从灾害经济学视角探讨避灾移民及其风险管理策略

2018-04-02胡子江施国庆严登才

西部学刊 2018年2期

胡子江施国庆严登才

摘要：灾害经济学属于“消极经济学”或“负经济学”。本文运用灾害经济学的双重性视角，分析避灾移民目标及特征，论证其直接优势、间接优势和成本优势，比较分析其潜在的风险与发展机遇，提出了在准备阶段、分析阶段和方案制定阶段规避移民风险的相关对策，即建立避灾移民风险管理机制、分类管理避灾移民安置人口、对移民进行社会经济性分析等。

关键词：灾害经济学；避灾移民；风险与机遇；风险管理

中图分类号：F403 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2018）02-0045-06

避灾移民（Preventive Resettlement）的产生源于灾害风险。近年来，全球范围内灾害风险不断加剧，尤其因气候变化等因素加大了自然灾害突发的频率和严重程度，是人类迄今为止面临的规模最大、范围最广和影响最为深远的挑战之一，引起了各国广泛关注。据政府间气候变化专门委员会IPCC报告称[1]，估计到2050年，全球将有1.5亿人口因气候变化致灾而被迫迁移。我国作为世界上人口最多，生态环境脆弱，自然灾害多发的国家，灾情分布广、频度高且强度大，未来因灾导致一定規模的人口转移安置不可避免。避灾移民正是因为灾害风险，在灾害未发生前，对居住在灾害风险高发区所有或部分居民实施的重新安置，防止其他降低风险措施与重建活动失效而付出生命与财产的巨大代价。然而，避灾移民工程的直接问题就是经济成本问题。本文以灾害经济学的双重性视角，站在灾害经济学追求目标函数损失最小化而不是利益最大化的立场，分析避灾移民目标、优势、风险与机遇，提出其风险管理策略。

一、灾害经济学的双重性

灾害经济学是运用现代经济学原理和方法来研究人类社会与灾害之间经济关系的经济学分支学科[2]11。西方的研究主要关注不同个体所受到灾害影响的差异问题，认为灾害的直接影响、灾害救济的分配以及恢复过程等因素，都会造成不同的社会经济福利和分配效应，自然灾害导致的财产和货币损失与受灾个体的社会经济地位呈正相关性[3]。我国灾害经济学开创者于光远（1990）[4]提出：灾害经济学属于“消极经济学”或“负经济学”，用辩证的观点看消极与积极、正与负，二者对立不是绝对的，要以此认识破坏与建设的关系。国内研究集中在灾害损失评估方法、灾害经济影响模型、生命价值评估和灾害保险与灾害风险证券化等方向。唐彦东（2013）[5]28提出灾害经济学研究框架，包括灾害的损失评估、减灾理论、灾害短期经济影响、灾害长期经济影响、灾害风险管理和灾后恢复重建理论等。

由于灾害（包括自然灾害或人为灾害）本身具有双重性，既有社会现象，又有经济现象。这种社会和经济现象互为压力，这种社会现象会给经济带来困境，反之，经济现象也会给社会带来困境。所以，灾害本身属于“消极”“负面”的东西，但是，人类社会利用相关学科以及灾害经济学可以积极地进行抵御和防治，让灾害造成的损失降到最低。因此，从灾害经济学角度来研究防灾（预测、备灾、减灾）、救灾、灾后重建以及与灾害相关的所有社会经济关系，解释灾害经济的基本特征和演化规律，其目标函数不是追求利益最大化，而是追求以最小（低成本）的投入来实现受灾损失最小化[6]。

灾害经济学也具有双重性：一是对灾害认识的双重性[7]，灾害对生产要素市场是毁害，对商品流通市场是刺激；对过去GDP是减值，对现在GDP是增值；对传统发展方式是惩罚，对新型发展方式是呼唤。二是守业与预测双重性[8]15，灾害经济学不研究价值形成和价值增值，而是研究已有资源和已创造价值的保护；灾害经济学研究的任务是灾害预测、灾害控制和灾害善后经济问题。三是责任与义务双重性[9]，灾害经济学不是研究灾害的自然属性，而是重在研究灾害的社会属性，包括灾前、灾中和灾后的社会经济关系，涉及灾害损失评估、减灾理论、灾害短期经济影响、灾害长期经济影响、灾害风险管理和灾后恢复重建等。

二、避灾移民的目标与特征分析

避灾移民是一项防灾减灾、造福移民、发展经济、保护环境、促进人与自然、人与社会和谐发展的一种长效机制，是实现国家从“因灾移民”向“因险移民”观念和策略的跨越。

（一）避灾移民的目标

世界银行在其移民指南中指出[9]，移民安置的最终目标是帮助人们重建生活，不仅包括房屋的重建同时也包括收入来源、经济活动、社会关系、使用公共服务以及社会与文化的重建，从而促进区域经济发展。通过综合国内外现有研究成果，本文对于避灾移民的目标概括为四个方面：一是保护生命和财产安全，通过对灾害风险认知、辩识，进行科学决策，在灾害风险管理理论指导下，以政府为主导，移民为主体，汇集社会力量多方参与，树立“因险移民”理念，规避灾害风险，最大限度地保护人民的生命和财产安全。二是实现移民安稳致富，将移民搬迁活动作为一次发展机遇，使移民群体摆脱贫困，生产生活水平得到恢复和提高，生存与就业能力得到增强，同时减轻继续生活在原地的人口和移地人口社会经济的负面影响。在充分了解移民意愿和利益诉求的基础上，设计合理、灵活的移民安置方式，重视选择新址，科学制定移民安置规划，采取有效的政策和措施规避移民风险，实现移民生产生活平稳恢复和可持续发展。三是促进区域社会经济可持续发展，通过避灾移民规划、政策与管理等综合系统的有效运转，实现区域社会经济重建，改善生态环境，合理规划土地使用和产业布局，促进区域全面可持续发展；四是对原灾害风险地管控与规划，对灾害风险区（移民搬出后的原址）进行控制，结合生态建设重新规划，对破坏自然环境和加重自然灾害的人类活动进行控制。

（二）避灾移民的特征

自然灾害（包括地质灾害、气象灾害等）、技术灾害（包括核泄漏等）及社会灾害（包括战争等）都可能导致人口迁移。基于此，避灾移民与工程移民不同，具有突发性、自愿性与非自愿性双重特性和迁移往复性等特征，但是更加强调预防性。一是突发性。由于自然灾害多为不可预测，具有突发性特征，如滑坡、崩塌、洪水、地震等，避灾移民的启动特征具有突发性，从而导致规避灾害风险实施的人口迁移时间具有不确定性。二是移民自愿性与非自愿性双重特性[12]11。体现灾害风险区域的人口对风险的认知程度，体现移民在不同时期具有“自愿性与非自愿性”的转换，当灾害未发生或威胁不大，移民活动往往是非自愿的；当灾害已经构成严重威胁，移民自然由非自愿性转化为自愿性；当灾害已发生，所造成的损失可接受，对规避再次灾害威胁心存侥幸心理，又会从自愿向非自愿转变。三是迁移往复性。体现移民离开风险地迁移到新的安全地后，不能在安置地稳定的生活和持续的发展而重返原住地，为了规避风险威胁，政府再次组织避灾移民，形成移民再次返迁的循环往复现象。四是预防性。避灾移民本质上是“因灾避险移民”，其预防性意味着灾害发生前，采取移民搬迁行动，在保护人的生命同时，所有私有的、公共的、社会的财产都将被重新安置到一个地方，财产得到保护而不会被损害或者遭破坏，使经济活动继续进行，人口和社会的收入作为一个整体不受影响，这里，唯一不能被重新安置的财产是土地，它反映了移民活动的代价。

三、灾害经济学双重性视角：认识避灾移民的优势、风险与机遇

（一）避灾移民的优势分析

一是保护生命与财产的直接优势。与受灾移民相比，避灾移民是一项防灾减灾系统工程，其直接优势体现在：（1）生命得到保护。通过对居住在灾害风险高发区的居民实施重新安置，可避免其直接面对灾难冲击，付出生命的巨大代价。（2）财产得到保护。避灾移民过程意味着所有私有的、公共的、社会公共机构的财产都将被重新安置到一个地方，财产得到保护而不会被损害或者被破坏，使经济活动继续进行，人口和社会的收入作为一个整体不受影响，与灾后重建相比其代价是建造基础设施和为选择新的安置土地的直接货币代价。（3）避免间接（非）货币代价。与房屋、厂房、社会公共设施及其他公共和私人设施的灾后重建有关的直接损失因移民而无法避免，要为安置人口而建造。然而，间接货币代价以及非货币代价能够被避免。例如，不必为受灾难影响的人口建造掩蔽处，医疗和教育服务的供应也不会被中断，工商业活动也不会受到干扰。

二是实现社会经济重建的间接优势。避灾移民是社会经济重建系统工程，不仅包括房屋的重建，同时也包括收入来源、经济活动、社会关系、使用公共服务以及社会与文化的重建。避灾移民安置系统运转得好，既可以使移民搬迁后居住环境明显改善、生产生活水平普遍提高、承灾能力不断增强、居住地居民和谐致富，又可以促进区域经济可持续发展，社会稳定，人民安居乐业。世界各国在避灾移民实践中，都是将社会经济重建内容作为避灾移民重要的目标，视为生产体系或新的开拓地重建的一次机会，作为国家减灾战略和脱贫策略的组成部分。

三是对比灾后移民重建的成本优势。与灾后移民重建相比，避灾移民具有潜在成本优势，灾前移民可以避免灾后移民重建引发的诸多问题所带来的货币性（直接、间接费用）和非货币性（直接、间接费用）成本代价[9]，具体分析如表1所示。

在灾害风险来临之前，实施避灾移民，不仅避免了人员伤亡，在基础设施、个体财产和集体财产等方面都可以减少成本代价。事实上，避灾移民可以将处于灾害风险之中的人、财、物迁走（除土地之外），丧失土地是移民最大的成本，所以，避灾移民主要成本是用于基础设施建设、移民安置补偿和为新移民地提供土地所需费用等。

世界银行是肩负着以促进地区社会经济发展和缓解贫困为己任的国际组织，在其移民安置政策中强调：如果减灾已经无路可走，移民是降低风险最可行的选择。尽管移民是一项复杂的系统工程，但还是存在不少成功的避灾移民的案例，此举不仅消除了灾害带来的风险，而且提高了相关人群的生活和安全标准，相关政府收回了处于危险中的区域用于其他用途。

（二）避灾移民的潜在风险和发展机遇

避灾移民在安全保障、社会经济重建和潜在成本等方面具有诸多优势。但是，若移民规划不当，组织不力，则避灾移民还可能带来新的灾害、贫困及重建发展中的潜在风险。借鉴世界银行专家迈克尔.塞尼尔（Michael Cernea）提出的移民贫困风险与重建模型（Impoverishment Risks and Reconstruction Model，IRR）[10]，避灾移民将带给移民群众的风险有失去土地、失业、失去家园、边缘化、食物无保障、发病率和死亡率增加、失去享有公共资源权益和社会组织结构解体，体现了IRR模型概括的八个主要变量。一个不良后果的预测可以当作一个“自毁预测”，换言之，风险预测模型价值不仅在于它所预测的灾难果真降临了，而是在于人们采取了预防措施，使风险不发生或危害最低。因此，从风险模型构造反风险模型，以逆向思维使用IRR模型，寻求保护、重建与发展方法将是一种途径。

由于避灾移民是一个多维系统，其潜在风险具有多维性，涉及社会、经济、政策法规、人居生态环境、心理适应与舆情等多重风险因素，表2将避灾移民潜在风险与发展机遇进行了对比分析。从构造反风险模型的思路，寻找避灾移民发展机遇，抓住最基本的经济要素：土地与就业，以及房屋、社区和服务设施等。

从失地到以土安置，从失业到就业。农村移民安置的基本任务之一是要使移民再次有土耕作，获得收入以维持生存，通过移民安置与重建，寻求发展机遇。开发和改良荒芜土地，种植经济作物，实行农业集约化，开展农业和非农业的多种经营，发展二、三产业，改善生产条件，提高生产技能，增加就业机会，提高移民收入。

从失去风险家园到重建安全家园。避灾移民无疑是改善移民生活条件的良好机遇。在灾害风险地，人的生命财产遭受巨大威胁，人口迁移意味着住所将丧失。然而，因住所丧失而导致的贫困是可以通过移民安置中正确评估房屋重建成本、合理补偿、政策保障、基础设施改善，加之移民自身的努力，投入一定的人力和财力而得到解决。实际上，在中外范围内，移民后期评价普遍显示出生产生活水平比过去有所改善。

从原社区解体到新社会网络重建，从边缘化到融入社会。移民搬迁使原有社区解体，社会网络中断，移民社会文化环境改变，移民心理压力增加。但是，如果移民规划完善，给予移民创造生产生活基本条件的同时，建设與改善道路、通信等基础设施；建设与改善医疗条件与服务功能、教育条件和教育质量、居住环境和安全环境；建设与改善社会网络和文化氛围，进行移民心理疏导和舆情监管，移民在新社区将会较快地适应环境、融入社会。

事实上，移民安置、经济活动和社会网络重建、自然环境与居住环境的构建是一个对民众和政府有直接或间接影响的复杂过程。一次移民安置过程可能成为全面提高人们生活质量的机遇，甚至超出灾害风险降低的直接目标，但如果没有合理规划，或没有纳入到全面风险管理体系[11]中，也可能导致管理失效或失败，给更多的家庭及政府带来风险、危害。

四、避灾移民风险管理对策的探讨

风险管理是制定和评估备选方案，尤其是风险降低方案，实施选定的方案并检测其效率。避灾移民潜在风险具有多维性，涉及社会、经济、政策法规、生态环境、心理适应与舆情等多类多重风险因素。移民的责任与义务担当到位，规划与实施落实到位，政策制度、资金管理和组织保障得力，基础设施与公共服务充足，将会抵御灾害风险，减轻移民贫困，在多个领域获得新的发展机遇，确保“风险避得开，整体搬得出，长期稳得住，致富靠得住”，实现避灾移民总目标。

（一）避灾移民风险管理机制的建立

避灾移民准备阶段风险管理机制包括以下几个方面。一是移民选址。对于集中安置，在符合土地使用计划的前提之下，包括土地的使用类型（如住宅、农业、畜牧业、林地、工业或商业等），要对土地是否存在自然灾害潜在风险进行评估，以选择安全的人口居住地；对土地的位置选择进行考察，对于从事种植业、畜牧业活动的农村人口，用于农业的土壤质量应符合土地利用标准，所选择的土地应使安置人口可以流动，能为市场、运输及公共服务等提供土地和道路，新址能够提供水、电和通信等基础设施服务，周边有足够容纳安置人口的教育和医疗等条件；分析居住地人口社会、经济、文化、民族和宗教等特点，确定能满足安置人口需求。二是建立主管部门（或实体）。设置专门机构负责移民安置工作，明确职责，加强制度化建设，并确保移民安置工作的连贯性；吸收非政府组织、咨询公司从事移民安置工作，集聚高质量的人力资源，加强对社会经济、移民人口普查、社会管理和住房建设等方面的研究与服务。三是建立专业组织（或团体）。移民是一项复杂的系统工程，需要跨学科和跨领域的专业人员共同参与，包括社会学、经济学、建筑、工程、信息系统等专家，以及律师、管理和监督人员等。根据移民安置人口的特点、规模、空间分布和安置方式，组建相关专业团队加强调查研究，及时有效获得家庭、经济和社会等方面的信息，掌握移民意愿与诉求，帮助缓解人口迁移过程中的压力，特别是对弱势移民群体（单亲、残疾家庭等）开展针对性的援助，加强移民安置管理。四是建立培训机制。由于移民安置工作的特殊性，相关业务人员应接受专题培训，对风险评估、承灾体的脆弱性、人口安置选择的缓解措施等具有充分的认识，对移民安置规划需要与移民个体和社区有直接的沟通等具有深入的认识，还需要了解掌握移民安置过程特点及安置工作对于被迁移的人口、原址居住的人口和迁入地人口的影响。相关业务人员应该熟悉风险管理过程中制定的应急响应计划，并参与模拟演练。五是建立部门间协调机制。移民安置有多部门共同参与，如风险管理、国土规划、住房、教育、卫生、公共服务、社会保障、社会援助、监督和调解等部门及社会力量。要明确各方角色与职能作用，建立联席会议及情况通报机制，创建完善、稳定的协同机制，规范其权力、责任，合理配置人、财、物，实现精细化管理。六是建立信息沟通机制。从世界银行提供的有关经验分析，移民实施初期应举行启动会议，介绍专业团队、专家及其职责，规划目标、编录信息及可选择的安置方案等，建立信息获取通道；在完成人口普查和社会经济数据等收集后举行中期会议，介绍安置替代方案，相互之间的权利和义务，并力求达成一致。后期会议应在安置方案的编制和实施期间举行，介绍工作进展，预算执行情况，面临的问题和解决方案。设立办事处或咨询服务中心，提供免费咨询服务，例如安排每周两次，接待来访人员，记录、反馈信息等。建立家访与电话专访等制度，在及时收集信息的同时，也有助于专家与家庭、专家与其他社会单位之间充分沟通，建立信任，推进整个项目进程。在灾害风险区域设置应急电话，向社会公布专门的网站和邮箱地址，方便相关人员及时获取信息，以便在突发灾害事件发生时快速实施应急响应。七是建立申诉与问责机制。首先，程序规范（从接到投诉—回复当事人—责任追究等）；其次，建立第三方组织处理纠纷，提供解决纠纷的法律援助服务；再次，申诉与问责制度应在社区会议上公布，并征求意见，达成一致，签署协议；最后，对于工作失职或违反协议条款应问责或罚款。八是建立信息管理系统。由于移民安置规划所涉及的信息量巨大，因此，运用信息化手段建立信息管理系统十分重要，要将不同维度的信息（物理、法律、社会和经济等）集成一体，形成信息资源库，多部门共享，为移民安置规划分析与决策提供信息保障。

（二）避灾移民重新安置人口的分类管理

将重新安置人口进行分类，建立人口分类矩阵，可以简化社会单位重新安置的过程，该矩阵信息包括：按土地使用权的类型，分为土地使用人、租赁人等类型；按房产的作用，分为居住、租赁、经济活动（含商业、工业、服务业、农业、畜牧等）；按损失类型，分为房屋、收入、教育、健康服务、社会网络等已经证实的损失；按脆弱性水平，分为户主的年龄、经济活动持有水平、收入水平、对房产的依赖、该地居住年限、单亲家庭、残疾家庭等。对重新安置人口分类有助于细化安置计划，例如搬迁仅以房产为居住目的的家庭和搬迁一个以此房产为经济用途来支撑生计的家庭是有差异的，失去收入来源特征也不同。不同的房产用途可能包括：房产仅用于居住；房产用于办工厂、经商或服务业；房产用于农业、畜牧农耕、林业或矿业；房产用于出租使用。若房产没有用于居住或上述经济活动，则意味房产仅是一份资产。

（三）避灾移民社会经济性分析

对移民安置人口社会经济性分析既涉及人口的自然因素，也涉及人口迁移的法律、经济、社会、心理、文化、环境、行政等因素。获取移民安置人口现状信息的方法是人口调查，为人口转移安置后生产生活恢复和改善，新居地公共基础设施和公共服务恢复和改善，文化习俗的保护与传承，原风险地重新规划与利用等决策方面提供参考。对于房产及建筑信息的统计分析，直接影响到重新安置、原危险地房屋建筑的拆除和新址的重新安置计划；影响到移民安置中为了降低灾害风险，对灾害危险性高的区域优先安置策略；影响到移民安置计划中对财产价值的评估和安置补偿标准的确定等诸多问题。对于高风险地区人口实施避灾移民，意味着政府需要对土地进行公共分配或征收和置换，同时控制风险区域土地上的人类活动。因而，需要进行土地使用权分析并确认其合法性，确定高风险区域土地类型和产权类型，根据社会单位所在的地方或者从事的经济活动，确定其土地拥有量及其经济活动类型，以判断不同权益者之间可能的矛盾冲突。

（四）避灾移民风险规避计划

在移民安置规划准备和分析阶段工作的基础上，与安置人口及关键利益相关者磋商达成协议后，吸纳公众广泛参与，制定了三个降低灾害风险的计划。一是制定移民安置计划。移民安置计划是移民安置规划设计的核心，风险区域的移民安置计划可分层设计，首先根据风险地（农村、城镇）将需要安置的家庭或社会单位按集中安置和分散安置分类，在此分类下，基于移民实物调查、移民身份认定和移民安置人口的社会、经济和文化特征的分析；基于对土地与住房的供给关系的分析等进行规划人口安置、生产安置、基础设施迁建以及社会、经济发展等。依据移民意愿及环境承载能力尽可能提出多样化安置模式供移民选择，并达成共识。二是制定应急响应计划。应急响应计划应是以提高对突发灾害应急响应能力为目标，其内容包括对突发灾害的应急对策、技术性基础设施及后勤保障、早期预警系统、组织模式、后勤系统、通讯系统、自身的响应训练和人口临时安置。在灾害确认与风险等级评估、风险减低基础上，制定灾害风险应急响应计划，并纳入避灾移民安置规划设计范畴。灾害区域内有些措施需要物理干预，诸如防洪、山体滑坡、崩塌和危岩工程、加固抗震结构等；有些是非物质措施，如教育、制度、能力建设等。当应急对策被确定，则实施的措施需要对其在技术、经济和社会等可行性方面进行评估分析。技术可行性意味着一个具体可行的措施在减轻风险上起重要作用；经济可行性需要比较不同技术措施成本和效益；社会可行性是指应急措施被人们所能接受的程度。有些时候，技术上的缓解措施可能高于人口安置成本，这时移民安置可被作为缓解风险的有效途径。三是制定风险地控制与修复计划。风险区修复计划应以确保迁移人口不再返回原居住地为目标，有效的方法就是对这块风险地赋予新的功能，并加强管控。因此，移民安置规划应将风险地土地利用规划、功能设计和后期管理一并考虑进来。负责风险管理的职能部门要组织专家对风险地进行论证，确认风险地区的潜在使用能力，同时对于确定的使用功能还需要做出修复计划。对于高危风险区，应将土地作为公共用地进行再利用，例如设计用作公共绿化带、景观带等，由当地政府负责清洁、维护和管理，并以法律约束禁止任何新的永久的或临时的占用。

综上所述，避灾移民迁移风险管理需要遵循系统性、层次性和旋进性的原则，从实际出发，根据移民安置区域资源条件、移民安置规模、环境承载容量、移民意愿、迁移风险要素等，加强风险管理的体系与机制建设，确保避災移民目标顺利实现。

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