近60年来中国城乡关系的基本判断与实践反思

2018-04-03赵振军

社会科学动态 2018年1期

赵振军

关于中国社会的城乡关系，长期以来社会各界形成的一个基本共识是：农村发展落后、城乡差距越拉越大始终是中国革命和建设的根本问题。它直接导致农业发展迟缓、农村凋敝和农民贫穷，更制约了城市以至整个国家经济的发展和社会的进步。这不仅是我们处理城乡关系和制定相关社会政策的一个基本出发点，也是确立整个国家发展战略的基本依据。但仔细检视中国经济发展的全过程，特别是从整个社会发展的全局和历史来看，这个被广泛接受的共识可能并不可靠。

一、城乡统筹发展的前提条件

1.“以城带乡、以工促农”的基本前提

2006年以来，中国政府提出按照 “统筹城乡经济社会发展”的要求，通过 “以城带乡、以工促农”推进新农村建设，实现城乡社会和谐发展。这就必须首先满足一个最基本的前提条件：城市能力强劲，功能健全，即 “城市有足够的实力能够带动农村的发展，并且是城乡统筹发展的前提条件”①。但显然当前中国的城市发展离这个要求还有很大的差距。相对于中国社会发展特别是城乡和谐发展的需要，中国城市的带动能力明显不足。②

为什么在一般人看来强大繁荣的城市对农村的带动能力却明显不足？深入地研究中国经济发展过程，可以发现，在特定的发展背景和发展理念下，对于中国的城市和政府来说， “以城带乡、以工促农”已经注定是不可能完成的目标和任务。

党的十一届三中全会确立了 “一个中心、两个基本点”的社会主义初级阶段基本路线， “发展是第一要务”成为社会共识，伴随而来的还有 “发展至上”理念。 “发展至上”理念意味着重工轻农，因为工业和农业两种生产方式发展效率差异较大，工业具有先天优势。因此， “发展至上”理念以及由此决定的发展模式和发展战略实际上已经从发展目标上窒息了城乡和谐发展的可能性，堵塞了 “以城带乡、以工促农”的制度空间。特别是在地方政府那里，发展经济事半功倍甚至一本万利：既可以带来经济效益，又直接关乎政绩和官运。因为在“发展至上”理念的指导下，地方只要发展就会受到鼓励和奖赏。因而地方政府必然更加青睐城市和工业发展，而对农村和农业则兴趣不大。

中央政府当然可以宏观调控。但一方面， “发展至上”理念本来就是中央政府推崇的理念。另一方面，中央政府的调控主要是调动地方发展的积极性，中心目的仍然是增加GDP总量，即 “做大蛋糕”。所以，中央政府的宏观调控不会从根本上改变地方政府的发展冲动和重工轻农的发展策略。

“发展至上”理念导致城市和工业发展优先。它还是农村和农业被边缘化的必然要求。这种理念人为地造成土地一级市场、二级市场的划分，城乡分割的户籍制度，在养老保障、医疗卫生、教育科技、公共设施等领域的差别化投入，这一切其实都根植于 “发展至上”理念所决定的农村和城市的发展地位。在地方政府那里，以村镇规划、增加农民收入为主要内容的新农村建设，以招商引资、土地开发为主要手段的经济发展，以生态恶化为主要代价的发展模式都是这种发展理念的反映。环境污染，资源浪费，征地拆迁以及 “能人”政治等，这些表面看来非理性的行动其实却都是理性算计的结果。

此外，发展冲动不仅消解了支援农村的动力，也解构了带动农村的能力。政府依靠城乡有别的土地制度和户籍制度，依靠工农业产品价格的 “剪刀差”和差别化的公共服务、不平等的财政政策扶持城市和工业，依靠强大的行政手段 “做大做强”国有企业，依靠人口红利、资源堆积和土地低价甚至无偿使用让企业获得竞争优势。在政府扶持下，中国的相当一部分所谓成功企业，主要不是靠公平竞争、技术领先，而是靠市场垄断甚至是行政垄断占得先机。③于是我们看到，改革开放30多年后，很多企业依然缺乏自主创新能力，没有学会公平竞争，缺乏社会担当。改革开放30多年来，中国经济总量跃居世界第二，但中国经济发展质量却没有获得与经济总量相称的实质改善， “中国制造”没有成为 “中国创造”。中国有100多家企业进入了世界500强，但靠的却是行政权力主导的人为合并重组，是以规模和垄断取胜， “做大”很容易，“做强”却很难。这种畸形发展模式下的城市很难支援农村的发展。

2.城市能力不足是导致大量社会问题的基本原因之一

城市能力不足不仅影响城市自身，也直接导致农村的衰败，进而影响整个国民经济的健康持续发展和社会生活的和谐稳定。城市供应不足已经逐渐成为社会发展中的一个基础性的问题，并导致大量社会问题的产生。

“用工荒”是近年来困扰中国经济发展的一个焦点问题。对此，很多人口学家和经济学家将其成因归结于人口红利终结，并认为中国经济发展的“刘易斯转折点”已经到来。④从人口学和经济学的视角出发，学者们得出这样的结论并非妄言，但背后隐含的社会过程可能更为复杂。

由于城市和工业的发展建立在落后技术基础之上，加之长期执行城乡分割的二元政策，工业和城市对农业和农村的技术支持和科技推动极为有限。这就造成农业的现代化、机械化水平低以及生产效益差等问题，于是怀揣梦想的农民希望进城淘金。但由于城市发展不足，自身难保，城市歧视和二元社会政策给进城农民制造了一系列困境，使进城农民得不到公平竞争和按劳分配的机会，被迫遭受经济待遇和社会身份双重歧视，还要面对背井离乡、骨肉分离的家庭困境。几经挣扎，年老力衰之后，农民最终还是只能回到家乡。可以说，农民进城打工只是暂时缓解了家庭经济困境，但却付出了子女教育缺失、父母无人照料、正常家庭生活难甚至婚姻破裂、家庭解体等巨大代价。结果，在城乡分割和不平等的社会政策背景下， “农民的理性”逐渐排斥了进城务工这种政府大力倡导的 “致富”途径。不到万不得已，农民宁愿挣较少的钱，也不愿再到城市打工。于是在 “留守中国”以后， “用工荒”接踵而至。

所以， “用工荒”的出现不一定意味着人口红利终结， “刘易斯拐点”也可能是虚假的。或者，即使是人口红利终结或 “刘易斯拐点”提前到来，它们也不是造成 “用工荒”的主要原因。 “用工荒”的症结和根源在于城市自身发展的缺陷与不足。

二、当前中国城乡关系的主要问题是城市供应不足

1.表面繁华的城市实际整体实力薄弱

（1）城市经济虚假繁荣，吸引力不足

绝大多数农民进城首先是出于经济动因，怀揣发财的梦想而来。相对于封闭保守、生产方式单一的农村，人口众多和产业集聚的城市显然更具吸引力。但中国城市发展的现实却与理想存在很大落差。

急欲进城发财的农民，不仅深受户籍制度、土地制度、社会保障制度等的重重羁绊，还要面对就业压力、城市歧视甚至 “城市保护法令”的困扰。⑤大多数情况下，农民工终于找到的工作即使侥幸躲过了 “血汗工厂”的剥削，却还可能逃不出恶意欠薪、劳动欺诈的陷阱。对于那些手握一定创业资金或高新技术到城市创业的中小企业主而言，城市创业环境同样并不乐观：各种税费盘剥、复杂的行政审批、贷款歧视与资金压力……任何微小环节的疏漏和瑕疵都可能成为压垮企业的最后那根稻草。

城市兴起的原因之一是集市和贸易，消费是农民进城的又一个基本动因。但中国城市发展的结果却是花钱也不轻松。由于政治体制的弊端和经济中心主义的盛行，政府垄断过多资源，市场在资源配置中的决定性作用便有所弱化。⑥而地方政府竞争加剧了这一趋势，于是公共产品供给不足成为中国城市的通病。⑦所以尽管表面看来，经过30多年的改革开放以后物产丰盈，但万众瞩目的中国消费市场却一直提振乏力。

（2）财大气粗的城市消费不起现代农业

从现代化的角度看，城市是现代文明的发动机，在现代化进程中发挥着带动农村发展、引领农村发展方向的重要作用。特别是在城市化率超过50%以后，城市更是农村经济发展的首要市场，直接影响甚至决定着农村经济的发展与繁荣，现代化农业也需要城市经济和市民消费的支撑。

以农业产业结构调整为例，最近20年多来，产业结构调整一直受到从中央到地方的普遍重视，但产业结构调整取得的成绩却并不理想。究其症结，除了用行政手段干预农村经济，更深层的原因在于城市的消费能力不足，即产业结构调整带来的新兴农业在城市和市民那里找不到市场。地方政府积极扶持、寄予厚望的生态农业、旅游农业、加工农业、绿色农业等新兴产业和高新农业因为城市“无人喝彩”以及城市经济、城市居民无力响应而夭折。通俗地讲，就是城市人的经济能力支付和消费不起这些 “昂贵”的 “新农业”。

（3）城市化成为地方政府的一厢情愿

随着改革开放的深入、地方政府竞争机制的形成和发展主义的产生，城市化受到地方政府的格外青睐，这表现在招商引资、经营土地、户籍改革、实行村改居、征地拆迁等多个方面。土地财政带来巨大好处，让地方政府收益颇丰。激进的城市化必然带来大量新市民的就业安置和生活需求问题，这就需要相关社会政策和公共服务的迅速改善。但地方政府感兴趣的是城市化政绩和土地财政。结果，一方面是急剧发展的城市化让本已千疮百孔的城市管理和公共服务更显滞后。另一方面，由于政府看中的是农民的土地，城市化进程必然伴随农民失地，因失地而带来的利益损失导致农民激进地反抗。可以说，征地拆迁是继国企改革导致的工人下岗失业以后引发群体性事件的主要诱因。在地方政府和专家学者拼命鼓噪、寄予厚望的城市化成为地方政府的一厢情愿的同时，农民开始逐渐对这样的城市化失去兴趣，开始由改革开放初期的花钱买户口进城发展到走后门落户进村。

2.现代文明的发动机动力衰竭，对农村的带动能力有限

（1）被 “做大做强”的国有企业外强中干

1994年国有企业改革以来，我们依靠行政手段“做大做强”城市国有企业，很多国有企业在规模上迅速膨胀，进入世界500强。政府依靠行政垄断和投资拉动来实现企业发展，依靠 “减员增效”和股份制改革来提高经济效益，确实给大型国有企业带来了一些短期发展和表面繁荣。但一方面，这种发展和繁荣是以资源、环境的破坏和大量的消耗为代价的，是主要依靠市场垄断甚至行政垄断获得的。⑧另一方面，国有企业的发展改革直接侵蚀了社会利益，它是对包括农村居民在内的社会公共利益的侵害。股份制改革、减员增效、下岗失业、买断工龄等做法，实际上是把企业应当承担的责任推给社会，是企业把包袱甩给社会，而自己只拿走利润，不承担责任。

即便如此，被政府 “做大做强”20多年的国有企业依然在国际分工链条中居于末端，不仅几十年未摘掉 “世界工厂”的帽子，甚至还出现了严重污染等负面新闻。这样的城市不要说带动农村发展，自身发展都步履蹒跚甚至 “强大的城市”依然需要农村养活。 “建材下乡”、 “家电下乡”、新农村运动⑨、新农村建设等，说到底都不过是看中了农民的口袋，企图利用农民有限的购买力维持城市和工业的表面风光。农村成了城市和国有企业转移过剩产能、消化积压产品的场所。国有企业改革20多年来，不仅大量国有资产被量化给了个人，农村也遭受了工业的掠夺式开发和污染。

（2） “三驾马车”还是 “一驾马车”：不可复制的中国经验

投资、净出口、消费号称拉动中国经济的 “三驾马车”，实现发展的理想状态当然是 “三驾马车”并驾齐驱。但长期形成的 “高积累、低消费”的社会政策导致消费乏力成为制度性伴生物，而1998年爆发的金融危机又严重恶化了外贸环境。所以对中国的经济发展来说， “三驾马车”中真正可靠的只剩下投资。但投资是有代价的， “靠投资驱动的经济增长模式的一个重大缺陷，是由于投资报酬率递减规律的作用，为保一定的增长速度，投资率必须不断提高”⑩。但这种指望投资拉动经济发展的模式和不断受到激励的投资冲动可能会导致经济过程的不稳定。所以我们看到，中国经济几十年来，始终没有跳出调整、提高、再调整的往复循环。

对于地方政府来说，问题可能更严重。由于地方政府的政绩与地方经济发展密切相关，为了快速发展，地方政府甚至形成投资冲动和投资依赖，形成地方政府之间的投资竞赛，导致产能过剩、资源浪费、环境灾难和地方债务危机的产生。⑪此外，任期制进一步地加强了这种趋势，地方政府急于在任期内形成政绩 “视觉轰炸”效应。⑫

（3） “血汗工厂”何以屡禁不止

“血汗工厂”大量存在而且屡禁不止正是经济畸形发展的一个缩影。 “血汗工厂”存在的深层的原因是以城市和工业为代表的整个国家的创新能力不足和 “高积累、低消费”的社会政策。

首先是国家的创新能力不足。由于创新能力不足，我们的企业只能依靠不计后果的资源堆积和环境破坏，依靠低附加值的劳动密集型产业，依靠无限制降低劳动者工资等方式来获得有限的利润。在巨额财富流入产业上游的同时，还存在国内企业日益紧张的劳资关系和社会冲突。除了其他方面的原因，相当部分企业甚至正是依靠 “血汗工厂”才能获得微薄的利润以维持生存。以近年来国家投入巨大财力扶持的汽车工业的发展为例，在国家不断采取一系列政策如降低附加税、 “汽车下乡”等来吸引顾客、刺激企业扩大产能时，汽车工业表面上一派繁荣，但实际上产业利润的70%却装进了外国人的口袋。此外，纺织业的情况更为糟糕，国内的纺织品制造企业在对美出口中获得的利润甚至不超过整个利润总额的10%，其余90%的利润则被国外服装品牌所有者、美国批发商和进口商共同拿走。⑬在这样的背景下， “血汗工厂”甚至成了企业生存的基本方式和条件。

另一个根源就是 “高积累、低消费”的社会政策，其主要表现之一就是劳动报酬在国民收入总额中的比重严重偏低而且逐年下降。 “无论是在国民收入初次分配领域还是再分配领域，劳动者报酬的比重和居民收入分配的比重都呈下降趋势，而政府和企业所得的比重是上升的”⑭。在居民收入逐年下降的同时，财政收入和税收收入则逐年上升。⑮

在这样的背景下， “血汗工厂”实际上不可能真正绝迹。所以我们看到，尽管招致从上到下的一致谴责和主管部门的穷追猛打，但 “血汗工厂”依然存在。员工N连跳之后的富士康依然成为各地政府的座上宾就是一个例子。⑯

3.城市社会发展滞后，承载能力不足，影响农村城市化进程

（1）城市化滞后还是超前

中国的城市化水平到底是滞后还是超前一直是一个极具争议的问题。⑰确实，按照世界经济发展的一般规律，相对于当前中国经济发展和工业化的表面数据，我们的城市化是滞后的。但简单的数字对比解释不了今天中国城市由于社会发展滞后和管理水平低下所导致的普遍焦虑和紧张。加速城市化也许可以造就一时的经济繁荣和GDP政绩，但公民幸福和社会安全与GDP没有直接关系，与城市化水平更是风马牛不相及。

实际上，在表面数据显著滞后的同时，中国城市发展中的问题可能更加严重。基于特定的历史背景、制度基础、体制条件和现实困境，中国的城市化进程和城市发展面临更多陷阱和困境，无法与几百年前发达国家的城市化相提并论。⑱但中国当下特有的体制条件和政治生态却为地方政府和各级官员提供了强烈的发展冲动。在巨大的政绩牵引和利益驱动下，地方政府更倾向于人为地加速城市化进程，其中的风险和代价不言而喻。特别是当城市化率超过50%以后，如果地方政府对人为地加速城市化仍然缺乏清醒的认识，那么风险将更有可能急剧增大。

（2）为生产而消费还是为消费而生产

“消费是社会经济生活的一个重要领域，是国民经济循环的先导性因素，是国民经济不断发展的根本动力”⑲。建国60多年来，我们也一直坚持把“满足人民日益增长的物质文化需要”作为社会主义生产的目的，从未动摇，也无人怀疑。但我们长期形成的基本理念是满足需要的那些东西首先必须被生产出来。于是 “发展是第一要务”顺理成章，发展经济便总是成为政府和官员的直接追求。但问题在于，当 “发展是第一要务”、 “发展是硬道理”成为执政理念时，发展经济就会成为当务之急，“头等大事”。 “以经济建设为中心”所向披靡，“满足需要”是 “发展”以后的事情，自然退居其次。效率优先，兼顾公平，分配和消费都成了发展的手段。本来是 “没有生产就没有消费”，生产和发展的目的是为了消费和需要的满足，现在变成了“没有消费就没有生产”，不刺激内需就不能持续扩大再生产。消费成了生产的需要和手段，由 “为消费而生产”转变成了 “为生产而消费”，目的和手段的错置水到渠成。

这样的逻辑一旦诉诸经济过程必然变本加厉。不仅为生产而消费，当前的消费政策甚至只取不予，是 “消费”消费者甚至 “挥霍”消费者。政府只是从 “没有消费就没有生产”的角度去利用甚至掠夺消费者来刺激经济， “汽车下乡”、 “家电下乡”、 “建材下乡”、新农村运动等如出一辙，都成了消化企业过剩产能、推销积压产品的有效手段。

（3）农民进城遭遇 “肠梗阻”

农民进城以后，熟人社会解体，新的人力资本、社会资本却没有建立起来。初级群体的衰落，造成农民无法方便地获得来自初级群体的帮助和支持，同时也无法便捷地享受现代化的社会服务。因为失地等因素，故乡是回不去了，异化的权力和僵硬的社会政策也没有让城市成为他们的归宿。来到陌生的城市，农民成了 “三无人员”，除了被征地、拆迁得到的有限补偿费，进城的农民其实一无所有。他们不仅要面对陌生的城市文化所带来的巨大压力，还要面对来自医疗、教育、养老、住房等一系列问题的冲击。可以说，农民的新市民之路充满荆棘。

从农民要进城到农民 “被”进城，再到城市用工荒、农民返乡潮，经济学家们激辩这是否意味着人口红利终结、 “刘易斯拐点”的到来⑳，其实这一转变是由权力异化导致的社会政策不公正和社会发展不正常所引起的，是农民用脚投票㉑、用身体行动来反对城市畸形发展和不平等的二元社会政策。

三、城市供应不足症结何在？

1.畸形发展理念导致内需不足成了中国经济的制度性伴生物

中国实行社会主义制度60多年，前期实行计划经济体制，高度集权；后期实行改革开放政策，逐渐走向市场经济体制。两种体制风格迥异，表面看来有天壤之别，但仔细研究却又可以发现，无论是计划经济体制还是市场经济体制， “高积累、低消费”的社会政策都贯穿于其中。

在一穷二白的基础上和帝国主义的包围中建设社会主义，我们必须打破陈规，另辟蹊径。基于此，国家打破正常的 “先轻后重”的发展规律，迅速积攒大量资金，优先发展重工业，这既是苏联模式的基本经验，也是特定条件下更容易被认同的“理性选择”。于是万众一心、同仇敌忾建设社会主义成为各界共识， “高积累、低消费”的社会政策成为基本战略，内需不足成为中国经济发展的制度性伴生物。

可以认为，虽然社会主义生产的目的是满足人民日益增长的物质文化需要，但当务之急是发展经济，强盛国力。这是当前利益和长远利益、根本利益的关系问题。于是，发展的直接目的不再主要是为了生活幸福，而是保持和完善社会主义制度，为实现共产主义作准备。于是，经济发展一枝独秀，生活需求长期滞后于生产发展，内需不足，收入赶不上增长也就顺理成章了。结果，内需潜力巨大但释放受阻就成为始终伴随中国经济健康发展的突出难题。㉒

2.二元体制是“发展至上”理念落实到城乡关系上的必然结果

工业和农业两种生产方式的特点决定了工业在经济发展中效率更高，见效更快。因此， “发展至上”理念落实到工农关系和城乡关系上的结果必然是重工轻农，即高速度地优先发展重工业。在计划经济和政府集权的体制背景下追求发展效率，结论是工业先行、城市优先。

换句话说，城乡二元结构是 “发展至上”理念的基本要求和必要条件。为了维持和保证城市的发展和繁荣，政府在社会政策上予以倾斜，特别是实行城乡分割的户籍制度，把大量人口控制在农村，防止人口因素对城市经济和工业发展的制约，于是进入城市成为一种特权。在资源有限的情况下，政府仅需对城市居民实行有限保障，如社会保障、食品供应等，政府的责任和压力显著降低，城市和工业发展得到优先保证。

3.“发展至上”理念导致社会分化和社会发展滞后

在主权国家时代，无论是国家独立和政权稳定的需要，还是政府对公民幸福承担的责任，发展无可厚非。但30多年的发展历程显示， “中国模式”未能有效地规避 “追赶型现代化”的弊端， “中国模式”面临考验。㉓

市场经济体制下，经济发展和个人经济状况的改善都是在竞争中实现的，竞争是实现经济发展和个人幸福的基本手段。而竞争不仅会导致分化，并且竞争的秘密就在于分化。竞争和分化是市场经济体制的孪生姐妹，不仅缺一不可，还相伴而生：分化既是竞争的结果，也是竞争的动力；没有分化就没有竞争，竞争会造成分化。越竞争，越分化；反之亦然。改革开放30多年后，社会仍然保持了基本稳定，但社会分化日益加深，社会不满情绪有所增长，由此引发的群体性事件偶有所闻。这已经危及社会安全甚至政权的稳定性。

4.城市成为“生产布局的结果和制造物品的工具”

作为 “生产布局的结果和制造物品的工具”，中国城市不仅自身经济发展不足，社会发展更是存在缺陷。这直接影响了城市对于农村的带动能力。虽然半个多世纪以来都是城乡分割，通过 “剪刀差”来高速度地优先发展，但今天的城市却并没有因此而实力雄厚，它仍然羸弱不堪， “扶不起来”。可以说，城市发展难当大任，城市供应不足成为城乡和谐发展的主要矛盾。

5.城市已经不能简单和自然地拉动农村发展

对于早期资本主义发展时期的城乡关系， “推拉理论”提供了一个经典的解释。那时，工业发展主要是依靠劳动力密集型产业来带动，工业技术的进步及其向农村的扩散又带动农业发展，由此节约出大量农村剩余劳动力转向城市，补充城市的劳动力需求。这是一个相对封闭的循环。

但今天工业发展已经进入到了后工业化时代、信息化时代，经济增长主要依靠资金密集型和技术密集型产业的支撑，不再是主要依靠大量的劳动力来实现。与当年西方发达国家的城市化相比，当前中国城市化吸纳农村剩余劳动力的潜力是有限的。今天的城市和工业已经不能为农村和农业自然地提供机遇和空间，也不会自动地为农村发展和人口迁移、剩余劳动力转移提供直接帮助。这显然也增加了中国现代化进程中城乡关系的复杂性，加剧了城市的供应不足和城乡关系的紧张。

发展第三产业当然是一个可供考虑的选择，但发展第三产业并非手到擒来。第三产业的发展有一个循序渐进的过程，需要消费市场的支撑。所以从一定意义上说，第三产业是一个 “昂贵”、 “奢侈”的产业。没有其他产业的发展，离开宏观经济的繁荣，特别是在当前内需不足的情况下，第三产业的发展是困难的。㉔

6.政治主导和民主滞后是导致当前社会问题的基本原因

中国宏观经济和城乡关系的主要问题表面上看是农村发展落后，实际上根源却在城市供应不足，支持不力。由于中国的改革开放以至整个社会发展主要是由政治权力主导的，因而城市供应不足的症结也必须从政治过程和政治体制中去寻找。

政治主导极易形成 “发展至上”理念。 “政治主导是人类自有国家以来就存在的政治现象”㉕，但不管政治主导的理由多么正当，政治主导型社会的弊端和风险都客观存在。即使在其正常运行下，政治主导型社会与 “发展至上”理念也是一对孪生兄弟，很容易互相加强，互为倚靠。在这种发展理念和执政理念的指导下，往往导致畸形发展和虚假繁荣，发展成就也很难主动反哺社会，带来人民生活的改善和社会福祉的增长，社会问题和社会冲突就很难避免。 “越发展越麻烦”就会成为常态。㉖所以，在坚持政治主导的同时，必须 “以市场经济的正常运行为基础和条件，逐步推进以民主政治为目的的政治体制改革”㉗。

政治体制的弊端导致社会问题与经济发展 “竞争性增长”。由于政治体制改革滞后，民主政治未能与经济建设同步发展，导致了城市发展和整个社会发展中的问题、矛盾和冲突。在经济发展取得巨大成就的同时，社会生活中的不正常现象也在水涨船高，形成一种社会问题与经济发展 “竞争性增长”的态势。现实生活中公众政治冷漠，无心参与，网络世界却群情激奋，民意滔滔。日常生活中老人倒地无人施以援手，但 “保钓”行动却爆发出异乎寻常的热情。对本单位的问题集体失语，一遇群体性事件和偶发事件却极度亢奋，点火就着……这些现象表面看来匪夷所思，实际上症结深植于体制的弊端：公共权力运作成为少数人的私事，不仅不受制约，而且日渐神秘。

对民主的理解存在误区。很多人承认，没有民主就没有社会主义。但他们同时认为发展经济主要还是要依靠强大的政府权威去 “集中力量办大事”，而民主则是不可靠的、低效率的。甚至一直存在一种观点，认为民主与发展是冲突的。中国改革开放30多年，特别是最近10多年的发展实践证明，这种观点很值得商榷。实际上我们今天的一些问题恰恰是政府权力过度膨胀挤压社会的结果，是民主滞后造成的。正是因为民主滞后，政府权力约束不够，才导致了国家和社会生活中的权力过大，进而危及正常的发展环境和社会秩序。所以正如阿马蒂亚·森所说，扩展自由、发展民主 “既是发展的首要目的，又是发展的主要手段”。即使仅仅从发展的需要出发也应该 “把自由的视角放在舞台的中心”。㉘改革开放30多年以来，在经济上已经取得重大成就的同时，政治体制改革已经成为深化改革、推进社会发展的关键，成为撬动地球的那个“阿基米德支点”。这就需要我们切实转变发展理念，从根本上树立以人为本的执政理念，切实发扬民主，深化政治体制改革，放开社会，加强社会建设。

四、深化改革，放开社会，实现城乡和谐发展

1.转变发展理念

当前城市发展中的问题根源于畸形的发展理念，城市成为 “生产布局的结果和制造物品的工具”。这导致城市不仅不能带动农村发展进步，甚至自身发展也困难重重，危机四伏。所以当务之急是矫正发展理念，真正地落实以人为本的发展理念。

切实树立和落实以人为本的发展理念。这就要求我们必须采取实际行动，切实把以人为本的发展理念落实到具体的政策实践中去。特别是在宏观决策、发展规划和官员考评中，要始终坚持以人为中心来审视发展、检验发展。我们必须确立这样的观念：发展并不具有天然正当性。只有当发展的目标与社会的福祉以及人民的幸福相契合时，发展才获得了正当性。

确保 “国家的视角”不能与人民群众的利益相冲突。国家和国家的强大不能自动成为目的本身，这不仅取决于国家的性质，也取决于国家的政策和行为及其带来的后果。苏联东欧社会主义制度正是因为背离了以人为本的发展理念，造成国家发展和繁荣不能给人民带来福祉而被人民抛弃。可以认为， “主义”不能当饭吃， “国家的视角”不能与人民群众的利益相冲突。

城市不是发展工具。《论城市伟大至尊之因由》的作者G·波特若认为，城市是人民的集合，他们团结起来以在丰裕和繁荣中悠闲地共度更好的生活。城市的吸引力首先来自解放与自由，其次是公民权，再次是娱乐。㉙因此，城市的中心是人，而不是物，城市不是发展的工具和手段。加强城市的社会建设、民主建设以及人性化建设，应重点关注人的城市化而不是物（土地、资源、经济等）的城市化，这才是城市发展和治理的中心。借用一句时髦的话说， “城市伟大至尊之因由”归根到底是“城市，让生活更美好”。

2.发扬民主

民主滞后，发展就极易偏离正确的轨道， “发展至上”理念就很难避免。落实到城乡关系上，就容易产生城市优先，城市就会成为发展工具和发展手段，而缺乏人文关怀。

社会主义更需要民主。这不仅因为没有民主就没有社会主义，民主是社会主义的生命和本质规定，更重要的原因还在于，社会主义制度是人类迄今最美好的社会制度。但这种制度的先进性和正当性也可能带来负面因素，那就是在推动文明进步和社会发展的同时，社会主义制度的天然进步性和正当性也可能成为拒绝和排斥改革完善的理由，导致其固步自封，自我欣赏，丧失和钝化了吸纳、借鉴先进理念和治理技术的能力、动力和敏感性。因而社会主义更需要民主，更应该警醒可能产生的对民主的迟钝和麻木。

拒绝 “普世价值”不能成为拒绝民主的挡箭牌。不要动辄给民主贴上各种危险的标签，在对“普世价值”保持警惕的同时，也要注意到这样的事实：实际生活中反对 “普世价值”、 “自由化”等已经成为少数具体部门和单位拒绝民主、保护专制和腐败的借口。

切实防止人民形式上有权、实际上无权。在社会转型的关键时期，我们必须坚持中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信，旗帜鲜明地抵制和反对对中国特色社会主义的各种误解和怀疑。但自信不等于自满和自我膨胀，既不能因为自信而放弃完善和改革，也不能让这种自信仅仅停留在理论状态。社会主义发展史证明，社会主义发展过程中出现的困难和问题可能不是自信不足的问题，也不是基本制度的缺陷，而是具体体制的发展和完善问题，是制度优越性和先进性如何落实到人民群众日常生活中的问题，是如何切实防止出现人民 “形式上有权、实际上无权”的问题。㉚

3.放开社会

城市的健康发展、农村的繁荣稳定以及城乡关系的和谐均衡不仅需要顶层设计，也需要底层动员，更需要来自社会自身的反馈和参与。这就需要培育和发展社会组织，扶持社会成长，让社会监督成为权力自觉和制度完善的重要补充。

准确界定政府与社会组织的关系，明确社会组织在现代社会治理中的主体地位。现代社会是高度组织化的社会。在这样的社会中，社会成员要成为社会的主人，需要一定的组织形式和组织手段为媒介。社会主义国家人民当家作主的主人翁地位也要通过一定的组织形式才能落实。随着社会现代化和市场化进程的深化，在传统的国家—社会和政府—市场之外，我们需要 “摒弃传统社会所固有的关于社会组织双刃剑的观点”㉛，大力培育和发展社会组织，建立政府与社会组织的伙伴关系，促使社会组织与政府共同作为治理主体对社会进行合作共治，优势互补。这既是 “衡量一个国家和社会自由发达程度的标志，也是社会发展和公民权利的客观需要”㉜。

向社会放权，放开社会组织的发展。在社会由“全能主义体制逐步转变为权威主义体制”的过程中，社会组织的发育会遭受体制转变所带来的冲击。㉝在这种情况下，政府必须认识到社会转型的客观必然性，认识到社会组织在社会转型中的价值和作用，主动承认 “新型的社会治理，不应是政府包打天下式的自上而下的单向度管理，而应是政府与社会组织相互合作来实行治理”㉞。这就需要政府抛弃传统的 “家长制”惯性思维和管理模式，放低身段，自觉向社会放权，放开对社会组织发展的过度管控，主动接受社会监督和制约以及相信、支持和依靠社会组织。可以说， “只有当 ‘国家’向 ‘社会’转移或交出部分 ‘公共权力’时，社会组织才具有参与 ‘社会治理’或 ‘公共服务’的条件”㉟。

注释：

① 陈明生：《马克思主义经典作家论城乡统筹发展》，《当代经济研究》2005年第3期。

② 牛凤瑞：《中国的可持续发展与城市化》，《城市》2005年第5期。

③ 温择：《经济学家胡鞍钢：行政垄断成为中国经济增长的最大制度瓶颈》，《价格理论与实践》2001年第9期。

④ 蔡昉：《人口转变、人口红利与刘易斯转折点》，《经济研究》2010年第4期。

⑤ 城市政府为了城市稳定和自身发展需要，对于日趋激烈的城市就业竞争，一般都采取偏袒城市原有居民的保护政策，实行就业市场封闭，限制农民进城。从1998年开始，一些城市规定：什么行业允许用农民工，什么行业严格禁用农民工。比如北京市政府就制定政策，把农民工从事的行业限定在200个以内，稍好一点的工种农民工都不能从事。这种歧视政策使农民工只能从事城里人不愿干、工资又低的工作。参见赵振军：《必须破除农民进城的制度化限制因素》，《调研世界》2004年第10期。

⑥ 批评者一般不承认市场经济体制的基础性作用。但我认为这未免有失偏颇，看一看我们的宏观经济，看一看老百姓的日常生活，这一点不难理解。问题的真正症结在于，改革开放30多年来，市场确实逐渐开始在资源配置和日常生活中发挥基础性作用，但市场的作用在关键时候总是敌不过权力，在资源配置中发挥决定性作用的还是权力。

⑦ 周业安等认为，地方政府并不特别关心公共产品供给的数量和质量，而是更关心资源配置效率和经济绩效。尤其是地方政府竞争强化了这类行为。地方政府公共支出偏向的出现所带来的一个直接后果就是地方公共产品供给的不足。张进铭则发现，政府对公共产品的投入是不平衡的：由于政府一直把主要精力用于保持经济的高速增长方面，因而对铁路、公路等基础设施建设比较重视，而对于教育、科技和卫生等公共产品的投入力度则明显不足。参见周业安、宋紫峰：《中国地方政府竞争30年》，《教学与研究》2009年第11期；张进铭：《论中国经济发展中的政府主导及其弊端》，《经济评论》2007年第6期。

⑧ 王建勋：《行政垄断正成为中国经济领域巨大“毒瘤”》，《当代社科视野》2012年第5期。

⑨ 一些经济学家在上个世纪90年代末就极力倡导的新农村运动，主要内容就是通过农村基础设施建设来启动农民消费和农村市场，带动或拯救宏观经济。参见林毅夫：+《加强农村基础设施建设启动农村市场》，《农业经济问题》2000年第7期。

⑩ 吴敬琏：《防止政府主导型经济蜕变为权贵资本主义》，《凤凰网》2011年7月11日。

⑪ 张进铭：《论中国经济发展中的政府主导及其弊端》，《经济评论》2007年第6期。

⑫ 赵振军：《城市化问题上的一些似是而非的观点》，《理论前沿》2005年第21期。

⑬ 张进铭、陶然：《关于中国增长模式的负面效应与挑战》，《发展研究》2012年第1期。

⑭ 袁元：《收入分配酝酿改革新案》，《瞭望》2009年第20期。

⑮ 中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，2012年2月22日。

⑯ 陈中、小路：《河南是如何抢到富士康的》，《南方周末》2010年8月19日。

⑰ 钟水映、胡晓峰：《对中国城市化发展水平滞后论的质疑》，《城市问题》2003年第1期。

⑱ 赵振军：《中国城市化的制度背景与体制约束》，《城市问题》2006年第2期。

⑲ 杨元庆、杨继瑞：《扩大内需：困境与突破》，《求实》2011年第10期。