重大监督事项案件化办理的路径探索

刘莺莺

摘 要：重大监督事项案件化办理是走出侦查监督困境和适应检察改革的重要举措，对于加强侦查监督工作的司法性、规范性和实效性，具有重要意义。通过对重大监督事项案件化办理试点所采取的制度举措及实施效果的分析，发现该项措施对于侦查监督具有积极意义，因而应从完善中央、地方立法、借助司法改革、依托办案系统等方面进一步完善重大监督事项案件化办理工作。

关键词：全程留痕 量化管理 调查核实 监督处理

为了贯彻最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中关于“探索实行重大监督事项案件化办理模式”的要求，落实《最高人民检察院关于加强侦查监督维护司法公正情况的报告》（以下简称《侦查监督报告》）中“针对一些侦查违法行为监督不规范、不到位等问题，探索重大监督事项案件化办理模式，建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程”[1]的工作指引，笔者将从客观需要、经验探索和制度建议三方面阐释重大监督事项案件化办理制度。

一、客观需要：侦查监督困境和检察改革现状的要求

侦查监督工作促进侦查活动的程序合法。坚定地遵守严格的程序，是我们赖以实现人人在法律面前平等享有正义的主要保证。[2]在实际工作中，重大监督事项案件化办理有其产生的客观背景。

（一）侦查监督机制的当前问题

当前侦查监督机制存在五大问题：1.启动程序不规范：未设置立案程序，程序启动上无标准和要求，被评价为“当前诉讼监督工作模式是一种办事模式”[3]。2.监督运行不顺畅：缺乏统一的处理规范和程序，高度依赖于承办人的责任心和经验；容易出现重复监督。3.证据标准不明晰：监督过程简单、缺乏调查、缺乏证据收集的规范和标准；调查核实不充分。4.结案标准不明确：没有卷宗，可能有的只有一份文书，甚至是口头纠正，容易出现虚假监督、减档监督。5.监督质量不清晰：监督事项散见于审查逮捕案件中，难以评估监督的数量和质量。鉴于侦查监督部门案多人少的客观实际，上级检察机关选取重大监督事项进行改革试点，也是符合兼顾公正与效率的价值选择。

（二）检察改革发展的客观需要

侦查监督工作存在线索发现难、调查核实难、监督处理难这三大难题，上述难题难以解决的根本原因是法律规定的缺失。《侦查监督报告》中明确指出：为切实解决侦查监督工作存在的实际困难，建议在刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律修改中，进一步明确侦查监督的内容、程序和措施，以及侦查机关接受监督的义务。立法的空白导致侦查监督工作受到限制，侦查监督的处理手段主要体现为发出《纠正违法通知书》《侦查监督活动通知书》和《检察建议》，公安机关是否配合和重视，一定程度上影响了监督的效果。同时，将违法犯罪线索移送职务犯罪案件办理部门，也加大了监督处理侦查违法行为的难度。当前的司法体制改革也倒逼检察机关需要在立法和实践上探索重大监督事项的案件化办理工作，加强监督的力度。

二、经验探索：工作规程设计和具体案件办理的总结

广州市白云区人民检察院（以下简称白云区检察院）党组大力推动开展重大监督事项案件化的试点工作，2017年5月白云区检察院被广东省人民检察院确定为试点单位，经过半年的摸索，取得了一定经验也發现了一些问题。

（一）制度研判：建立五位一体的重大监督事项办理体系

针对侦查监督工作机制存在的五个问题，白云区检察院努力建立“程序规范、证据规则、管理流程、质量标准、办案机制”五位一体的重大监督事项案件化办理体系。

1.程序规范：制定《广州市白云区人民检察院重大监督事项“案件化”办理规定（试行）》。2017年初，白云区院在先行先试的基础上，由侦查监督科制定了《广州市白云区人民检察院重大监督事项案件化办理规定（试行）》（以下称《办理规定》），经白云区人民检察院检察委员会讨论通过，报区委、区政府，并抄送白云区公安分局及区内多个主要行政执法单位。《办理规定》共7章36条，确定监督事项案件化办理的范围、各类监督事项的文书及配套的程序等内容。该办理规定主要有以下几个特点：第一，范围明确，体现了监督事项的“全景图”。包括：已经电视、报纸等新闻媒体曝光，社会影响大的案件或事件；已经在互联网等网络媒体广泛传播，社会舆论高度关注的案件或事件；存在信访、维稳风险的重大案件或事件；人大代表或政协委员单独或联名向检察机关提出明确监督要求的重大案件或事件；辩护律师、当事人及其家属向检察机关反映的重大案件或事件；领导批示或上级交办、督办的重大案件或事件。第二，路线清晰，形成涵盖侦查监督事项线索受理、立案、调查核实、审查决定、实施监督、跟踪反馈、复议复核、结案归档全过程的工作的“路线图”。第三，分类办理，区分监督对象是行政机关还是公安机关，制定了对应的监督程序，实现了监督的“分类图”。第四，注重协助，积极探索与公安机关、行政机关的沟通配合机制，并探索获得上级检察机关、同级人大常委会、党委政法委、人民政府的支持的方法途经，形成处理的“合力图”。

2.证据规则：制定《重大监督事项案件化分类办理指引（试行）》，统一案件化办理的证据要求。白云区检察院以2016年最高人民检察院侦查监督厅邀请著名法学家评出的23件全国检察机关“优秀侦查监督案件”为样本[4]，参考优秀侦查监督案件当中查办侦查违法行为的方式方法，结合白云区检察院重大监督事项案件化办理的工作实际，针对非法证据、刑讯逼供、不当变更羁押措施这三类在实践中较为突出的重大监督事项，规定了办理指引。例如在指引中规定，调查不当变更羁押措施的调查方法包括：第一，在医院调查。调查方法包括：（1）调查犯罪嫌疑人既往病史、病历（从病历的版本考察既往病史是否真实）；（2）调取医院的挂号、收费、检查、开药记录；（3）向急诊医生、病历上列明的医生调查取证；（4）从就诊医院的规模、等级和离就诊人住处的距离等情况，推断就诊是否真实；（5）查明就诊系使用临时病历本还是医保病历本等常规病历本，查明其上有无挂号章、医生工号章；（6）其他方法。第二，在看守所调查。调查方法包括：（1）向看守所医生调查取证；（2）调取看守所内犯罪嫌疑人的入所体检记录、病情记录；（3）查看犯罪嫌疑人发病时监仓的监控录像；（4）向同案犯、犯罪嫌疑人家属调查取证，调取短信、微信等通讯记录，查明犯罪嫌疑人有否既往病史、有否通风报信等行为；（5）讯问犯罪嫌疑人；（6）向同仓的其他在押犯罪嫌疑人调查取证；（7）其他方法。通过严格证明标准，依法调查并处理重大监督事项。

3.管理流程：重大监督事项案件化办理的前提是程序规范，载体是案件卷宗，核心是应用系统，每个节点做到全程留痕。在制定《办理规定》实现了程序规范的要求后，由白云区检察院侦查监督科负责对监督事项办理负责全程、动态留痕，以应用系统为办案核心，对于符合受理条件的案件实行统一编号，及时登记、记入台账、录入案卡，建立单独的卷宗，将受理、立案、调查核实、监督结果、复查复核以及追踪等文书统一归档至监督案件卷宗内，实现四个有，即“有台账、有报表、有文书、有案卷”。现有的办案流程仍是根据立案监督、侦查监督等不同的事项，分别在应用系统中建立相关的节点和文书，目前正在和案管部门、技术部门探索建立“重大监督事项案件化办理的子系统”，实现最高人民检察院侦查监督厅“探索重大监督事项‘案件化办理，实际上就是把监督事项量化”的工作要求。

4.质量标准：制定《重大监督事项案件化办理的质量标准（试行）》，独立评价重大监督事项办理的质量和效果。针对以往侦查活动监督职能的履行依附于审查逮捕，呈现出分散、不系统的特点，存在监督质量难以有效评价的问题，白云区检察院根据以下六个评价原则制定《重大监督事项案件化办理的质量标准（试行）》，对重大监督事项案件化办理的质量进行独立的评价：第一，程序依法依规；第二，认定违法事项准确；第三，监督全程留痕；第四，处理客观准确；第五，回馈及时有力；第六，独立于审查逮捕案件的处理结果进行评价。白云区检察院已经根据上述原则制定了质量标准，下一步将纳入对员额检察官和检察辅助人员的考核，全面提升重大监督事项案件化办理的质量。

5.办案机制：内外联动，建立内部协调机制，实现信息共享、相互配合，避免重复监督；建立外部配合主力机制，增加侦查人员的诉讼违法成本。首先，从以下三方面探索建立内部配合协调机制：第一，成立侦查监督案件化领导小组，院领导担任组长，侦查监督科、公诉科、控申科等主要科室负责人担任小组成员；第二，案件在办案应用系统内实现共享，所有成员均可以查看；第三，办案系统实现通知功能设计，在下一个诉讼环节，系统自动通知已启动重大监督事项案件化办理工作。其次，努力摸索建立外部配合处理机制。一方面，获得了公安机关的配合：第一，与公安机关联签协议或取得共识，对于侦查违法行为给予及时的处理或处罚；第二，建议或牵头组织类案的评查，发现问题，联签或制定办案规程；第三，通过检察官办公室查看警综系统，发现问题；第四，与公安建立共享平台[5]，可以同步查看公安审讯的过程，并查阅相关的文书。另一方面，努力获得区委、区政府、区人大的支持，提高监督的效力。

（二）实践探索：增强重大监督事项案件化办理的实效

2017年以来，白云区检察院共办理重大监督事项案件化办理的案件12件，已办结10件，其中既有在办理审查逮捕案件中发现的线索，也有本院其他部门移送的线索。在办案中摸索了一些工作方法，取得了一定了实效。

1.引导取证，成功追捕多名犯罪嫌疑人。在审查逮捕犯罪嫌疑人罗某某等五人涉嫌赌博罪一案时，发现另有8名可能涉嫌犯罪的主要犯罪嫌疑人没有依法移送。由于有线索举报，该案已引起了区领导的重视，区纪委亦介入了本案的调查。白云区检察院发现上述情况后，依法启动了重大监督事项案件化办理程序，前往侦查机关调取了本案其他未呈捕同案人的案卷材料，查看了侦查机关内部呈批文件，并向相关部门的经办同志、分管领导了解案件的办理情况。经审查及分管检察长批准，依法发出8份《应当逮捕犯罪嫌疑人建议书》，并积极引导侦查机关调查取证，目前已成功追捕了5名犯罪嫌疑人归案。

2.全程录像，探索规范的办案工作规程。在办理犯罪嫌疑人曾某某涉嫌贩卖毒品罪一案时，犯罪嫌疑人提出有重大的无罪证据公安人员有意没有提取，经审查不能排除该线索的真实性，故依法启动重大监督事项案件办理程序。办案人员将犯罪嫌疑人从看守所提出，带往案发现场，并查看原始办案材料，发现侦查部门丢失多个重要物证。据此，白云区检察院依法发出《纠正违法通知书》，并将侦查人员涉嫌渎职犯罪的线索移送了本院反瀆职侵权局。而查办过程的全程录音录像资料刻盘附卷，整个办案过程在系统内有迹可查，在系统外全程留痕。

3.保护民生，促进地方政府依法行政。在办理犯罪嫌疑人徐某某涉嫌盗窃罪一案的过程中，发现犯罪嫌疑人徐某某作为白云区某镇自来水厂的负责人，长期私接广州市自来水公司的水管，累计盗窃自来水价值数百万元。而该镇尚有多个自然村用水困难，近年来已引起市委、市政府的高度重视，引起了社会的广泛关注。白云区检察院依法启动了重大监督事项案件化办理程序后，深挖源头，发现重大职务犯罪线索，依法移送其反贪污贿赂局，成功立案1案1人；针对在案件中发现的该镇对下属自来水公司的管理漏洞，对该镇发出《检察建议书》，力求更好地解决该镇用水管理的问题。

4.多管齐下，努力提升案件化办理的效果。自白云区检察院开展重大监督事项案件化办理工作以来，共发出纠正违法通知书7件，发出检察建议1份，追捕漏犯8人，成功追回5人，向其自侦部门移送职务犯罪线索2件2人，自侦部门成功立案1件1人；向公安机关发出《侦查违法事项通报函》，该公函抄送了公安机关党委委员以上的全部领导，取得了公安机关领导的高度重视。公安机关制定了《关于规范办理侦查活动工作有关事项的通知》，其中明确规定，出现违法办案的民警和领导，视乎情节轻重分别取消当年评优评先资格、当年公务员年度考核评为基本称职，并依据文件加大通报和追责力度，该举措有效减少了重大违法事项的发生。

三、制度建议：填补立法空白、探索检察工作规程

经过一段时间的认真探索和对其他地区做法的学习研判，为了加强重大监督事项案件化办理工作的实效，特提出以下建议：

1.呼吁完善立法。在法律修改中明确侦查监督的内容、程序和措施，以及侦查机关接受监督的义务至关重要。2013年10月《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见（试行）》在实践中并为得到充分执行，因而应推动与公安部共同研究制定有关调查核实工作规范文件[6]。

2.摸索地方立法。湖北省人民检察院积极争取湖北省人大的支持，出台了《湖北省检察机关刑事诉讼法律监督调查方法》（以下简称《湖北省调查方法》），但《湖北省调查方法》中明确规定：一般不接触调查对象，确有必要进行询问，应当商请所属部门配合进行。笔者认为应进一步探索调查手段的强化和拓展方法，2017年11月白云区检察院已将《重大监督事项案件化制度改革》立项上报白云区人大常委会，作为该院2018年拟推进的改革事项寻求区人大的支持。

3.立足司法改革。建议参考大部制的做法，可以在侦查监督部门之外，成立专门的诉讼监督部，将侦查监督、立案监督、两法衔接等工作移交诉讼监督部办理，实现包括重大监督事项案件化办理工作的司法化、专业化和精细化，提升办案的实际效果，提升重大监督事项案件化办理的质量。

4.依托办案系统。白云区检察院已向上级检察机关提出书面申请，在办案系统中增设重大监督事项案件类别，实现专案专办，以体现统计的专门化、集中化、可查化，并实现各部门的信息共享、即时通知等功能，提高重大监督事项案件化办理的合力，避免重复监督等问题的出现。

司法制度并不是在完美的条件下运行，也不是由完美的人来实施。人类是不完美的，并且那么在司法体系内的人员并不比在别的专业领域的人更加完美或者更加不完美。[7]而重大监督事项案件化办理的探索，正是为了让司法制度趋近完美而进行的有益尝试。

注释：

[1]《最高人民检察院关于加强侦查监督维护司法公正情况的报告》，载《检察日报》2016年11月7日。

[2]陳瑞华：《看得见的正义》，中国法制出版社2000年版，第4页。

[3]韩晓峰、陈超然：《诉讼监督事项案件化的思考——以侦查监督为分析视角》，载《人民检察》2016年第21期。

[4]参见《优秀侦查监督案件》，载《侦查监督指南》2016年第2辑。

[5]广东省佛山市南海区人民检察院和公安分局之间建立了信息共享平台，侦查监督科的工作人员可以通过平台同步监督公安人员的审讯过程，实现事中监督。

[6]黄河、赵学武：《侦查监督的现状、问题和发展方向》，载《人民检察》2016年第21期。

[7][美]吉姆·佩特罗、南希·佩特罗：《冤案何以发生》，苑宁宁、陈效等译，北京大学出版社2012年，第126页。