公共服务均等化视域下昭通市中小学教育资源配置研究

张玉强 沈金龙 陈永华

摘要：从我们调研掌握的情况来看，云南昭通市中小学教育资源配置存在着盲目撤点并校、教师流动性大等问题。本文从公共服务均等化理论视角提出相应的对策建议，一是加强教师薪资管理，提高教学质量；二是完善教师保障体系，提升学校自身发展能力；三是优化教师资源配置，鼓励学校特色发展；四是正确认识教师流动，政策保护留住人才。

关键词：公共服务均等化；中小学教育；资源配置

中图分类号：G639.21 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2018）02-0039-03

“公共服务，是指公共部门和私人部门满足社会公共需求的行为及结果；公共服务均等化，是指根据一个地区的社会发展情况，政府作为供给主体，为人民群众提供的公共服务，所提供的服务大致均等的折中状态”[1]8。

本文所探讨的均等化，不是无差异和平均化，实现基本教育资源均等化的最终目标是真正实现社会的公平和正义。我国农村地区基本教育资源配置的均等化，不仅要保证在城乡二元结构下的教育权利的公平正义，更要追求统筹整个公共教育资源的协调发展和均衡发展，既要保证机会均等，更要保证资源配置的均等。在地处边疆的农村地区，教育、医疗、基础设施相对匮乏，这是造成区域公共服务资源差距的重要因素。现以云南昭通为例，对中小学教育资源配置的问题及对策做一解析。

一、昭通市中小学教育资源配置现状及问题剖析

（一）昭通市中小学教育资源配置现状

昭通市地处滇东北，位于云、贵、川三省结合部，金沙江下游沿岸，坐落在四川盆地向云贵高原抬升的过渡地带，是云南文化三大发源地之一，素有小昆明之称。其地势南高北低，最低海拔267米，最高海拔4040米，总面积23021平方公里。昭通市山地面积占72.2%，坝区地面积占27.8平方公里，城区海拔1950米。昭通市辖1区10个县143个乡镇、街道办事处，2015年末总人口582.95万人，其中有苗、彝、回等24个少数民族居民62万人。

昭通市全市共有普通中小学2064所，其中普通高中9所、完全中学38所、十二年一貫制学校1所、普通初中152所、九年一贯制学校24所、小学1840所，另有小学教学点454个。2016年，小学在校生553501人，入学率达到99.46%，普通中学有初中在校生291214人，毛入学率达到100%，高中在校生115892人。目前有小学专任教师28242名，学历合格率达到99.49%，有初中专任教师14837名，学历合格率达到98.21%，有高中专任教师5693名，学历合格率达到95.42%。小学目前校园占地9327030平方米，校舍建筑总面积2822008平方米，生均建筑面积5.1平方米；中学目前校园占地7300325平方米，校舍建筑总面积2864546平方米，生均建筑面积7.04平方米。

（二）昭通市中小学教师配置存在的问题

一是注重外在条件改善，忽视学校教学质量。自2004年以来，昭通市的中小学校舍99%以上已为砖混结构和框架结构，校舍增加了223万平方米，全市的学校硬件已经逐步得到了改善。但关于提高中小学教学质量，在《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中只进行了一般性论述，昭通市在政策实施的过程中，对中小学教师配置缺乏相应配套措施，导致学校办学水平和教学质量提高有限。可以说，当地政府把政策的实施重心放在改善学校办学条件和学校间资源配置的均衡，而忽视了提高中小学教学质量[2]。通过实地调研显示，截止2016年，昭通市有普通中小学专任教师48772人，有91.04%的教师达到专科及以上学历，有42.68%的教师获得本科及以上学历，无论是师资力量还是校舍条件都落后于经济较发达的地区。

二是侧重学校标准化建设，忽视学校实际情况。通过对昭通市辖区内的中小学调研发现，农村完小和教学点都是按照国家的校舍标准进行建设的，但在实际操作过程中很少顾及农村小规模学校和教学点的实际情况。在中小学教师队伍的待遇方面，对农村小规模学校和教学点的教职员工的心声和诉求不够重视，而且标准本身也反映出城区学校和农村学校之间的现实差距。事实上，农村小规模学校和教学点也有自身的优势和特色，若各学校根据自身教师资源形成自身特色，更加有利于实现规模化、更易因材施教、便于推进教学方式和方法改革等[3]。

三是盲目撤点并校，导致教师配置严重失衡。根据对昭通市中小学的调查发现，在农村地区中小学撤并过程中，存在盲目撤点并校的问题，导致辍学人数普遍增加。由于农村中小学布局结构调整致使学生求学距离变远，以致家庭负担加重。在重点调査的学校中，学校的布局调整虽然在一定程度上提高了教学设备的配置和教育资源的利用率，但盲目撤点并校，也导致各个学校教师资源配置失衡。

除了以上论述的影响之外，盲目撤点并校还造成农村中小学出现师资“强出弱进”的现象，一方面好的教师流出，另一方面又只能招进经验不足的年轻教师。在农村中小学撤点并校过程中，极有可能出现由于经济发展失衡而造成中小学师资流动的不对称性，经济发展好的离城区近的乡镇容易吸引优秀教师，而偏远地区的教师资源依旧短缺。

四是中小学教师流动性大，教师总量严重不足。昭通市多数农村地区自然条件差，交通极为不便，大多数中小学校处于偏僻的高寒山区，自然条件恶劣、基础教育设施落后，经济发展缓慢。在这样的环境下，往往留不住外来教师，造成了昭通市中小学教师流动性较大，形成了优秀教师留不住、教师总量严重不足、教师资源总体失衡的尴尬局面。

从整体来看，昭通市中小学教师队伍能力参差不齐，优秀教师留不住是目前中小学教育面临的问题。农村中小学培养一个优秀教师实属不易，但由于条件艰苦，来自外地教师流失的现象比较严峻，这应该引起学校和各级政府职能部门的足够重视。根据相关调查显示，这个问题不仅限于昭通市，在全国各个地区的农村中小学教师流失的现象都较为严重。

二、昭通市中小學教育资源配置失衡的归因分析

（一）对中小学教师均衡配置认知不足

中小学教师队伍配置的均衡发展是各个教学点资源配置均衡的最高目标。通过调研发现，在昭通市区的中小学校，由于主观上对教师配置均衡发展的认知不足，由此导致了城区、县城、边远乡镇之间的教师配置及学校办学条件差距较大，客观上造成教育资源的失衡。对中小学教师均衡配置的认知简单地依靠政府的政策制定、办学经费、设施设备等方面的投入来实现[4]。

（二）社会意识偏差的影响

社会意识对中小学教师队伍配置的影响主要体现在思想观念上，昭通市比较偏远的贫困山区，人们对教育办学的理念依然滞后，“等、靠、要”的办学思想依然广泛存在。大多数人认为，中小学教师队伍的失衡主体责任在于政府，贫困农村地区青年教师的流失是地方政府的政策失当，需要其制定相关的倾斜政策和投入大量的资金。因此，对于农村地区中小学教师队伍建设，基本上是抱着 “等、靠、要”的思想。在访谈中如一校长所说，在现实中不少农村学校是“消极发展”，乡镇学校是“等待发展”，社会意识的偏差是造成农村、乡镇地区中小学教师失衡的主要影响因素。

（三）适龄儿童流失严重，财政供给配置失衡

在撤点并校的大趋势下，昭通市山区的学校大幅度减少，山高路远的现实状况致使大量的适龄儿童无法就近按时入学，从而导致青少年辍学和优秀教师流失。除此之外，待遇差异较大是导致中小学教师资源配置失衡的重要原因。昭通市很多山区超生、多生、黑户的情况比较严重，存在着实际生源增多而上学实际人数减少的问题，财政供给严重不足，这些因素的长期存在，都会导致农村地区教育资源结构严重失衡，最终会对城乡基本义务教育资源的均衡发展造成阻碍。

三、公共服务均等化视域下昭通市教育资源配置路径分析

我国在推进义务教育均衡发展的过程中，对中小学教师的配置方式也在不断地探索与完善。农村中小学教育的均衡发展，关键在于教师队伍的均衡配置，应积极稳步提高教师队伍的质量，把促进学校多元化发展定为中小学教育发展的新起点。

（一）加强教师薪资管理，提高学校教学质量

在公共服务均等化视域下，提高薪资是解决教育资源配置失衡问题的关键环节。通过对昭通市中小学调研得知，全市范围内的教师配置失衡的主体因素还是由于山区的偏远和贫困，中小学教师的薪资待遇不高，难以吸引和留住人才。因此，教育行政部门应该根据昭通市的师资队伍建设情况，推进农村地区教师的薪资制度改革，从而激励和留住人才。在此基础上，强化教学过程的质量管理，让教师有目的、有计划、有组织地引导学生积极学习，促进学生的全面发展，在改善办学条件、加强师资队伍建设的基础上，确保提高教育教学质量[5]。

（二）解决教师的实际问题，提升学校自身发展能力

在公共服务均等化视域下，为教师提供均等化的社会保障服务。在前些年撤点并校的过程中出现了许多问题，诸如教师的流失、边远的农村学生上学难，学生失学等。要切实留住优秀教师，实现中小学教师配置的均衡发展，保证教师有序流动，激发骨干教师的工作热情，建议各级党委政府重视并解决好农村中小学教师面临的婚恋、住房、子女教育等困难，尤其是边远农村学校教师和下派交流教师的实际问题。通过增加农村地区教育经费投入，确保农村地区中小学校的正常运转。提高学校自身的发展能力，加强对学校的基础设施建设及危房改造，实现城乡学校硬件资源和教师配置达到国家规定的基本标准，并逐年完善提高。

（三）优化教师资源配置，鼓励学校特色发展

在公共服务均等化视域下，提供均等化的办学条件和师资保障。实现昭通市中小学教师资源的均衡配置并非是要同化发展，而是在教学师资水平、办学条件、基础设施等方面的相对均衡，并在相应的基础之上进行多元化、特色化发展。学校办学特色化不仅是国际教育发展的大趋势，也是实现义务教育较高水平均衡发展的基本要求和重要体现。要构建完善教师多元评价体系，打造特色校园文化，努力实现教育教学多元化。我国学校发展比较强调一致性，边远地区师资力量应该得到优先保障，但均等化的教育资源不是要求办学的同一性，而是积极鼓励中小学办学理念和教学模式应该克服单一、雷同，体现出各学校自己的特色。

（四）正确认识教师流动，政策保护留住人才

在公共服务均等化视域下，要通过留住优秀人才，加强农村中小学师资队伍建设。教师的流动是市场经济发展带来的必然结果，我们应该客观、公正地对待这一发展变化。同时，这也符合人才发展与尊重人才选择的基本要求，是资源优化配置的重要体现。在国家施行免费师范生制度的环境背景下，昭通市教育主管部门积极响应，依托昭通市区的唯一高校昭通学院，积极支持昭通贫困地区中小学教师队伍建设。昭通市人民政府申请委托昭通学院招收免费师范生，并制定了一系列政策措施，这一举措的落实有助于逐步缩小中小学教师城乡差距，留住有用的高素质人才。除此之外，认真落实国家特岗教师政策、“三支一扶”以及下乡支教等政策，对于昭通市边远地区的中小学留住人才也有积极的意义。

参考文献：

[1]赵强社.城乡基本公共服务均等化制度创新研究[D].西北农林科技大学，2012.

[2]教育部：全国教育事业发展统计[N].中国教育报，2001（7）.

[3]聂亮，王世忠.民族地区农村教师资源配置的困境与路径选择[J].管理平台，2010（6）.

[4]苏文静.基于教育资源均衡配置的中小学教师流动研究[J].当代教育论坛，2010（3）.

[5]封玮.农村中小学教师队伍困境及出路[J].基础教育研究，2016（7）.