论我国公共财政制度法治化创新的原则及建设策略

（四川外国语大学，重庆400031）

改革开放近四十年来，我国社会经济取得了非常巨大的变化，人民生活水平进一步提高。公共财政制度是一项基础性、民生性工程，具有覆盖面广、受益人群多、影响大的特点，必须要保持公共财政制度顺利发展，这就必须要加强法治化创新与建设，使法治化能够根据社会发展进步实时调整，能够根据社会变化及时颁布与调整法律，要形成公共财政制度的法治化体系，为社会经济发展注入足够的法律支撑，以此来推进社会的顺利发展。

一、公共财政制度法治化创新的必要性

（一）市场经济改革发展的需要

西方资本主义早期由于受到历史因素的影响，在市场经济活动中一般不参与民间的社会活动，而是社会经济主体根据市场信息自行调整，因而将其早期的政府称为消极的守夜人。这种不积极参与到社会的活动有一定的益处，有利于市场经济自主发展，形成新兴事物，促进市场经济发展。但由于缺乏监管，易形成市场的无序发展，个别经济主体形成垄断地位，导致市场经济混乱。在这种背景下，19世纪末，为打破个别经济的垄断地位，有效调节市场，促进市场经济合理有序发展，保障市场沿着正确的轨道运行，政府开始注重调节，通过一定的监管有效促进市场经济发展，可以说，政府调节市场经济是社会发展的必然产物，是随着市场经济发展到一定阶段自然形成的。在公共财政领域而言，就是突出以公共利益为主的法治化建设，通过法制的形成有效调节经济主体。众所周知，社会主义市场经济必然要遵循法治经济，离开了法治化，市场经济就会变得无序，任何公平都无从谈起。在这种形势下，需要建立完善相应的法律规范来进行调整，通过法律规范的形式切实规范市场主体的行为。只有这样，公共财政制度法治化的持续发展才能够实现。

（二）政府效率提高与完善的需要

政府预算的科学公开是保证预算资金得以有效运行的保障，预算资金的使用效率越高，政府相关职能的效率就会更高，这一点充分体现在财政资金的使用上。财政资金的合理使用可以有效杜绝政府支出的浪费，提高财政资金的使用效率。在财政收入方面，加强公共财政制度的法治化建设有助于收入主体按照既定法律来规范自身行为，防止财政收入不足，有助于加强政府自身效率与财政资金收入情况的监督，杜绝不合理收入行为的发生[1]。在财政资金的支出方面，政府财政预算资金都纳入到合理的规范中来，政府的每一笔财政资金支出，都受到法律的约束，有效的遏制腐败，规范支出行为。通过加强财政制度的法治化创新，使财政主体可以在既有框架下认真履行职能，提高政府的工作效率，完善工作方法制度。

（三）政府公共财政职能转变的需要

社会主义市场经济下的财政职能，从本质上来讲就是要保证社会的公共需要，实现资源的合理优化配置，对社会经济进行宏观调控并防范风险，有效促进社会经济发展。政府主体要进一步退出经营性领域，维护市场稳定发展，就需要更好的维护市场公平竞争，而想做到这一切就需要通过法治途径来解决，并使之规范化、制度化，继而人人都遵守，做到这一点，就需要法治的约束。同时，市场经济各项活动的开展也需要在法治的框架下进行，试想如果没有税收方面的法律，税务征收如何进行，如果使税务资源在合理轨道下进行呢，社会主义市场经济如何良性发展，这都是不可想象的。推进公共财政制度法治化，是促进新时代社会主义市场经济发展的必然需要。此外，我国改革开放近四十年所取得的成果，也需要我们捍卫，如何捍卫这些来之不易的成绩，就需要法治作用给固定下来，通过国家强制力来保持稳定性，任何组织和个人都不得背离法律，否则就要受到法律的制裁。

（四）市场经济全球化发展的需要

我国自加入世贸组织以来，经济发展迅速，这对于我国法治建设带来了机遇，但同时也对当前的法治体系提出了严峻的挑战。在快速发展的背景下，国际间的贸易争端日益趋多，法治的谈判越来越频繁，迫切需要对当前公共财政管理体制进行改革与创新，强化法治化创新与建设，以此来不断适应快速发展的社会需要。同时，面对全球化的经济体制，经济全球化冲击着社会的所有领域，我国要强化法治建设，与国际社会接轨，来维护国家权益，保障经济主体的经济地位。

二、财政制度法治化创新遵循的要求

（一）遵循法律要求

任何事物要想获得可持续发展，都必须按照一定的规律，否则难以做到有序发展。在公共财政法治化建设的过程中，必须要按照法律要求，在法治化轨道按规范来做。从市场经济发展的内在规律来看，法治化建设与市场经济发展是相辅相成的，离开了法律规范，市场经济就无从发展。在过去的一段时间里，大量学者一直在探讨，如何在人治思维中找到适合我国社会发展实际的道路，那就是以法治化为中心，强化法治化的创新与改革，通过公共财政领域来推动整个社会发展。公共财政的发展必须要做到以法治化建设为中心，对公共需要与公共利益领域强化法治建设，政府在财政收入与支出领域要以法律为依据，切实在法律法规的约束规范下进行，不得在法律授权的范围之外[2]。同时，社会主体要以法律为依据，充分监督、规范政府的公共财政活动，使其能够在最大范围内符合公共利益。

（二）做到公开、透明

公共财政的各项制度做到公开、透明是其最基本的特性之一，就是要让社会公众能够了解公共财政资金用于何处，广泛接受社会监督。公开透明必须是建立在完备的财政法律基础之上，必须要遵循特定的程序才可以。纳税人交纳税金到财政部门，都有了解财政资金用于何处的权利，如果纳税人无法了解到这一情况，就违反了相关的制度规定，公共财政本来所要达到的目标就很难实现，纳税人的知情权就不能够顺利实现。当前，一些财政主体为了保护自身利益，对财政资金的使用情况不愿意对社会进行公开，不想接受社会监督，这就使公开、透明的要求难以得到实现。财政制度必须要建立相关的法律规范建设，通过特定程序对这一情况进行审查批准，并以法律的形式向社会公众公开，使财政活动在法律监督的情况下进行，在公开透明的环境下接受社会公众监督。

（三）保证公共属性

公共财政在本质上来讲，所提供的产品都存在着公共属性，满足社会公共属性是公共财政更好发展的必要条件，只有以公共性为基本前提，提供的产品与服务才能够更好的满足大众需要，发挥公共财政本身的作用，以此来促进社会发展。公共财政提供的公共产品，只能用来满足人们的一般需要，带有普遍性质，不能够通过市场交换来换得价值，一旦流向市场获得市场认可，则失去了公共性本身的意义。但在某些特定行业，允许物品部分进行市场交换，这类称之为部分公共性。对于不具有公共性的公共产品，公共财政是不涉及的。可以说，产品的公共属性是用来判断公共财政关系内涵与外延的基本准则。对于市场不能解决带有普遍性的公共社会领域事项，公共财政就会发挥其作用，进行介入，保持其基本属性不变。在法治化创新方面，公共财政也应发挥其公共属性。但由于各种原因的影响，我国现行财政体制和财政政策还存在一定的缺位和错位现象，这在一定程度上会影响到我国公共财政的可持续发展。

（四）以公益性为根本

公共财政要想获得最大的收益，就必须保持公益性，其发展的目的只是为了满足公共需要，不能够赚取利润[3]。如果公共财政追求经济利润，就失去了本身应该有的作用，并且会在经济利益的驱动下，会产生凌驾于其他经济主体之上，运用手中的权利干预市场经济的发展，甚至会发生寻租行为，这不利于经济活动主体之间的公平竞争，使政府与市场之间的关系难以有效的划分清楚。此外，由于公共财政过于追求经济利润，而作为公共财政主体的政府既是政策的制定者，又是参与者，就会形成既是“裁判员”，又是“运动员”的情况，其它经济主体难以与其进行竞争，这会导致经济活动严重的不公平。因此，公共财政在发展中不仅要满足公共利益的需求，又要兼顾其它主体发展。

三、公共财政法治化创新的方向定位

（一）发展有限财政

公共财政制度法治化创新从根本上来讲，就是为了转变政府发展职能，将政府不该管的交给市场来管，强化市场的资源配置作用，通过资源的有效配置来满足社会公共需要，形成“小政府、大市场”的情况，政府只是从宏观调控方面来予以管理。公共财政要想发挥更大作用，必然要通过法治的形式予以解决，这就意味着必须要以权力的分立形式来实现，以避免权力集中与专制。公共财政要想得到可持续发展，就必须在法律的框架内行使程序，用法律来限制财政权力，防止其出现腐败与危险，发展有限财政，而不是通过市场的形式，通过自身能力满足社会公众的需要。同时，外部经济市场存在很多的不确定性，垄断、不公平分配以及地区之间发展不平衡等现象依然存在，这种情况依靠市场很难解决，就需要运用公共财政的力量来给予协调解决，通过宏观调控，有效减少各地区、各行业的差距，以此来更好的促进社会经济发展。

（二）遵循责任法则

对于公共财政的使用来说，责任法则是其最基本的法则之一。要想把事情做成功，每个财政主体必须要有责任，要对所使用的资源负责，只有对每一项财政事项负责，公共财政才可能发挥其应用作用，才能够最大限度的为社会服务。在市场经济条件下，往往拥有资源的人，并不是做出决策的人，这就形成委托代理关系，委托人将资源给代理人，代理人根据委托人的意愿做出相关的决策，使委托人的资源能够发挥更大的作用，这种市场经济条件下的委托关系也同样适应于公共财政领域[4]。公共财政的来源基本上都来自于纳税人，纳税人提供了资源，但最后决策大都由公共财政部门来决策，要使想纳税人的资源得到合理有效使用，就需要强化监督。在一定时期内，公共财政的使用部门要把公共财政资金的使用情况进行社会公布，使纳税人能够更好的了解使用状况，做到知情，便于社会有序和谐发展。要强化问责机制，对于不按既定程序、既定法律使用公共财政资金的主体，要给予一定的惩罚，形成问责机制，这样可以更好地让使用主体增强责任意识，真正发挥公共财政资金最大效用。

（三）明确自身定位

当前，随着市场经济体制的不断发展与完善，公共财政制度法治化在创新的过程中也要随着市场的变化而变化，要不断的调整自身功能，明确自身的市场定位，强化职能的调整与转化，这突出的表现在要做好市场定位，防止出现越位、错位或缺位现象的发生。当前阶段，一些公共财政主体出于自身利益的需要，越位、错位现象时有发生，干扰公共财政资金使用现象时有发生，造成公共财政资金领域的混乱，这不利于公共财政的可持续发展。公共财政主体要退出市场机制能够自身调整好的领域，将工作的重心放在为社会公众提供公共商品与公共服务上来，把市场能够做好的交给市场，自己只负责宏观上的调控。要下大力气推进公共财政的民主化与法治化建设，通过法律的形式明确规范政府自身行为，使公共财政的主体在法律框架下来自觉行使自身权利[5]。从一定意义上来讲，公共财政的实质就是要求政府对财政职能的定位，它要求政府公共财政职能必须随着市场的变化而不断发展，要对我国公共财政职能事项进行统一鉴别、筛选，把政府不能管、不该管的统一交由市场管理，把自己需要管的事真正管起来，从而真正从宏观上起到调控作用。

该局组织了以“春夏秋冬”四大战役为牵引的系列专项整治，两次承办青岛市食品药品安全突发事件应急演练，监管业务量、办案量、罚没款量连续6年位居全市首位，仅2016年就查办案件624起，罚没款720余万元。在全国食品安全城市中期评比中取得97.6分的好成绩。

（四）做到有序、有效

公共财政要想真正发挥作用，必须要在法律的框架内完成自身职责，财政制度法治化要不断完善法律法规的建设，保证公共财政制度法治化建设能够持续不间断。同时，法治化建设的过程中所颁布的法律法规要能够有针对性，能够切实针对某项财政制度颁布，具有一定的针对性与可操作性。在现代社会中，要想保持经济的顺利发展，就必须要保证财政制度的稳定性，防止出现社会动荡，一旦社会上无序现象发生，将会影响到整个社会的发展与稳定，要将公共财政活动收支纳入到有序的管理范畴中来，不能够随意支配与使用财政资金，保障资金使用渠道，政府预算要将财政活动全部纳入进来，任何财政活动都由政府来支配。要通过法律的形式对政府公共财政资金进行精打细算，避免预算制度流于形式造成不必要浪费，不断提高政府财政效率，使财政资金能够更好的发挥作用。

四、公共财政制度法治化创新的建设策略

公共财政制度对于我国社会经济发展起到非常重要的作用与意义，它是依靠国家力量对经济进行调控，可以有效的纠正市场偏差、防止经济偏离、保障市场公正有序竞争的重要形式。但是，由于各种因素的影响，我国公共财政制度法治化建设还存在一定的差距与不足，这突出表现在，公共财政法律制度建设还存在着粗线条、层次低等问题，法治化创新的力度还较低，还停留在较低层面；公共财政制度权利滥用的现象在某些领域还依旧存在，对收支管理的监督力度还不强，这些问题都会影响到我国公共财政制度法治化建设的步伐。为此，必须要强化措施，加强公共财政制度的法治化建设。

（一）不断加快法治化创新步伐

公共财政法治化创新的前提是必须建立完备的公共财政法律体系，通过法律体系来做支撑。市场经济是法治化的经济，它是一项复杂的系统性工程，涉及的方面很多，仅通过行政性手段要想很好的发展市场经济是非常困难的。因此，必须要借助法律的力量来进行完善与补充。当前，我国在公共财政制度法治化建设方面还有许多方面需要完善，《预算法》与其它法律之间还存在相冲突的地方，《宪法》中对公共财政部分定位还不够高，这都会影响到财政制度建设。因此，必须要不断加快法治化创新的步伐，要做好各个部门、各个法律之间的衔接，防止出现相冲突的现象[6]。要能够根据社会经济与体制变化及时进行创新，要对空白领域加紧时间推进法律，填补空白，做到有法可依，要明确《宪法》中公共财政部分的地位，提高其在社会中的地位。

（二）合理有效规范财政工作

要合理明确中央与地方的事权与职责，向效率、便民原则有效划分事权，地方政府要更好的明确自身职责与使命，根据各地的实际情况，因地制宜的建立规范纵向转移支付的法律制度，提高公共财政资金的使用效率[7]。要合规运行，按照市场经济运行的内在规律，适时进行改革，使公共财政法治化能够与社会保持同步性，各项公共财政制度都要在法律的规范框架下行使职责，要遵循相应的制度规范，任何公共财政活动都要在法律框架下来完成。制定出的法律规范体系要能够得到认真落实，否则就是一纸空文，对整个公共财政活动没有任何的指导作用。各部门必须要履行忠诚职责，按照既定程序进行操作，讲求法律的实效，使每一项财政活动都能够落实到实处。

（三）强化监督管理职能

公共财政资金要想更多限度的发挥作用，除了加强预算，在法律的管理框架下进行之外，还要强化监督管理，对公共财政的责任进行监督，防止公共财政资金使用不合理、不规范现象的发生。要明确财政法律责任，对违反公共财政法律制度的行为，给予惩罚，杜绝此类问题的再次发生。要不断完善公共财政法律责任制度，出台相关法律法规，适时制定公共财政资金的监督法律法规或条例，从根本上给予指导，为公共财政资金的合理高效使用奠定基础[8]。要建立执法责任制，落实责任追究制度，强化对财政执法人员的法律责任追究力度，公共财政法治要明确好自身定位，真正发挥启动和支撑改革的关键作用，逐步退出一些不该管的领域，使制度创新归于内在合理性。

（四）明确职能，突出公共属性

我国公共财政法治化发展必须要在法制的轨道进行，以宪法为根本依据，突出其公共属性，实现依法治国与社会主义法制的有效统一与衔接[9]。要在实际建设突出社会主义市场经济的作用，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府的作用仅限于处理市场无法处理的领域。政府各个主体要进一步明确职能，逐步退出经营性与竞争性领域，如果一味的干预市场，就会很容易造成市场的混乱。因此，公共财政主体在法治轨道框架下，要赋予市场主体更多的权利，使其能够形成合理竞争的局面，更好的促进市场经济的可持续发展[10]。当前，虽然说我国经济发展水平较之前来说取得了很大的进步，但是社会的不充分不平衡发展问题依旧存在，必须建立与市场经济体制相适应、能够真正发挥作用的公共财政法律体制，要能够学习借鉴先进经验，与国际先进经验接轨，营造公平的竞争环境，促进我国公共财政法治水平的逐步上升。