新乡贤治理模式：乡村治理的新突破——基于安徽省泗县的经验研究

夏红莉

（中共宿州市委党校 安徽·宿州 234000）

改革开放以来，伴随着城市资源聚合能力的日益强大,乡村却陷入了因不可避免的资源流失而产生的治理困境之中。为了破解乡村治理所面临的困境，近年来，各地开始注重发挥新乡贤在乡村治理中的作用，为乡村发展注入了新的活力。为此，继党的十九大提出构建“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]的战略构想之后，2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》进一步指出，构建乡村治理新体系，要“积极发挥新乡贤作用”[2]。

近年来，安徽省泗县在探索完善乡村治理体系的过程中，注重发挥新乡贤的作用，逐步形成了新乡贤治理模式，实现了乡村治理的新突破。新乡贤治理模式，即在乡村选用一批热心公共事务、得到群众公认的老党员、老干部、老族长和老教师、致富能手、优秀外出人员等现代乡贤，发挥他们人熟、地熟优势，义务为群众服务，在乡村矛盾调解、民情联络、文明宣传、干部监督等方面发挥重要作用的模式。这一治理模式已经获得中央改革办的充分肯定[3]。本文基于安徽省泗县的实践经验，对新乡贤治理模式产生的现实缘由、重要作用及完善的对策思路进行初步探讨。

一、新乡贤治理模式产生的现实缘由

乡贤,在中国古代又被称作乡绅、士绅等。在中国传统社会，“皇权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”是历代王朝推行的乡村治理原则[4],乡绅阶层是乡村与国家政权沟通联系的桥梁,对于乡村社会治理和国家政权稳定发挥了重要作用。这些乡绅就是乡贤。而“新乡贤”这个概念，是在2016年全国两会讨论《十三五规划纲要(草案)》时，由全国人大代表、安徽省社会科学院研究员钱念孙率先提出并使用的：“一般而言，有德行、有才华，成长于乡土，奉献于乡里，在乡民邻里间威望高、口碑好的人，可谓之新乡贤。”[5]新乡贤的范围较广，“在中国特色社会主义新时代，新乡贤可以是耕读故土的贤人志士、德高望重的基层干部、有口皆碑的模范人物，也可以是退休返乡的各类官员、学者、教师、企业家，还可以是反哺桑梓的业界精英以及其他所有愿意为家乡发展建设建言献策、出钱出力的先进典型。”[6]在中国特色社会主义新时代，新乡贤治理模式的产生，既有其客观必然性，也有其现实可能性。

（一）新乡贤治理模式产生的客观必然性

1982年修宪时，明确了村委会的地位与组织性质：村委会是群众性自治组织。此后,《村民委员会组织法》又规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自此，我国乡村治理形成了“乡政村治”模式，即国家行政管理与村民自我管理的双重治理模式。这一模式在一定时期里有效地实现了国家对乡村社会的治理。但是，随着城镇化进程的加快以及市场经济的深入发展，这种治理模式与新时代乡村治理环境存在着严重的不适应，当代乡村治理也随之陷入了困境当中。也正因如此，新乡贤参与乡村治理有了其客观必然性。

1.新乡贤参与乡村治理有助于化解因乡村的边缘化、空心化而导致的村民的自我管理无法得到有效落实的问题

改革开放以来，随着城市化的快速推进，乡村农民大量涌入城市务工，农村边缘化、空心化趋势越来越严重。据国家统计局《2017年农民工监测调查报告》，2017年农民工总量达到28652万人，占全国总人口数的20．83%，占乡村总人口数的47．47%；其中，50岁以下的，占78.7%，而1980年及以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工主体，占全国农民工总量的50.5%[7]。泗县的情况和全国大同小异。进城务工的农民，基本上都是青壮年，特别是农村社会的精英分子，而留在乡村的基本上是老人、妇女、儿童。由于“三留守”人员缺乏民主管理和民主监督的能力，致使村民自治中村民的自我管理无法得到有效落实。而新乡贤作为新兴治理主体参与乡村治理，可以有效弥补乡村边缘化、空心化带来的村民自治主体缺位、村民自我管理能力不足的问题。

2.新乡贤参与乡村治理有助于化解税费改革后农村基层政权治理能力趋于弱化的问题

农村基层政权治理能力的弱化，源于税费改革后基层政权与村民关系的松散化。改革之前，由于基层政权承担着向村民收取农业税费的职能，且生活资源集中在农村基层政府手中，因此在村民眼里基层干部拥有绝对的权威；但税费改革之后，由于税费的取消，基层政府处于有责无权的境地,不仅无力包办乡村大量的社会事务，而且也因为基层政权权威性的丧失而导致干群关系格局发生逆转，村民逐渐占据主导地位，而乡村干部则处于被动地位，致使许多农村工作开展起来也较为困难。笔者曾对泗县两个镇的部分基层干部进行访谈，在访谈中，有不少人无奈地表示：现在的农村基层干部越来越“不像干部”，开展基层工作处处得求着村民，不“放下身段”是寸步难行。农村基层政府治理能力的弱化，迫切需要新乡贤作为新兴治理主体参与乡村治理，以有效弥补基层政权治理能力弱化的缺憾。

（二）新乡贤治理模式产生的现实可能性

新乡贤治理模式的产生，不仅有其客观必然性，而且有其现实的可能性。

1.乡土社会的存续为新乡贤治理模式的产生奠定了历史文化基础

费孝通先生在《乡土中国》中指出，中国的传统社会，从基层上看是乡土性的，农民聚村而居，形成一个“面对面的社群”。大家生活在“熟人社会”里，道德自然就成了维系人们之间关系的纽带，礼治占有非常重要的地位，而“礼”并不靠外在权力来推行，而是从教化之中养成了个人的敬畏之感。而古代乡贤就是这种礼治的推行者，久而久之，也就形成了一种乡贤文化。

乡贤文化包含见贤思齐、崇德向善、诚信友爱等内容，它以乡愁为基因、以乡情为纽带、以乡贤为楷模、以乡村为空间，以实现乡村经济发展、社会稳定、村民安居乐业为目标，是教化乡里、涵育乡风文明的重要精神力量。泗县在古代就是典型的农业社会，翻阅清朝人编撰的泗县地方志《泗虹合志》，我们就会发现，当地乡贤文化源远流长，从汉代就有记载，古代乡贤在乡村治理中发挥的作用可圈可点。近年来，尽管随着城市化的快速发展，乡村社会的“乡土性”受到了冲击，但传统乡土社会的架构依然还存在，礼节、道德对于村民的日常行为依然有着重要的约束和指导作用，广阔的乡村沃土上正连绵不断地涌现着一批又一批品德、才学深受众乡邻推崇敬重的新乡贤，几千年来延续下来的乡土情怀，使得新乡贤愿意为乡村建设贡献力量。乡土社会的存续为新乡贤治理模式的产生提供了历史文化基础。

2.国家治理体系和治理能力现代化的改革目标的确立为新乡贤治理模式的产生提供了现实的可能性

2013年，党的十八届三中全会把全面深化改革的目标确立为 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。国家治理的现代化，意味着国家治理模式从全能政府的一元管理向政府、市场、社会共同合作的多元治理的转变。而乡村治理是国家治理的重要组成部分，必然要求改变过去基层政权单个主体单向度治理的状态，而让多元主体在平等条件下共同参与、协同治理。而新乡贤正是以自己的乡土情怀、道德品行、伦理情操、技能特长、文化涵养，成为新时代乡村治理的全新主体。国家治理体系和治理能力现代化的改革目标的确立，为新乡贤治理模式的产生提供了现实的可能性。

二、新乡贤治理模式的泗县实践

近年来，泗县按照建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的要求，充分发挥新乡贤在乡村治理中的作用，逐步探索出一条新乡贤参与乡村治理的新模式——新乡贤治理模式。全县新乡贤积极协助村“两委”，扮演着“民情联络员、作风监督员、矛盾调停员和文明辅导员”等重要角色，在乡村治理中发挥了重要作用。

（一）泗县在建立健全新乡贤治理模式方面的基本经验

泗县新乡贤参与乡村治理治，主要是通过“乡贤志愿工作站”和“乡贤工作室”等平台来实现的。2015年以来，全县15个乡镇171个行政村均先后成立了乡贤工作站，聘用1056名有能力、有声望，热心公共事务，得到群众公认的老党员、老干部、老教师、致富能手、优秀外出人员等，参与乡村各项事务的治理。此后，泗县法院的基层法庭也相继挂牌成立乡贤工作室，发挥乡贤诉前调解的重要作用，实现了“乡贤文化”与“法治建设”的结合。目前，泗县开始探索成立乡贤个人调解工作室、警民联合调解工作室，让乡贤在更多领域发挥更多大的作用。其基本经验有以下方面：

1.明确选拔标准和程序是新乡贤治理模式发挥作用的前提

在新乡贤的选拔上，确立了“品行优、威望高、口碑好、热心乡村公共事务和群众公认”五个方面的标准，明确了“群众推荐、个人申请、支部审查、党员群众代表大会表决”五个方面的程序，原则上每个自然庄（居住集中地）分别给出1至2个指标，选出来以后报所在基层政府备案，由村“两委”发放聘书和上岗证。在选拔中，优先考虑有影响的老党员、老干部、老族长和老教师以及热心本地公益事业的致富能手、优秀外出人员，积极引导他们参与乡村治理。

2.创新工作方法是新乡贤治理模式发挥作用的基础

通过“点、线、面”工作法，让新乡贤在乡村治理中充分发挥作用。“点”，即在村活动场所设立“乡贤志愿工作站”，每天安排1名新乡贤驻点值班，接待来访群众，解决群众反映的问题。“线”，即引导新乡贤深入矛盾纠纷一线、重大活动一线、乡村文明建设一线和重点工程一线，现场化解群众纠纷，协助村干部组织好重大活动。“面”，即每位新乡贤以生活居住点为轴心，为本区域群众提供志愿服务，同时，劝导、带动本区域群众崇德向善、见贤思齐。

3.健全管理机制是新乡贤治理模式发挥作用的保障

一是建立了教育培训制度。以乡镇为单位，邀请农村问题专家、司法从业人员和优秀基层干部，以党关于“三农”问题的方针政策、相关法律法规、农村工作的方式方法等为培训内容，对新乡贤进行岗前集中培训，以提升新乡贤的履职能力。

二是建立镇、村两级定期碰头会议制度加强协调指导。行政村每月、乡镇每两个月分别召开一次乡贤工作研究会、分析会，梳理日常工作中遇到的各类矛盾纠纷和共性问题，研究制定解决方案。

三是实施动态管理。以日常考核、季度评议、年度考核情况为依据，对新乡贤队伍每年进行一次调整。不能坚持工作标准或不能积极开展工作的，及时进行劝退，并补充合适人选。

四是强化保障激励。从政治、生活等方面加强对新乡贤的关心关怀，让他们在政治上有地位、生活上有保障。

由于工作得法、措施得力、激励机制健全，泗县新乡贤治理模式在乡村治理中发挥了重要的作用。2016年初，这一模式作为宿州市特色改革项目在全市进行推广；2016年2月19日《人民日报》也在头版对泗县经验加以推介；《光明日报》以“让乡贤文化发挥更强张力”为题对泗县的做法进行了报道，中央改革办也把泗县的做法作为经验进行交流。

（二）新乡贤治理模式在乡村治理中的重要作用

实践证明，新乡贤治理模式对于泗县的乡村治理起到了重要的推动作用。

1.化解社会矛盾，促进乡村社会和谐

新乡贤们利用自己人熟、地熟、事熟和威望高、社会阅历丰富等优势，从农村风俗的“老理”出发，从家庭的亲情入手，调解农村家庭财产继承、婆媳不和、婚姻矛盾等家庭矛盾。对于邻里矛盾，则采取“明之以法、晓之以理、动之以情”的“三步调解法”，有效调处了大量邻里纠纷。2015年以来，新乡贤成功化解了宅基地修建、土地确权、道路通行、用水排水等各类矛盾纠纷1615起，处理信访问题223件，有效避免了小口角引发大问题、小矛盾演变成大冲突现象的发生。

2.了解村情民意，充分发挥了桥梁和纽带作用

新乡贤们常常走村入户，了解村民诉求，并定期向村组织反映群众关切的突出问题，充分发挥了桥梁和纽带作用。2015年以来，新乡贤们针对所在乡村群众反映强烈的道路桥梁损坏、水利设施缺失、路灯绿化管护不到位、饮用水质不达标等关系群众切身利益的问题，以及贫困家庭关心的如何开展精准扶贫，落实大病救助、新农合、农村低保等问题，走访村民7000多户，接待群众咨询8300余人次，向村“两委”反馈群众意见建议4500余条，为全县制定改善农村环境、发展农村经济、实施脱贫攻坚等方面的政策措施，提供了民意基础和科学依据。

3.带动示范，促进了文明乡风的形成

新乡贤们以走村入户拉家常的方式，宣传农村土地管理、农村环境整治、社会治安、扶贫开发、农村低保、大病救助等方面的法律和政策，并以实际行动，带领村民开展“三线三边”农村环境综合整治，及时劝导乱丢乱倒垃圾、随意占用乡村公路等不文明行为，全县新乡贤共组织“三线三边”农村环境卫生大扫除400余村次，举办乡贤志愿者讲座78场，推动解决了农村垃圾处理、污水排放和改水改厕等难题。针对农村中存在的聚众赌博、封建迷信、婚丧嫁娶大操大办、讲究排场、盲目攀比等陈规陋习，新乡贤们从自己做起，从自己的家族和亲戚做起，带头加以抵制，同时，还宣传科学、文明、健康的生活方式，在移风易俗中促进了乡风文明。

4.发挥监督作用，促进了乡村治理的民主化

新乡贤们定期列席村“两委”会议，对村庄规划、乡村经济社会发展等方面的决策及时提出意见建议，维护广大群众的合法权益，同时，还对村“两委”干部的工作作风、服务质量、依法行政、廉洁自律等进行有效监督，推动了乡村治理的民主化。

5.积极参与乡村公共事务和公益事业的管理，弥补了村委会提供公共服务能力不足的问题

由于缺乏必要的财力保障和充足的人手，许多乡镇政府和村委会没有能力为村民提供必要的公共服务和发展乡村公益事业，而新乡贤加入乡村治理就可以弥补这一不足。比如，泗县农村青少年和留守儿童的成长问题是一个非常突出的社会问题。全县新乡贤在村党组织的领导下和乡镇关工委指导下，与村关工委联手互动，以“乡贤、五老助关工”为主题，深入农户，走进学校，开展理想信念、思想道德、遵纪守法、“爱学习、爱劳动，爱祖国”、“法制教育”、“安全教育”、“传统美德和社会公德”、“留守儿童心理疏导”等一系列教育活动，帮助青少年树立正确世界观、人生观、价值观，有效促进了农村青少年和留守儿童健康成长，也受到了村民们尤其是留守儿童家长的普遍好评。

三、结语

乡村振兴重在治理有效。实现乡村的有效治理，是国家有效治理的基石，也是我国社会建设的基石。由于城镇化背景下乡村的边缘化、空心化而导致的村民的自我管理无法得到有效落实，由于税费改革后农村基层政权治理能力趋于弱化，乡村治理陷入了困境之中，而新乡贤治理模式无疑为促进乡村治理转型提供了一种新思路。在新乡贤治理模式中，新乡贤在村民与“村两委”之间起着桥梁与纽带作用，有利于村民与“村两委”之间实现良性互动，有利于汇聚各方力量共同致力于乡村振兴事业。

但是，由于“新乡贤”治理模式还处于探索阶段，不可避免地还存在着一些缺陷：

1.部分新乡贤缺乏法律观念和政策观念

新乡贤以老党员、老干部、老族长和老教师居多，处理问题往往靠品行威望、阅历人情，很难把握情与法的界限。由于不了解党和国家的方针政策，不通晓基本的法律常识，矛盾调处工作有可能就会偏离轨道，与政策法规相悖。调研中，有村民向笔者反映，有的新乡贤由于有着很深的家族观念，他们在处理乡村治理的具体事务时，往往还不能做到从大多数村民的利益出发，而是从本宗族利益出发，治理行为缺乏权威性和说服力。

2.运行机制不够完善

新乡贤来自于村民本身，依个人申请或群众推荐而产生，这个群体没有明确的组织领导，新乡贤本人也没有相应的待遇，因此，部分新乡贤存在着积极性不高、工作散漫的状况。

3.部分村民和乡村干部存有抵触情绪

尤其是一些村干部，由于有着较强的官本位意识，内心里认为这些新乡贤有威望、有才华、有能力、有影响力，让他们参与乡村治理，无形中会削弱自己的权威、地位和话语权，把新乡贤参与乡村治理看成是自己行使权力、乃至谋取私利的障碍，因此，在工作中往往不予主动配合，更谈不上向新乡贤请教、协商和寻求支持帮助。

为了强化新乡贤治理模式的有效性与可持续性，可以从以下三个方面对其加以完善：

1.完善激励和约束机制

新乡贤无官职、无待遇、无福利，怎样调动他们参与乡村治理的积极性，是基层政府必须解决的重要课题。为此，首先要建立起完善的激励机制。应当以精神激励为主。可以在县志、宗谱等传统文化形式中把新乡贤热心参与乡村治理的事迹记录在册，以此唤起新乡贤的荣誉感；还可以利用媒体，对新乡贤的事迹多加宣传报道,鼓励新乡贤踊跃参加乡村治理。与此同时，还应建立起完善的约束机制。应在县级层面上制定新乡贤行为规范，引导新乡贤依照制度规定开展活动，以防止新乡贤出现行为异化现象。同时，还要强化考核对新乡贤的约束作用，把考核结果作为解聘、辞退、续聘及表彰奖励的重要依据。对有贡献的新乡贤，应予以各种奖励；对不认真履行职责、谋取私利等产生消极影响的新乡贤，应及时予以除名，以此推动新乡贤认真履职。

2.加强对新乡贤的教育培训

县级财政应把培训费用纳入财政预算。有了这笔预算以后，每年以县级为单位，对新乡贤定期开展常规培训，培训内容包括国家方针政策、法律知识、群众工作的方法和艺术。也可以对新乡贤进行土地确权、农村低保、征地拆迁、信访维稳、党风廉政、殡葬改革、普法宣传等方面的专题培训，以此促进新乡贤不断提升自己参与乡村治理的能力，提升新乡贤治理的科学化水平。

3.基层政府要协调新乡贤、村委会、村民等治理主体的关系，调动好各主体的参与热情

在乡村治理中，乡镇应发挥好指导、支持和帮助作用，让村委会这个村民自治机关在乡村治理中发挥好领导作用；调动村民积极性，让村民积极参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，增强乡村治理的内生动力；要引导新乡贤找准自己的定位，鼓励其协助村委会搞好各项治理工作，同时，在参与中要做到想村民之所想，急村民之所急，以增强村委会和村民对自己参与乡村治理的认同。