协商民主视角下的高校教代会：问题与破解

朱梦应 单紫云 赵军

摘 要：基于协商民主理念的高校教代会是一种协商民主式的制度安排下的会议。该制度安排在实践中的功能发挥受到多重因素的制约。突破功能制约，需要多管齐下，在工作机制、制度设计、运行机制、理论探索等方面，推动高校教代会制度的进一步完善。

关键词：高校；教代会；协商民主

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2018）03-0027-02

高校教职工代表大会是高校教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。在协商民主视野下，高校教代会是一种协商民主式的制度安排会议。本文基于协商民主理念，剖析了高校教代会作为协商机构的显著特征，指出了当前高校教代会的功能制约，并在此基础上提出了相应的破解路径。

一、协商民主的渊源及其要义

“协商民主”作为一种理念，强调“民主平等的参与”“思想理念的共识”。在中国特有的语境下，协商民主理念的内涵及制度化主要表现为四个方面。

首先，协商民主的前提是坚持中国共产党的领导。协商民主之所以能够在中国形成和发展起来，正是因为中国共产党坚持从国情出发，才探索出具有中国特色的协商民主制度体系。其次，协商内容是经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。中国共产党与广大人民群众站在同一战线，将与人民群众切身利益息息相关的问题作为协商的核心内容。再次，协商形式是在全社会广泛开展。协商民主不是指在小范围内协商讨论，而是广泛听取全国人民的意见与建议，在全社会广泛开展的。第四，协商原则是坚持协商于决策之前和决策实施之中。为了做出符合民众根本利益与诉求的决策，最佳方法莫过于在决策前与决策之中，让民众参与协商，以此避免做出不理性的决策。

二、高校教代会的实质——协商机构

在协商民主视野下，作为“参与”民主管理和监督的机构，高校教代会既不是管理机构，也不是决策机构，更不是最高权力机构[1]。高校教代会是作为协商机构的性质而存在的。

1.协商前提——高校教代会必须接受党的领导。

《学校教职工代表大会规定》（后称《规定》）第六条指出“教职工代表大会在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作”。高校代会必须坚持党的领导，是因为高校教代会是高校内部的制度安排，这种制度安排必须受党委领导下的校长负责制的约束。进一步而言，这种制度安排本质上也是党和政府对高等教育发展的意识形态约束，而这又与我国社会主义国家性质紧密联系在一起的[2]。

2.協商内容——学校重大问题和涉及教职工切身

利益的实际问题。《规定》第七条明确表述了教代会的系列职权。具体而言，这些职权形式上表现为“听取”“讨论通过”“审议”“评议”“提出整改意见和建议”等，内容上表现为学校章程、草案、发展规划、教育教学改革、教职工福利分配等。前者是协商各环节的具体表现；后者是事关学校重大问题和涉及教职工切身利益的问题。

3.协商形式——在全校广泛开展。教职工代表大会的协商，在范围上也体现出广泛性。一是沟通机制的广泛性，《规定》要求学校应当建立健全沟通机制，并全面听取教职工的意见和建议。二是参与人员的广泛性，《规定》以80人为界限，80人以上的学校应实施代表大会制度，不足80人的，则实施全体教职工大会制度。三是代表构成的广泛性，《规定》强调以聘用合同、聘用关系为依据确定代表，这突破了正式职工与非正式职工的限制。《规定》在法律上保障了协商的广泛性。

4.协商原则——坚持协商于决策之前和决策实施

之中。《规定》指出“教职工代表大会的组织原则是民主集中制”。民主集中制是指在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。民主集中制具有在决策之前和决策实施之中协商的特点，前者有利于促进学校与教职工直接进行思想信息的交流，从而做出更准确、更符合民意的决策；后者有利于学校构建良好的互动关系，避免不必要的矛盾产生。这与协商民主的初衷也是保持高度一致的。

三、作为协商机构的高校教代会的功能制约

协商民主理念注重平等对话、理性参与、程序公开等。协商民主理念将教职工在决策过程中的广泛参与和相互协商看作民主的核心，更关注民主的实施过程。这是作为协商机构的高校教代会有别于相关决策和权力机构的特点所在，但当前其功能还受到多种因素的制约，其优势未能充分发挥。

1.主体参与意识和协商能力不足。协商民主作用的发挥，与各协商主体的参与意识和协商能力高度关联。在教师聘任制下，很多高校教师认为自己是大学雇员，或者基于自身利益考量和“搭便车”心理，不太愿意参与或深入参与学校的民主管理工作。也有教职工认为学校实行民主管理和监督只是形式，对民主协商持不信任态度。同时高校教职工代表也存在协商能力不足的问题，部分高校教职工代表在参与协商时表现出非理性思维或情绪化表达，使得协商效率低下。

2.工作机构执行力弱化。高校工会是高校教代会的工作机构，高校工会执行力的强弱直接关系到高校教代会协商理念的贯彻与否。而在实际执行中，高校工会存在“角色定位清晰度不够”“组织机构依附性明显”等问题[3]，工会的执行力相对弱化，其协商意愿、协商能力都不同程度受到限制，从而限制了教代会职能的发挥，使其成为“福利工会”“活动工会”“娱乐工会”。

3.法定程序和机制匮乏。《规定》在法律上赋予教代会审议建议权、通过权、决定权、监督权等，但对于如何建议、通过、决定、监督并未作详细规定，高校对此也未建立详细的程序和机制，这也就带来了法定程序和机制的匮乏问题，直接影响教代会职能的发挥。譬如《规定》中第24条教代会闭会期间可对急须解决的重要问题进行协商，但何为重要问题以及如何与有关机构协商并未给出详细规定，且处理结果要等到下次教代会才会报告，中间的时间差如何处理又是一个问题。

4.选择性吸收或成果稀释现象凸显。协商民主具有精英主义倾向，协商民主倾向于受过良好教育和具有相当社会地位的社会阶层[4]。高校教代会的协商民主可能存在精英主义倾向，这里的精英多指在高校党委、行政中具有重要职位的管理人员和学术中坚。他们为了更好地维护与巩固自身权益，可能会利用手中资源，直接或间接地影响教代会的提案、决策、执行、监督等环节。譬如他们可能会为有利于自身的提案“开绿灯”，或者对不利己的决议采取回避态度，结果是多数教师代表可能沦为“被代表”，协商成果也可能被选择性吸收或稀释。

四、协商民主视角下高校教代会的完善路径

作为协商机构，高校教代会的功能发挥还存在多重制约。要突破主体、结构、程序、结果等制约因素的限制，充分释放协商民主的优势，需要多管齐下，既要坚持协商民主的一般原则，又要考虑高校教代会的独特属性。

1.在工作机构上，探索“垂直管理”与“独立运行”的有机结合。高校教代会协商民主功能的发挥，要克服工作机构执行力弱化的短板，建议推动工作机构的“垂直管理”与“独立运行”的有机结合。所谓“垂直管理”和“独立运行”是指探索作为执行机构的高校工会，其干部任免、经费划拨、编制核定、后勤保障等都收归上级工会组织，使高校工会逐渐从高校党委、行政的掣肘中超脱出来，在高校内部具有相对独立的运行机制，在人财物上具有更多自主权，从而提高工会组织的权威性。

2.在制度设计上，坚持“协商民主”与“选举民主”的协调配合。虽然协商民主是相对于选举民主而言的，但协商民主并不排斥选举民主。高校教代会作为协商民主机构，在实际运作过程中，经常采用以投票表决等选举民主方式作为民主管理和监督的手段。要真正发挥协商民主优势，有必要将“协商民主”与“选举民主”有机结合，坚持以协商民主为主，并在《规定》赋予的职权范围内，尤其在第7条第四款方面，积极推进选举民主，即以投票表決的方式讨论通过与教职工切身利益直接相关的福利、分配、聘任、考核、奖惩办法等。

3.在运行机制上，推动“程序正义”与“结果正义”的交融互补。程序正义和结果正义密不可分，如果说结果正义是目的，程序正义则是手段。这两者之间既相对独立，又因果关联。要发挥高校教代会的民主管理和监督功能，首先要确保程序正义，要落实讨论建议权、讨论通过权、评价监督权的具体操作程序和机制；其次要推动结果正义，要建立权力救济机制，对教职工代表行使职权时遇到压制、阻挠，甚至打击报复的，应给予明确的救济路径和补救措施。这都要求各高校在《规定》的框架范围内，结合各高校实际情况，建立详细的实施办法和操作规程。

4.在理论探索上，注重“理论研究”与“实践运行”的同步推进。协商民主作为一种理念，无论在中外都存在不同的认识。因此，作为协商机构的高校教代会，要充分发挥其协商民主优势，既要注重理论研究，又要强化实践研究，针对当前高校教代会工作中的实际问题，从运行模式、操作机制等层面，为高校教代会制度的落实提供具体建议。只有坚持问题导向，针对协商工作中的现实问题，才有可能真正推动协商民主理念的落地生根，发挥作为协商机构的高校教代会制度优势。因而，作为协商机构的高校教代会制度的完善还任重道远[5]。

参考文献：

[1]陈久奎，阮李全，张亮.学校教代会制度的过程性功能分析——基于协商民主理念与规范文本的双重维度[J].教育研究，2012，（7）.

[2]赵军.制度变迁与改革绩效——教职工代表大会制度新旧文本的比较研究[J].高等教育研究，2013，（4）.

[3]赵军，邱雅霜，屈志欣.高校工会职能：现实困境与破解路径[J].高教论坛，2015，（12）.

[4]董前程.试论协商民主何以成为可能——基于理性分析的视角[J].攀登，2009，（3）.

[5]陈小鸿，任子途.论协商民主理论与高校教代会建设的契合[J].延边党校学报，2014，（1）.