。或是由于对同一问题的解决，不同的部门基于部门利益的考量，而出台了不同的甚至相互矛盾的文件；或是由于不同的文件制发部门之间缺乏必要的横向沟通和协调，而致使政令不一；或是由于政策的朝令夕改，新的文件出台，而旧的文件又未宣布废除，造成了多头文件的存在。“文件打架”的现象长期存在，既造成了政策执行的无所适从，也严重损害了政策权威。

2004年4月5日，在哈尔滨市高速公路收费站发生了一起因30元通行费纠缠不清，正在执行急救任务的“120”急救车被“扣留”，从而致使病危患者因延误治疗而身亡的事件。收费站依据《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》(黑交发[2000]263号文件)的规定对“120”征收30元通行费，该文件规定，“凡通过哈尔滨机场专用高速公路的各种机动车辆，除军车(含武警)和执行紧急任务、设有固定装置、持有追捕证的公安部门警备车辆外，一律按规定缴纳车辆通行费”“凡拒不执行本规定的车辆，一律不准通行。对强行通过的车辆，无理取闹者，除补交应征通行费外，处以应征费额十倍的罚款；情节严重者送公安机关处理”。而“120”急救车则依据由黑龙江省物价局、交通厅、财政厅2003年下发的红头文件《关于对“120”急救车辆免征车辆通行费的通知》的规定拒交通行费用。双方依据不同的省级“红头文件”，各执一词，各不相让，从而因红头文件“撞出”人命关天事。(根据《法制日报》2004年4月7日电和4月8日电整理)

(二)“红头文件”与利益相互交织，经常成为权力主体谋取私利的工具

“红头文件”作为国家权力的象征，它是党和政府公信力的表现，理应体现公共意志和代表公共利益。但由于在我国权力还缺乏有效制约机制，文件的制发往往成为领导者个人意志或部门偏好正式化的工具。而红头文件在我国政治运作和现实生活中具有巨大权威，谁掌握着红头文件的制发权便意味着拥有了利益的决定权和分配权。以“红头文件”的形式谋取私利的现象在我国的政治生活中比比皆是。

2013年6月，一份盖有“中共眉山市委宣传部”红色印章的红头文件(《中共眉山市委宣传部办公室关于就读东坡中学的函》)在网上疯传，该文件是由眉山市委宣传部办公室发给东坡区教育局的函件，该文件称“我部同志的今年6月小学毕业，准备到东坡区东坡中学就读，请贵局妥善安排为谢”。

不惜动用红头文件为子女或亲属安排就业和就学并非特例，甚至在某些地方已成为“惯例”。以公权力谋取私利不仅拷问了个体官员的道德底线，“照顾子女”红头文件的通过更是鞭笞了社会的公平竞争机制和法治的价值理念，同时也折射了我国权力制约机制的缺陷。

(三)以“红头文件”干扰法律执行，影响司法公正

2014年4月，一个以红头文件“捞人”的事件，受到网络曝光后引起了轩然大波。据网上资料显示，该文件是由双峰县委、县政府发给娄底市政法委的，文件名称为《中共双峰县委、双峰县人民政府关于请求对李定胜涉嫌非法经营刑事拘留取保候审的请示》(双委[2012]20号)。李定胜何许人也，所为何事，竟由县委、县政府动用红头文件为其求情？据网上资料和文件内容显示，李定胜是湖南省国藩工矿企业集团、中电机械、湘中农科董事长，高级工程师，是双峰县第六届政协委员、第七届政协常委、娄底市第三届政协常委。2012年11月2日，经举报，娄底市公安局从李定胜家中搜获了25根象牙，达172公斤，李定胜因涉嫌非法经营罪被刑事拘留。随后，李动用关系私下说情，最终让县委、县政府以红头文件形式为其请求取保候审。该“请求”文件表示，李作为多家企业的董事长，“如果对李定胜进行长期羁押，势必影响该项目的正常投产，进而影响全县……”此外，李定胜的企业与县里其他企业长期存在资金拆借行为，“任其发展下去极有可能引发重大社会不稳定事件”。(根据相关媒体资料整理)

上述红头文件“雷事”，显示了权力和利益对法律权威的戏弄，虽然事后该县相关领导表示“我们绝对没有干预办案的意思”，也颇有些“此地无银”的意味。以红头文件为犯罪嫌疑人求情以达到“捞人”的目的，不仅展现了权力与利益的相互纠葛，同时我们也看到公权的泛滥及权力对司法公正的干预。

(四)以“红头文件”强奸民意，实行强捐强卖，显示了“权力之殇”

2013年10月29日新华网“新华视点”栏目发布了一篇《“红头文件”卖烟，吐出“权力烟圈”》的文章，该文称湖北省公安县为刺激当地烟草消费，县卷烟市场整顿领导小组于2013年2月27日下发了一份名为《公安县2013年烟草工作考核办法》的“红头文件”，运用权力之手进行卷烟摊派销售，明确销售任务，并把任务层层下移和分解，县压乡，乡压村，村镇干部变成了“推销员”，完不成任务的乡镇则不予拨经费。

红头文件作为公权力的“符号”体现，以红头文件的绝对权威进行强捐强卖，是国家公权力对公民意愿和公民权利的践踏。公权力与私权利之间应该是矛盾共生，相依相存的关系，公权力是为维护和增进公共利益而设，其存在的目的是为了更好的保护私权利的最大化。而私权利也应自觉维护公权力的权威和效能，通过对公权的认可与服从，保障公权力的合法性来源。但在现实中，公权的滥用和私化，及对民意和私权利的滋扰与压制却频频再现，显示了我国权力监督制约环节的薄弱，也折射了法治在我国某些领域的阙如。

二、“红头文件”乱象的产生缘由

在我国，“红头文件”乱象的存在，是多重原因造成的结果，既有法制滞后的现实空间，也有利益驱使的内在动因，既是我国“信文不信法”政治生态的愆生产物，也是权力集中而缺乏有效制约带来的必然结果。

(一)我国法律制度建设滞后，缺乏“红头文件”制发的基本法律规范

就目前我国的法制建设而言，“红头文件”的频频“出位”与我国缺乏对“红头文件”的产生过程的法律规范有极大的相关。在我国的地方党政系统中，文件的制发存在严重的“三乱”现象，即制定主体乱、规范事项乱、制定程序乱。[5]在我国，从中央到地方的各级党政机关及其部门、人民团体、企事业单位等都可以通过红头纸下发文件，而且没有规范的程序，对相应事项也无具体约束，文件制发具有极大的随意性，“最终决定一方百姓福祉的‘红头文件’往往出于一两个领导或者经办人员的动议”。[6]一位某局某部门的科长就曾坦言：“机关里的红头文件制定程序其实很简单，领导做出指示，然后交由某个部门先行起草，部门再把文件草稿报送主管副局签发，有时也会报送局长签发，但他们只是把关走过场而已，文件具体内容则由起草部门定，如果领导无异议，签下大名，那么一份影响重大的红头文件就大功告成了。”对于“红头文件”的违法现象，目前在我国的法律法规体系中并没有完善的责任追究机制。“长期以来，我们对国家政权机关给公民、法人及其他组织造成损害的责任追究，完全停留在对具体案件的处理上，即国家机关及其工作人员只对其具体行使国家权力的行为负责任。对国家机关制定具有普遍约束力的规范性文件这一行为，宪法和有关法律仅确立了相应的撤销程序，而对文件制定主体究竟应当承担何种责任没有明确规定。”[5]一些违法“红头文件”的制定者在现有的法律制度漏洞下不仅没有受到应有的惩罚，反而享受到了一定的“法律豁免权”，从而致使出现了一些违法行政行为以“红头文件”之名，钻法律漏洞，规避司法审查的现象。

(二)我国“信文不信法”的政治生态为“红头文件”乱象的产生提供了现实空间

在我国现实的社会政治生活中，文件具有相对于法律而言更为强大的权势效能，它不仅可以用于政令传达和社会管理，它还是党和领导者个人意志合法化的重要工具。“黑头不如红头”的基本现实，致使无论是在党政系统中还是在民众的日常生活及思维意识中形成了奉文件为圭臬的社会和政治文化氛围，孕育了各级党政、企事业单位和组织及人民群众“信文不信法”的政治生态。我国党政部门及其官员对文件趋之若鹜，对制发文件更是乐此不疲，这便不可避免的造成了文件多如牛毛而又杂乱无章，又令人匪夷所思的景观。

(三)文件制定者的公共利益观念淡薄，具有以“红头文件”谋取私利的冲动

在社会生活中，人们所从事的活动和行为，“其根本原因在于人们实现自己利益的要求”，[7]利益构成了一个人的行为动机，也决定了其行为模式，党政官员的“红头文件情结”，其实质是文件所蕴含的利益价值。无论是以红头文件为子女安排就业就学，进行强捐强卖，还是部门文件“打架”及红头文件里的“罚没指标”，利益激励是重要的影响因素。由于红头文件的制发并无规范的程序，也无明确的备案审查制度和责任追究机制，文件的制定主体就掌握着极大的“自由裁量权”，可以根据利益需要制发不同的文件。文件制定者作为理性主体，具有内在地追求个体或部门利益最大化的冲动，他们或是基于政绩的考量，或是鉴于私益的需要，往往会利用公权而谋私利，从而致使红头文件与法律冲突成为必然。

(四)我国权力集中而缺乏有效制约，是“红头文件”乱象存在的最深刻基础

在我国社会主义政治文明和法治文明的建设过程中，如何实现领导者个人意志的合法化？在吴国光先生看来，“中国领导者要把他们的理念、观点和想法合法化的唯一途径是，把个人的偏好转化为集体的决定，集体一致同意的最为形象的标志就是文件形式”。[8]改革开放以来，随着市场经济的推进和民主政治进程的加快，极权主义和全能主义政治国家模式也逐渐退出中国政治舞台，但权力集中的现象依然没有解决，“从权力结构来看，长期存在着权力过分集中而缺乏有效的分权与制衡”。[9]就我国党政系统而言，权力往往集中于少数领导手中，他们握有着政策制定、社会管理、人事任命、财政分配等大权，领导者个人的意志和偏好直接影响着一个国家和地区的治理模式和治理效果。文件作为一种权力“符号”和“象征”，它是公共政策的表述载体，是少数政治精英价值观的体现。国家和地方的领导者或“一把手”是党和政府的人格化身，作为政策表达形式而存在的文件则体现了领导者的意志和偏好，是领导者意志合法化的重要手段，其制发过程及其执行效果无不受到领导者意识的影响。我国的“红头文件”乱象多是权力滥用而导致的必然结果，不受制约的权力加之缺乏公众参与的有效机制，在文件的制定过程中，不仅给公权私化预留了极大空间，而且容易导致“拍脑袋决策”“一支笔决策”等。我国的这种集权政治模式是红头文件乱象存在的最根本的影响因素。

三、“红头文件”乱象的治理

2008年6月国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17 号)，提出要建立健全规范性文件监督管理制度，并提出了三个方面的措施。首先，要对规范性文件的制定权限和程序严格限定，市县政府及其各部门要在法律、法规、规章和国家方针政策的范围内，通过广泛听取意见并集体讨论之后方可制定文件，“未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据”。其二，要完善规范性文件的备案审查制度，“市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案”。备案机关有权对报备文件进行合法性审查，同时接受群众监督，对于与法律、法规、政策等相抵触或制发程序不规范的文件，要严格予以纠正。第三，建立规范性文件的定期清理制度，“市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作”，对于与法律、法规相抵触或不适应社会经济发展的规范性文件，要及时修改或废止，并向社会予以公布。之后，全国市县政府及其部门掀起了文件清理工作的浪潮，川东某市在文件清理的第一阶段，经过一个月的集中整治发布了《关于废止部分规范性文件的决定》，各级政府及部门就废止、失效规范性文件达1085件。2010年4月国务院办公厅又发布了《关于做好规章清理工作有关问题的通知》(国办发[2010]28号)，全国上下又开展了一次规范性文件的集中清理工作。十八届三中全会倡导“改革会议公文制度，从中央做起带头减少会议、文件，着力改进会风文风”，并提出了要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，为我国的公文制度确立了总体思路和指导思想。之后，中共中央批准印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，对新中国成立以来至2012年6月中央党内法规和规范性文件分两个阶段进行集中清理，①从而开启了对党的规范性文件的第一次集中清理工作。

我国历次的文件清理及其整治，对我国文件制度的完善及乱象“红头文件”的规避起到了一定的作用，一些违法红头文件得到了纠正，不适应社会经济发展的规范性文件也得以废止和失效，文件的备案、审查机制也逐渐建立和健全。但不可否认的是，我国所建立的文件监督管理制度还存在很大的问题，“红头文件”乱象所存在的深层次土壤并未得以根除。首先，我国还未建立一部对“红头文件”进行规范的法律法规，其制定主体、权限、程序、备案、审查、发布、实施等还无法律依据。其次，我国并未建立违法“红头文件”的责任追究机制，其制发主体不能受到有力的制裁和处罚。第三，文件的备案审查及其清理，虽然“可以有效解决与法律规范之间的矛盾和冲突，但无论是事前备案，还是事后备案，主要由政府法制机构承担，由于备案审查部门与权力部门之间在利益上的共同体关系，监督制约难免流于形式”。[6]

规范文件行为，加强文件治理，既是我国坚持依法行政，加强社会主义法治中国建设的重要内容，也是构建现代化国家治理体系，提高国家治理能力的必然要求。文件是一种治国工具，它是公共政策运作的载体和行政管理的依据，在国家运作和政府管理中发挥着不可替代的作用。但另一方面，文件也是权力的象征和符号体现，是权力主体意志的物化形式，在权力缺乏有效制约的情况下，权力和私益便会相互纠葛，以个人意志代替公共意识便难以避免，红头文件“乱象”进而得以频繁发生。因而，对红头文件乱象的治理，我们应该在国家治理体系现代化的框架下，以法治国家建设为导向，以权力的监督制约为着力点，建设完备的法制规范，构建民主协商的决策模式，建立健全人大及其常委会规范性文件备案审查制度和巡视检查机制，并辅以“主管领导负责制”，从而形成明确的责任追究机制，由此，文件乱象便能得以消弭。

(一)以法制规范红头文件，建立“文在法下”的社会规则体系

完备而系统的法制体系是依法治国的必备前提，而现代法治的实质含义也正在于，“宪法和法律是国家治理的最高准则和最高权威，任何组织和个人必须在宪法和法律的框架内活动，官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等”。[10]红头文件作为国家治理工具，是为了更灵活的解决社会问题，更快捷和更有效率的推进国家政策而采取的一种治理手段，既具有一定的政策性、灵活性，但也带有一定的个人权力意志色彩，不免会出现文件与法制的背离，权力与利益的合谋。在我国目前所出现的红头文件乱象无不是因为文件的制发权缺乏法律的规制，进而出现“以文乱法”“文在法上”的痹症。因而，治理红头文件乱象的首要前提就在于，以法制规范红头文件，建立“文在法下”的社会规则体系。可以考虑制定一部全国统一的《规范性文件管理条例》，对“红头文件”制定主体、权限、程序、备案、审查、发布、实施等作出明确规定，把红头文件纳入法制框架，从而构建起完善的规范性文件保障体系。首先，就红头文件的制定主体而言，我国目前还存在特别混乱的现象，上至国务院及其组成部门，下至地方各级人民政府及其内设机构，甚至最基层的乡镇、街道等都可以制发文件，不仅造成红头文件漫天飞，而且出现了大量违法文件，极大的破坏了我国法制的权威性。因而，需要对红头文件的制定主体进行明确规定，除法律、法规、规章另有规定外，临时性行政机构、行政机关的内设机构和市、县(区)人民政府的派出机构，不得制定规范性文件。其次，需要对文件制定的权限范围进行界定，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项，不得增设相对人的义务，不得限制相对人的权利。第三，建立健全红头文件的备案审查制度。要把前置审查与事后备案相结合，各级政府制定的文件在发布和实施之前必须要到相关法制部门进行合法性审查，与法制相违背的要责令修改，禁止颁行，以保证法制的权威和统一。已发行的文件应在规定期限内到相关部门进行备案。第四，建立红头文件的“日落”条款，为红头文件限定明确的时限，到期未修订或未作特殊说明者自行废止。

(二)构建民主协商的决策模式，规范“红头文件”的产出机制

对于我国“红头文件”乱象的治理，在加强相关法律法规建设，构建完善的规范性文件保障体系的同时，还应该加强权力制约，以民主决策规避权力与利益的合谋。不受制约的权力更容易与利益相结盟，我国乱象“红头文件”的产生逻辑无不是权力与利益的相互交织，从而借助“红头文件”的形式对公众进行绑架。只有把权力关进制度的笼子里，实现民主协商的决策模式，“不断地从以‘官员的权力本位’为表征的传统政治，走向以‘公民的权利本位’为表征的现代政治”，[11]才能在根本上切断权力与利益的联结链条，我国的“红头文件”乱象才能得以避免。

党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的重要论断，同时要求健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。在决策前和决策中进行广泛的协商，是具有中国特色的社会主义民主政治模式，也是保证决策科学化的重要方式。“红头文件”既是决策结果的文本样态，也是一种保证决策得以顺利执行的政策工具，它在中国的政治生态中具有强大的现实效力。文件的产生过程应该遵循民主协商的决策模式，其制发要力避个别领导的拍脑袋决策，在制发前要进行充分的论证，对其可行性、影响力等作系统分析，同时还要广泛征求社会各界的意见，允许就其问题进行自由的讨论，在执行过程中，还要善于听取民众的反馈意见，对其效果进行评价，效果不彰的要及时予以中止。

(三)充分发挥人大监督职能，建立健全人大及其常委会规范性文件备案审查制度和巡视检查机制

在2015年3月的全国两会上，全国人大代表郑坚江提交了《关于充分发挥人大在全面规范政府“红头文件”中检查监督作用的建议》，不仅痛陈了“红头文件”乱象，而且他还提出了要建立健全人大对“红头文件”的备案审查制度的建议。人民代表大会既是我国的国家权力机关，也是国家立法机关和监督机关，人大既有权力也有责任保证法制的最高权威，任何政策和决策的出台都必须经过人大及其常委会进行合法性审查，“未经人大审定即不得推行”应该成为法治中国建设视野下政府依法行政的基本遵循和必备逻辑。建立健全人大及其常委会对规范性文件的备案审查制度和巡视检查机制是充分发挥人大监督职能，治理文件违法乱象，确保法律权威的重要举措。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。各级人大及常委会可以设立规范性文件备案审查办公室，建立健全规范性文件的审查纠错机制。同时还要建立文件的巡视检查机制，对已下发的文件进行常态化的专项督查。

(四)实行红头文件“主管领导负责制”，构建问题红头文件的责任追究机制

对红头文件的治理工作在我国从未间断过，但“红头文件”乱象一直存在，其中重要的原因就在于，一直以来，我国只注重文件本身的清理，而忽略了对文件背后所隐含的权力的制约，特别是缺乏对“问题文件”主事者的责任追究机制和惩戒威慑机制，造成红头文件“滥”“奇”“乱”的景观。

撼山容易撼文难。对红头文件乱象的治理，在加强法制建设、决策产出机制和备案监督的同时，更应该建立起红头文件的“主管领导负责制”，谁主事谁负责，谁签发谁担当，并在法制上明定责任承担范围和处罚惩戒措施。明确追责对象和建构惩戒威慑，可以对主管领导构建起不敢乱发文的心理防范机制，从而遏制红头文件的滥发。

四、结语

我国大量存在的违法“红头文件”显然是对法治的背离，其背后所依赖的集权逻辑也是与现代化的治理理念相冲突的。法治意味着“法律优位”和“宪法至上”，在国家的治理过程中，宪法和法律的价值和权威是不容置疑的，任何个人、组织和政党都不能以任何形式凌驾于法律之上。法律为权力提供了规约机制，任何权力都必须在法律之下运作，不存在权大于法的现象，任何政策的出台也都必须接受法律的审查。但我国的“红头文件”乱象及其背后的集权政治模式恰恰是以绝对的权力为运作基础的，其实质是传统的人治模式在我国现代社会形态下的延续。“红头文件”乱象所折射的“权力之殇”，却透视着“法治之癌”，中国的法治之路不仅要破除权力的迷信，更要把红头文件纳入法律规制的范畴，以法治文，文在法下，中国的政治文明和国家治理才会有真正的法治保障。

党的十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，建设法治国家，实行依法治国，“是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。现代化的国家治理体系应该以法治为导向，健全的宪法和法律体系是国家治理的唯一依据，“没有现代的法治体系，就没有现代的国家治理体系；没有法治，就没有国家治理的现代化”。[15]因而要根治我国的文件现象，还需要对我国的国家治理模式进行优化和改进，由“文件治国”向“法律治国”的转变，实现国家治理的法治化。

注释：

① 第一阶段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件；第二阶段(2013年10月至2014年12月)，清理新中国成立至1978年前制定的党内法规和规范性文件。

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