新西兰生态问责制述评及借鉴

司林波　聂晓云

摘要：生态问责制已成为新西兰推动生态环境保护和治理的重要制度工具。通过对新西兰生态环境保护与问责相关法律法规的梳理，可以发现新西兰生态问责制的发展大致经历了分散化的应急治理和系统化的预防治理两个阶段。新西兰生态问责制度体系相对健全，目前已经形成了包括议会问责、司法问责、行政问责、公众问责、非政府环保组织问责在内的内外约束、纵横交错的立体生态问责体系。健全的环境审计、环境影响评价、环境公益诉讼制度作为新西兰生态问责制度体系中富有特色的制度设计，在推动整个国家生态问责制度的有效落实上发挥了重要作用。法律法规健全且具有前瞻性、问责主体的多元化与系统性，以及问责体系和运行机制可行性强是新西兰生态问责制的重要特点。借鉴新西兰生态问责制的经验，我国生态问责制应该在法律法规、问责主体、问责机制设计，以及环境信息公开和问责文化建设等方面进行进一步完善。

关键词：新西兰；生态问责制；环境审计；环境影响评价；环境公益诉讼

中图分类号：D73/77；X321 文献标识码：A

生态文明作为一种崭新的基础性文明的出现与当今时代背景密不可分。生态环境的严峻形势向每一个社会主体都提出了严峻的挑战，为应对这一挑战各国政府和社会公众都做出了积极的回应。由于政府本身所具有的权威性和公共性，政府的生态责任成为时代赋予政府责任的重中之重，它也是推动社会可持续发展的一股强劲动力。生态问责制是积极推动政府生态环境保护的一项制度性保障，也是生态文明和责任政府建设的必然要求。据耶鲁大学发布的《2016年全球环境绩效指数报告》显示，新西兰环境绩效综合指数排名全球第11位，其中空气质量排名全球第7位，而与此同时，中国在上述两项指标中则分别排名109和179名（总计180个国家）。新西兰在全球环境绩效排名中的突出成绩，不仅仅是由于其在地理位置上的优越性，生态问责制在其环境保护和建设的过程中也起到了不可替代的作用。

1新西兰生态问责制的历史演进

新西兰在环境建设的问题上经历了长期曲折的发展过程，对生态问责制进行了较为深入和持久的探索和实践。新西兰生态问责制的发展大致上可分为以下两个阶段：

1.1分散化的应急治理阶段

20世纪60年代爆发的拯救“马纳波里湖”运动掀开了新西兰国家环境保护意识的新篇章，同时它也是该国历史上爆发的第一场波及全国范围的运动，为新西兰之后几十年的环境发展打下了坚实的基础。1985年受西欧绿色运动的影响，由绿色和平组织牵头引发的抗议法国在南太平洋地区进行核试验的“彩虹勇士号”船事件，对之后的环境行为产生了重要的影响，改变了政府在国家发展政策上推行的先发展经济后进行环境保护的做法，提升和明确了环境保护在国家发展战略中的重要地位，环保问题上升为国家建设的首要问题。

1925年到1965年期间，新西兰制定了超过60部环境法律，对新西兰生态环境的建设起到了巨大的推动作用。但新西兰并没有能制定出一部综合性的、有效的环境法律法规，而是在环境治理上集中表現为事后分散化的应急治理，例如《水土保护法》、《清洁空气法》等很多法律法规之间表现为界限模糊、交叉重叠，在治理上呈现出分散化的特点，缺乏整体性的效力。这种分散化的治理不仅表现在法律法规上，在政府结构上亦有所体现，环境治理任务分散到不同政府机构，采取碎片化的多头治理模式。例如：林业部、野生动物部、土地调查部等部门，这些政府环保机构职责单一，并且在治理界限范围上亦表现出模糊的特点，被人为割断彼此之间的联系，进行单独治理。例如林业部的发展与其他部门生存发展直接相关，但是却采取分散化的单独治理方式，容易造成追求各自部门本身的利益而忽视整体利益的问题。新西兰政府对此进行了反思，生态问责制正是在这一系列的实践检验过程中发展成熟的，并且越来越受到全社会的欢迎。

1.2系统化的预防治理阶段

生态问责制作为一项正式的责任追究制度是在1987年颁布的《地方政府法》中被明确提出的。1991年在对以前分散化的应急治理弊端进行总结的基础之上，通过了《新西兰资源管理法》（RMA），这是全世界第一部明确将可持续发展原则作为正式规则载入法律体系中的创新尝试，同时也是该国第一部综合性的系统处理生态环境资源的整体性框架法律，在此之后进行了多次改革，可谓新西兰环境保护的宪章。在发展战略上明确规定政府不仅要对已发现的环境问题进行治理，还要对可能造成环境污染的负面影响进行评估治理，指明了在环境问题上应该怎样做。新西兰政府制定的《新西兰2010年计划》即“WPLP年计划”，将目标集中在对未来的规划上，注重强调生态价值和人文哲理，通过建立关于环境质量的信息数据库，让人们对政府生态环境方面的作为更加了解，强调了人民参与的重要性。这一系统化的预防治理措施，除了体现在法律法规和政策上，在环保部门的设置上亦有体现，新西兰国家保护部的成立将之前分散在各个机构部门的环境保护职能统一纳入到保护部，由分散化的治理向整体性系统性的治理转变。

2新西兰生态问责制的主体构成

新西兰是君主立宪制的国家，它的政治制度在很大程度上受英国体制影响，新西兰的政治体制也成为其生态环境建设的重要推动力量，立法、司法、行政三权分立，相互制衡。议会行使立法权，法院行使司法权，两者都对政府具有监督的权力，在共同推动新西兰生态问责问题上都发挥了巨大的作用。除此之外，社会公众、非政府环保组织等也是政府生态问责的重要主体。由此可以看出，新西兰生态问责主体较为全面，体系较为健全，建立了国家机关间的权力监督与制约、社会公众和媒体的民主监督以及非政府环保组织的志愿性监督等内外结合、纵横交错的立体监督与制约网络。

2.1议会问责

议会作为立法机关对政府生态环境进行问责有其独有的法理性和权威性，有着其他问责主体所不能够替代的作用。议会对政府的生态问责主要表现在约束和监督上，基于立法权制定相关法律法规来规定政府在生态环境方面的责任和义务以达到限制政府权力的目的；监督主要是指议会或议会中设立的专门机构有权对政府行为、公务员活动等情况进行监控，以及对实施中的法律进行监督。

《新西兰资源管理法》明确规定了政府在生态环境保护方面的权利和义务，之后的《国家部门法案》指出了政府各部门的权力和责任，对行政部门行政长官的关系进行了重新调整，通过立法手段达到对国家权力监督和制约的效果。议会委员会被认为是一支监督审查行政部门的独立和强有力的机构，可以自行决定对政府生态环境方面的行为给予质询。为了加强对政府生态责任的监督与审计，议会还在1962年设立专门的监察机构——检察长办公室，专门检查政府部门及官员的违法失职行为。此外，议会还可以通过审查批准拨款，要求各部门对其在生态环境方面的支出做出合理解释，进而达到监督控制政府行为的目的。总之，议会问责具有多种形式如委员会调查、质询、民众请愿等，对推动生态问责制发展产生重要影响。

2.2司法问责

设立环境法院是世界上多数国家在应对环境危机、解决环境争议时采取的通常做法。新西蘭的环境法院由法官和具备专业知识的环境委员组成。环境法院对政府的问责主要表现在两方面：一是对有关政府机构制定的政策或计划是否符合《资源管理法》进行监督；二是对区域规划和建筑审批许可进行审查。法院地位完全独立，不受任何政府因素的影响，合理规定以及保障了环保法庭的管辖权和受案范围，在公众以及其他环保组织面前树立了良好的形象。

2.3行政问责

行政机关的问责不同于立法机关和司法机关的问责，其作为政府生态问责的重要组成部分是作为一种内部权力监督与制约机制而发挥作用的。行政问责机制主要是源于政府环境行政裁量权的泛化与扩大化。新西兰的行政机关主要包括中央政府和地方政府两个层级。内阁是新西兰政府的核心，同时也是国家的行政决策中枢机构，拥有最高决策权，其主要职责是负责制定政府的各项政策，对政府各部门的工作进行监督协调。地方政府拥有单独的地方政府体系，其在中央政府的统一指导下，有权依据地方的具体情况制定出符合地方实际的环境保护政策。新西兰行政机关内部的监督主要表现在以下两个方面：

一是中央政府层面专门环境行政机构的监督问责。新西兰政府经过环境重组改革，在中央政府层面主要成立了保护部（Department of Conservation）、环境部（Ministry for the Environment）、环境国会委员会（Congressional Committees of the Environment）三个主要机构。其中保护部在环境保护过程中起着中流砥柱作用，保护新西兰的自然资源和历史遗迹，负责处理宏观上的环境问题；环境部负责制定颁布环境政策准则，监督各政府部门环境行为是否在《资源管理法》允许范围之内；环境国会委员会，其实质相当于监督调查机构，负责对环境议题展开独立的调查，并将有关调查结果报告给议会。

二是地方政府的监督问责。地方政府在推动生态环境保护和发展过程中的责任最为关键，这是由环境问题的特殊性以及地方性所决定的。地方政府的主要环保行政机构包括行政区当局（Regional council）与地方当局（Territorial Authorities）。行政区当局的主要职责是在《资源管理法》的指导下行使其规定的功能，控制海洋污染，对害虫和有害物质进行控制等；地方当局拥有广泛的职权，例如土地使用批准权、噪音控制、垃圾处理等权力。它们对地方政府制定的环境法规政策以及实施进度进行追踪监督，及时有效地更正完善相关法律法规，确保政府部门人员严格执法。

2.4公众问责

公众作为公共服务的普遍接受对象，也是政府生态环境问责的最终受众对象，所以积极促进环境民主的落实是完善政府生态环境责任的根本所在。公众有权在一定的法律界限之内，通过一定的程序或正当的途径对政府是否履行其职责，能否达到满足其对环境公共产品的要求提出质疑和询问，保障他们的公共利益，公众问责是落实环境民主的具体体现Ⅱ引。

公众对政府生态环境的问责主要体现在，一是在程序上，公众可以就其所关注的环境问题提起司法审查；二是在制度上，颁布了专门的法律保障公众的参与，例如1982年《政府信息法》以法律制度的形式保障公众的知情权。新西兰也非常重视公众及公众组织在推动生态环境发展方面的桥梁作用。例如1998年出台《学习保护我们的环境》，提升和培养了公众生态环境保护的意识，鼓励在学校教育的过程中引入环境教育，从小培养公众的环境保护理念和参与环境治理的意识。除此之外，新西兰的媒体独立于政府体系之外，媒体可以利用舆论监督的方式迫使政府对有关环境问题做出解释，公众问责是推动政府生态环境责任落实的根本之举。

2.5非政府环保组织问责

非政府环保组织作为志愿监督机构的重要组成部分，在生态环境保护过程中表现出了更多的主动性与敏锐性。《新西兰资源管理法》中明确指出非政府环保组织是推动生态环境发展的重要力量。首先，非政府环保组织作为政府环保工作强有力的监督者，对政府决策提出质询或建议，参与监督政府法规政策的制定，使其充分体现出保护环境、保障公众利益的作用；其次，该组织是环保事业的积极推动者，具有宣传教育公众的作用，利用各种机会，对社会公众、政府等进行宣传教育，普及环保知识，强调环境保护的重要性，从而营造整体性的环境保护氛围，公众也可以通过参加环保组织的方式，用集体的力量吸引政府的注意，用集体的力量来保障公众的利益，推动政府生态问责制的发展。

3富有特色的生态问责制度设计

问责制度的提出不是最终环节，如何科学地构建政府生态问责制度体系，把政府的生态责任落实到具体的行动中是责任政府发展必须解决的重大课题。新西兰国家生态环境治理取得的重大成绩，与该国健全有效的环境审计、环境影响评价、环境公益诉讼等制度设计密不可分，这些富有新西兰国家特色的生态问责制度设计在推动整个国家生态问责制度的有效落实、实现国家可持续发展上发挥了重要作用。

3.1环境审计

新西兰的环境审计由审计署承担。审计署是新西兰国家最高审计机关，1989年通过的《公共财政法》对审计工作进行了详细规定Ⅱ…，审计署的工作主要集中在两个方面——财务审计和绩效审计，即对政府部门应用于环保方面的资金进行审查以及对政府部门环保活动的经济、效率与效果进行审计。此外，新西兰还设立了地方性审计委员会，根据地方具体情况在审计署的指导下展开工作，并且由专业人员组成以保证审计结果的专业性与公正性，其还具有追踪监测的功能，负责监测落实审计署提出的整改意见。环境审计所追求的目标也是多方利益博弈的结果，即追求经济和社会的可持续发展，具体程序如图1所示：

环境审计的程序是将理论应用到实际的桥梁，具体包括以下环节：

（1）相关利益主体对审计人提出环境需求，委托其做好环境保护监督工作；（2）审计人接受委托后开始做针对问责对象的准备工作，包括编制环境计划、制定审计方案、环境审计假设等准备；（3）对被审计单位的环保项目进行审查鉴证，明确其环保资金使用情况，是否符合环保法规，是否符合绩效要求等；（4）在实地调查之后，咨询第三方意见，得出公正客观的评价结果；（5）撰写环境审计报告，对相关利益主体，被审计单位做出公示、调整要求，并且将结果呈交议会。

3.2环境影响评价

环境影响评价作为一种事前的审计监督机制，其实质是关于经济发展和生态效益之间的一种利益平衡，是从根源上对生态环境进行保護的一项制度，其最终目的是为了避免或者减轻不良后果带来的环境损害。环境影响评价作为生态环境保护的重要措施也是风险防范原则所追求的必然要求。

《新西兰资源管理法》的颁布标志着环境影响评价制度在新西兰得到确立，其中明确规定环境评价方法依据的是环境结果评估方法，并且环境影响评价不仅对政府环境决策提出要求，对开发商也提出了明确规定。提出政策和规划与资源开发许可两类环境评价。对资源开发商提出，所有的开发活动必须在许可申请的基础上附上环境后果评价，并要求政府在做出环境决策之前，应同时制定出替代性措施，在多元分析的基础上对具体问题进行具体分析，并撰写出环境影响评价报告书，对环境行为做出正确的评估。

3.3环境公益诉讼

环境公益诉讼是“实现环境维权和环境保护的重要制度保障”。由于政府理性自利人的假设，其行为不一定会总是代表公众利益，如果政府不作为或者乱作为对生态环境造成了破坏，公众有权对政府相关部门提起行政诉讼，这就是环境公益诉讼。环境公益诉讼制度的发展还表现为降低公众诉讼门槛和拓宽公众诉讼途径。新西兰专门成立环境法院，受理各类环境诉讼，环境司法专门化是新西兰生态问责制度建设的一个重要特征。新西兰的环境公益诉讼制度，作为一项监督审查政府有关部门的非权力性外部监督机制，一定程度上督促和制约了政府在环境方面的行为。

4新西兰生态问责制的基本特点

随着人们环保意识的增强，生态问题日益提升到国家发展战略上来，政府的生态责任在整个生态环境体系中处于战略性前沿地位。新西兰国家在生态问责制方面的研究和实践较早，成就也非常显著，其生态问责制特点主要表现在以下几个方面：

4.1法律法规健全且具有前瞻性

新西兰国家十分重视立法在推动国家建设过程中的约束和保障作用，法律是衡量人们行为的规则。由于其国家本身的地理环境加上民族风情特点，新西兰形成了众多的环境立法，这些立法也积极有效地推动了生态问责制的健全发展，新西兰的生态问责制研究起步较早。1987年在《地方政府法》中明确地提出建立独立负责制与问责制。此外在《资源管理法》中明确规定了政府责任，并且是第一个将可持续性发展原则写入法律体系的崭新尝试。在对待环境资源的问题上，他们始终坚持的是既要满足当代人的需求，又不能损害后代人的利益。在“新西兰2010年计划”中勾画了对未来发展的宏伟蓝图。在对政府角色进行明确的同时，提出建立关于环境质量的信息数据库，引导公众参与到决策的程序中来，其环境法规不仅表现为对现有问题的解决，更多地突出了预防性，建立了环境影响评价机制、排污许可证等，有效地推动了生态问责制的发展。

4.2问责主体的多元化与系统性

新西兰多元化的问责主体特征主要表现为不仅有立法、司法以及行政机关内部问责系统，还包括公众、非政府环保组织以及新闻媒体等外部监督方式，其作为一个整体有效的系统，相互配合共同推动生态问责体系的健全发展。而且，新西兰的公共服务正在发生变化，由传统的政府部门提供一切服务向引导更多的主体参与其中转变，重视公众等外部非权力主体在推动政府生态责任落实方面的作用。例如：新西兰国家规定新闻媒体具有独立的地位，因此在保护环境方面媒体能够真正地做到为民监督。同时，《资源管理法》等多部法律中都明确提出公众在推动国家环境保护、强化政府生态责任方面具有不可忽视的作用，内部、外部权力机关以及非权力机关等不同主体在生态保护以及责任落实上不是作为分散的个体发挥作用，而是作为一个整体系统，共同推动生态问责制的发展。

4.3问责体系和运行机制可行性强

在当今广泛的政治参与主体以及复杂的经济体系背景下，政治效能的最大限度发挥以及稳定取决于组织化的问责体系。新西兰的问责体系相对健全，运行机制可靠。具体表现在建立健全了环境审计、环境影响评价、环境公益诉讼等制度，并且三者之间相互联系。环境审计作为政府生态问责制的重要组成部分，具有全过程性的特点，既具有预防的作用，还能够起到事后监督的作用。环境影响评价作为一种事前的审计监督制度，其目的是为了降低或避免环境行为带来不良的环境影响，与之相对应的公益诉讼则相当于一种事后救济制度，当公众认为自己应享有的合法权益受到损害威胁时有权向有关部门提出诉讼。这一系列完整的生态问责制度体系是有效问责政府的保障。

5评价及借鉴

新西兰的生态问责制研究和实践较早，并且取得了巨大的成就，形成了相对完善成熟的一套制度。尽管其生态问责制相对健全，但也存在不足之处，主要表现在：一是由于受新西兰国家政治体制以及问责主体的理性自利人影响，某些主体首先考虑到的不是公共利益的最大化，而是把个人利益放在首位，问责动机趋向功利化；二是立法、司法、行政机关三者之间相互制衡，并且近年来伴随着行政权力的膨胀以及泛化，致使其他问责主体对政府的问责权限越来越受到约束，但是从整体上来看，新西兰的问责制度设计对于我国的生态问责制建设仍具有重要的借鉴意义，主要表现在以下几个方面：

5.1重视生态问责的法制化建设，加快环保法律改革步伐

任何政府的有效运行都必须建立在法制化的基础之上，法制化建设是推动生态问责制发展落实的关键之举。新西兰法律法规健全且具有前瞻性，在多部法律中都体现出了对未来宏伟蓝图的构想和对资源的预防管理，而我国的生态问责制更多地表现出的是对问题的事后问责。而且关于生态问责制的法律不够健全，对于政府绩效考核缺乏相关的法律保障和相对统一的标准，借鉴新西兰生态问责立法的经验，我们应该逐步完善现有法律法规，明确政府责任标准和依据，尤其是对政府人员的不作为和错误作为不应只有伦理道德和内部规章的约束，应强化法律机制的建设，使权利和责任成對等比例发展，用法律来对生态环境行为加以明确的约束，充分发挥出问责机制的强制性和稳定性。

5.2强化多元生态问责主体的作用，构建综合治理格局

新西兰非常重视外部问责在推动生态问责方面所发挥的作用，而我国的生态问责更加侧重于强调行政机关内部的问责，侧重于上级对下级的问责，问责渠道比较单一、主体较为简单，容易造成上级监管不严、产生腐败现象以及下级唯命听从于上级等问题的产生，所以我们应该强化多元问责主体的功能，充分发挥外部权力机关例如人民代表大会、司法机关等对政府生态问责的权力监督与制约，形成统一长效的监督与制约机制。除此之外，我们还应该充分发挥非权力监督与制约机制的作用，拓宽公众参与渠道，降低公众参与门槛，利用电子信息技术形成公众参与网络平台，做到政府信息的公开与民众参与的无缝隙衔接，创新公众参与制度使政府能够及时对公众需求做出回应。此外，还应赋予新闻媒体独立性的主体地位，充分保障问责主体动机的公共性，只有内部监督与外部监督有效结合、相互协调，形成多方共同参与的问责体系，才能够充分发挥各方力量，推动生态问责制的发展。

5.3完善政府生态问责机制设计，充分发挥第三方评估作用

问责机制的有效运行是落实政府生态责任的前提条件。新西兰有着一套完整的问责机制，对生态问责的有序展开、责任落实起到了保障作用。我国也应强调问责的系统性，加强事前问责，完善环境影响评价制度，做好避免或者降低环境风险的措施，发挥第三方的权威评估作用。其次，新西兰国家审计署在审计长的指导下独立地行使职权向国会负责，对政府部门的环保资金以及环保行动进行有效监督。借鉴新西兰的经验，我国可以尝试加强我国审计部门的独立性，使其从行政机关内部独立出来，制定统一标准依法采取行动。此外，还应该完善诉讼机制，除明确环保组织的权力外还应该强化公众个体权力。

5.4促进环境信息的公开，扩大公众参与

信息不完全是公众参与环境建设的制约性因素，也是监督机构不能进行有效监督的重要制约因素。新西兰国家在生态问责制的每一个环节都十分注重信息公开并且建立了环境信息中心。虽然近年来我国在政务公开方面也采取了相应措施，但是仍旧存在着一些问题。例如：首先政府对何种信息的公开、公开的程度等都由行政机关定夺，信息公开缺乏透明性和完整性，其次传统媒体缺乏独立地位，报道受到政府的干扰因素较多。因此，政府应努力增加政务信息的透明度，利用电子政府、网络平台等现代技术充分扩宽信息公开渠道，建立网络交流信息平台，使公众能对政府环境信息有明确的了解，方便公民权利的行使，能对政府行为进行有效监督；其次，应从立法上对政务信息公开进行法制化约束，给予法律制度的保障。

5.5促进权责对等新型问责文化的建设

实行生态问责制同样需要建立起与之相适应的问责文化。新西兰公民的问责意识非常强，而我国在此方面则相对落后。因此我们应该根据民主和法治的要求，积极构建新型的生态问责文化。问责文化的建设主要包括以下两个方面：一是不断强化公务人员的责任意识，尤其是生态环境保护问责意识，使其树立正确的生态责任观与生态环境责任意识，逐步转变现有发展理念、政绩考核理念，植入绿色GDP发展理念，提升行政官员的环境伦理道德，充分发挥其生态行政人的领导作用，使官员树立起被问责的意识，摆脱官本位观念，在全社会范围内形成生态危机警醒意识；二是我国民众环保意识以及环保参与意识有待提高。公众作为生态环境利益的直接相关者，不应被动地接受公共服务，而应该主动参与其中。造成我国民众环保参与意识低的直接原因是我国民众的民主意识和权利意识淡薄，往往会屈从于权威而甘愿放弃自己的权力。所以，我们不仅要提升公众的环境意识还应大力培养公民的权利意识和公民意识，加强问责文化的建设，对政府生态环境行为进行监督，提升公众参与审计问责的社会化程度。