政府购买服务对社会组织的激励机制研究

2018-04-02

福建质量管理 2018年9期

(重庆工商大学重庆 400067)

一、什么是政府购买？

政府购买从传统指向是为依照市场自有机制，将政府一部分公共服务事项进行“市场外包”，交由具备条件的社会第三方承担，最终费用由政府结算支付。通常来说，由传统的政府单一提供为主的模式是传统国际公共服务的典型模式，但已不适用于目前公共服务的“市场化”领域发展方向，在补充服务的功能时，会不断被激发形成独有的运作模式，即为多元主体公私合作。在导入了更多市场性因素后，将社会诉求借由市场经济来表达，从而完成对政府购买公共服务的模式调整，可以有效避免很大一部分因政府运作而产生的“僵化形态”。

二、简析基于市场理论下政府购买操作模式

长期以来，因由社会而形成的产品服务需求，政府的角色一般来讲通常是集“生产者”与“监督者”为一体，政府作为公共物品的唯一提供者，往往将“生产-组织-加工-销售-评估”多个环节合并于一体，这种行政服务体制对政府而言“减不掉，抛不开”，服务质量上不去，行政效果不理想。政府将竞争机制引向公共物品与公共服务的购买领域当中，从而将一部分内容交由市场和社会组织来去完成，并且在政策的监督下，市场与社会组织的互动也会呈现良性的运作模式，可以有效的实行减负的理念。这无疑是将政府的管理职能与操作职能分割，其只承担购买环节的各项责任，而将具体服务项目类似于“合同外包”的形式分离出政府的职责权限，形成以与第三方在一定程度上实现分享与拥有的有序状态。

三、政府购买行为激励服务项目设计的意义

(一)改善公共服务项目的质效

政府在公共服务领域中将部分社会事务进行“打包整理”依附于社会组织专业承接的方式，在一定程度上放开了对社会事务的监管，形成社会公共服务资源在“量”和“质”同时达到优化，实现有限公共资源的高效使用。“精细化”处理是购买过程中的主要目的，从一方面提高了服务与需求的精准化对接，另一方面而言公共服务也能快速实现落地的目标。

(二)托底公共财政体系的建设，加大政府角色和职能转变

市场失效与政府管控并非是相互衔接的，相反以财政职能来进行经济定位，利用公共需要使部分公共服务进行“市场再造”，将政府的职能纳入纠正市场失灵的领域之中。以公共财政支出为依托，完成社会组织的公益目的，使政府、财政、公益在有效机能的调解下，实现效用最大化。最终避免与财政资金系统相混淆，有效避开了财政体系的僵化管控负效应。

(三)公共服务进一步均等化目标的实现

公共服务从一开始的设置理念就是“人人都能享受到的，并且享受的机会是平等的”，力求实现公平和效率的统一。但是，当前我国基本公共服务仍处于非均等化状态，不仅是地区间，或是城乡间，甚至于不同群体间都存在公共服务产品差距。因此，通过政府购买服务，可以有效实行“取长补短，优势利用”的公共产品精准对接，使需要者快速通过社会组织来完成对产品的使用诉求。

(四)社会组织的社会培育与市场发展

政府购买社会组织所提供的公益服务项目一方面满足了社会组织的发展需求，另一方面架起连接公共服务产品和市场之间的桥梁，它将原本的社会基础产品供应放到了市场经济下的“淘汰竞赛”中，让每个组织都不再处在政府的庇佑下，其必须通过精良的服务产品来到实现社会组织发展的多元化目标。对社会组织而言，接受委托仅是“万里长征”的第一步，如何实现在竞争中逐步完成自身的发展动力的升级，才是最为重要的，政府是激励社会组织的一个激励因素，同时也是推动社会组织更加灵活化和专业化发展的重要推手。

四、政府在购买全过程中的不同激励导向

(一)社会组织选择激励

从政府的角度而言，社会长期选择是思考的重要影响因素、但是在我国的具体实践当中，更青睐于由社会组织来发起市场竞争，通过投竞标的方式来阐述自己对于政府项目的想法，对于政府而言，这种做法的难点就在于是否已经挖掘出了全部的市场组织潜力？市场既能鉴别真伪，同时更要区分出效率上的优劣，还要确定选择的目标主体依照公共服务产品的质量和效能。那些以营利为目的机构或者公司也同样具有竞争实力，那么无疑将一大部分NGO的草根组织的身份重新洗牌。

(二)资金内部组织的流向激励

社会组织在拿到政府的项目资金后，如何使用资金，一般来说，有两种渠道，一可以用于纯粹的项目运作，根据项目的预算来合理使用和监管资金去向；二是在项目行政办公处理上作为必要经费而进行使用，两种资金的使用均在一定条件下接受监管和质询。对于公共资金通常来说政府是倾向于社会资金的，尤其是将公开募捐的社会资金用于纯粹的项目层面上，这样才更能体现公共服务产品的“公益性”，当然这无疑会导致一些非营利组织在日常项目运作上的资金捉襟见肘，因此政府的公共产品服务资金必须要与社会组织两条线路并行，各自独立生产并覆盖相应支持板块，目的是使资金互补，而不是重叠。于是，公共财政可以引导成为扩大社会组织的资源的规模的使用与集聚。

(三)配套资源的整合激励

在选择已经完成的前提下，对于是否具有配套服务是一个很重要的衡量标准，在这个层面上讲，通常配套意味着专业性的提升。对于社会组织来说，这就是一个自我升级的过程——在竞争结束后，又该如何寻找配套资源。

由政府牵引公共财政来吸引更多的社会资源，作为社会组织既是一个可以“搭便车”的机会，又是吸引更多社会目光的过程，在这个过程中，市场各方被拉到一个“协作”的容器中，各种有效资源可以在一定时空的配合下充分整合。

(四)产品变化与社会发展期相嵌合

社会的变化孕育着其不断要求的各种公共服务产品，催促着服务产品的更新换代，那些具有独特针对性的服务项目契合点是一定要符合目前社会发展时期的，也就是要求社会组织一定要有社会问题意识。但是在实际对于“落地”的要求就成为了一个难点，因为在社会市场还处于相对成长发育的时期中，非营利领域里的产品并不为人们所知，对于表面信息的判断也缺乏专业性，于是，社会组织的专业性就显得极为突出，不仅是评估内容的支持，更是整个公益理念的渗透，社会化资源更广泛性的为整个社会所利用和认识。

五、购买的服务策略选择阶段与模式分析

(一)政府购买社会组织服务的分工与主体角色

“购买”将社会分工角色更加细化，使得在政府在购买公共服务市场化的进程中，双方成为了一种“购买者”与“消费者”的角色扮演与分工，政府和公共服务承接主体之间形成了一种特殊的委托代理关系。在这种委托代理关系当中，双方在不同委托阶段承担了不同的角色，并且在角色的转换与衔接过程中，双方的义务与权利也在更替甚至交换。

1.委托代理前期

1)观察者

社会本身是什么样？呈现出了什么样的社会问题？到了什么样的社会问题价值？在这样一系列的思考当中，政府无疑承担了一个社会问题观察者的角色，也正是因为有了一系列的观察与思考，才会有一定的经验判断，辅之以社会本身的分化与消解，来意识到应该如何“对症下药”。

2)市场竞争者

在这个阶段，社会组织等同于是市场上众多社会品牌的拥有者，其需要通过打造属于自己的品牌优势来吸引政府的目光，并取得市场上同类竞争者的竞争优势。通过差异化自己品牌和服务质量来占有更多的市场份额。

2.委托代理中期

1)购买者

在这个环节当中，政府依据自己对社会问题的理解与社会的反馈机制来和众多“竞标”社会组织进行信息交换，双方在不断地接触和交流中，逐步厘清自己的想法，并将想法转化为可供实际操作的项目方案。

2)服务提供者

在充分理解政府的项目目的和一系列的社会要求和效果之后，对于社会组织而言，就成为了一个服务的提供者，其需要政府目标同自己组织的发展宗旨与特色相融合，形成一套“行之有效”且区别于其他竞争者的服务方案，这个过程在经济学中被称为是社会组织营销激励的过程。

服务提供的不只是一个可操作的方案，更要在实际实践中，不断调整，逐渐内化为自己的一个竞争点，同时也是组织自我发展的一个重要时期。通过行政和专业两手抓的方式来达到操作预期。

3.委托代理后期

1)监督者与评估者

在项目实施过程当中，犹如消费者可选择监督市场般，政府作为项目购买方，自然拥有对项目实施的监督权，可随时同服务提供者进行意见交换，以便调整项目进程和项目发展方向；在项目整体实施完成之后，政府要对整个项目作出一个评估，通过适当的反馈调查机制来对项目进行管理和评估。

2)被评估者

在项目结束时，从表面上来看，作为服务提供者的社会组织的任务即将结束，其实不然。项目的结束通常意味者其前提是社会目标的实现，也就是说，作为一个尽职尽责，在结束之时，利用政府的标准判断来对自身进行综合考量，以便挖掘更深层次的服务增值部分。

(二)政府购买社会组织服务的模式分析

以上我们对整个购买过程当中的不同阶段进行了分析，那么什么又是中国的政府购买模式呢？笔者在文献基础的挖掘下发现，多元化是我国政府购买的主要表现形式之一：

1.制度化发展需要理念操作,更需要非制度化操作

2014年重庆市政府制定了政府购买服务的相关官方管理文件，通过更加清晰和完善的制度来进行规范化管理，其模式是增量式改革,需要一定的制度支撑，现出了制度化程度效用。

2.竞争方式有差异：竞争性的筛选混合非竞争性的选定

以目前的实践案例而言，政府购买服务的竞争方式大致有三：第一是淘汰制下的完全开放的招投标；第二是部分限定的有资质认定的招投标；第三是有选择的邀约招投标。这三类竞争模式在理论上有差异，但在实际操作中划分并不明显，通常来说是根据项目的特征来进行适当调节，以适应项目的运作方式。

3.购买主体间的关系变革

因为从行政管理规划上来说政府对社会组织实施的是“双重管理”，也就是说一方面是产品需求者，另一方面又是市场助推者，两种角色的同一叠加，使得在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，类似于商业的“关联交易”，其后果就是购买全过程处在非透明状态，社会资源进一步浪费。

(三)社会组织承接政府购买的激励模式

1.政府支持机制

政府态度对于社会组织以及购买行为具有直接和重要的影响，因此政府支持机制创新就要充分认识到社会组织在社会治理在公共服务供给中的重要作用，市场不是政府与社会组织零和博弈的战场，相反，“同生共赢”是有可能的。政府观念转变为政府支持机制创新奠定基础，从制度设置到资金完善支持功能，前有制度保证，后有资金扶持，对于社会组织来说，市场是一个“拥有无限可能”的场域。针对我国社会组织存在的资金短缺的困境，公共财政预算是一个很好规避此种风险的中心点，配以灵活多样的资助形式，将与社会组织税法结合，利用财政与税收形成合力，作用到社会组织事业上来。

2.社会组织自我发展

在我国政府组织或市场组织一直存在“正统”与“草根”之分，前者得到政府较多支持，制度完善，资金充裕，通道畅行，然而不幸沦为“受害者”的就是后者，自我发展弱小，更不用说想要赢得政府青睐了。大多数草根社会组织的自我发展能力较弱，只能游走在国家法律法规硬性规定之外，还要防止“正统”社会组织的越位和干预，因此普遍来说，社会组织的成长环境处在两极分化当中，占绝大多数的社会组织在政府购买的模式下，不仅要从制度，还要从资金流，人才引进等各个方面形成与传统模式不一样的市场竞争态势，在优胜劣下的公平竞争发展之下，提升竞争实力，促进自我发展。

3.社会大众与社会认可

新的完善也同时带来新的问题，因此政府就需要发挥自身的优势，去购买一些独特的服务项目，这些项目的契合点一定是要符合目前社会发展时期的，也就是要求社会组织一定要有社会问题意识。在混乱社会市场的初期，非营利领域里的人们更需要对表面信息进行专业化提炼并作用于组织评估内容的更新与支持当中。

六、结论

本文基于目前政府购买模式的发展现状，利用激励机制进行整体性概括，在社会组织运营模式下，积极引导社会组织在政府购买上利用激励因素的方式与方法，中注重双方在公共服务的效率提升上的对接，通过制度、资金、激励、选择等多种架构实现政府与社会组织的双向良性互动，有效把控“社会市场”，挖掘更大的社会组织经济活力，以“社会企业”的视角来审视社会组织的另一种存在方式，激发组织创造活力与服务能力，将激励因素作为研究出发点，来对社会组织进行价值再造与提升。

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