公共管理视角下“一带一路”对民族关系的影响及对策研究

2018-05-17

福建质量管理 2018年9期

(西南民族大学四川成都 610041)

引言

2013年9月和10月，国家领带人分别在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学和印度尼西亚国会首次提出了“共建丝绸之路经济带”和建设21世纪“海上丝绸之路”的倡议。从2013年政府提出倡议到2017年中国与70多个国家和国际组织签署了“一带一路”合作文件，中国既是“一带一路”倡议的提出者，同时也在“一带一路”建设中承担着最主要的职责。一方面，“一带一路”建设在国际上途经60多个国家和地区，另一方面，“一带一路”建设在中国境内经过了少主民族比较集中的八省区(内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西、贵州、云南、青海)，“一带一路”建设为增强世界各国之间交流、交往、交融搭建了坚实的桥梁，在促进国家之间、民族之间的经济增长和发扬民族文化方面发挥着重要作用。2017年12月在北京召开的中央经济工作会议强调要围绕“一带一路”建设，创新对外投资方式，为对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区创造新的生产动力，改善其生活生产条件。首先应该清晰地认识到和谐有序的民族关系对民族地区的经济发展有着重要影响。因此，研究在公共管理的视角下“一带一路”对民族关系的影响及对策研究，明确经济和文化两个因素对民族关系有着重要影响，在此基础上，从经济和文化两个因素出发，提出促进民族关系发展的对策建议对提高民族区经济发展，改善民族地区生产生活状况有着重要作用。

一、理论基础：公共管理视角下的协作理论

协作治理理论视角的构建，是贯穿和指导协作治理的基础理论。在协作治理过程中，跨区域内各主体的行为是协作治理的核心问题。在各方追求相近的公共目标过程中，各主体间因利益问题，必然充满着从冲突矛盾、利益纠葛、相互沟通协调到达成共识的过程，最终都可以归结到协作治理。协作治理是在通过共享公共权力与资源的基础上，将各个主体的力量整合起来，实现公共目标与利益。合作治理应是未来公共管理、全球治理、区域治理的发展趋势，随着全球化、区域化、信息化、市场化和民主化的发展，以区域边界为基础的管理已经不适用，取而代之的是协作网络治理的途径。拥有共同的目标追求、互相可以补充的资源、以及其他的因素，是达成各个区域间协作的前提。具体到各区域政府间的合作，怎样达成各方协作协议？就在于各政府的利益与区域内公共利益是否能达成统一。根据交易成本理论，区域内各政府只有在有一定的预期收益时，才有合作、谈判与协商的积极性，才能达成解决区域共同问题的共识。“一带一路”跨区域民族关系问题，以各民族地区主体间协作过程为核心，以协作治理为视角，构建协作治理的分析框架。以“一带一路”建设为依托，在共公共管理的视角下运用协作治理的思路，为促进民关系发展提出对策建议。

二、影响民族关系发展的因素

(一)经济发展不平衡问题影响民族关系的发展

每一个民族的生产力状况、劳动分工以及内部交往的发展是决定各民族关系的重要原因。这个原理是公认的。由此可见，经济因素是对影响民族关系的重要力量。我国少数民族比较集中的民族八省区(内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西、贵州、云南、青海)被包括在“一带一路”建设在国内途经的新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海、内蒙古等13个省区市，联系起了各民族之间交流、交往、交融的纽带。此外，我国拥有的2.2万公里陆地边界线中就有近1.9万公里在民族地区，138个边境县(区、市)中109个在民族地区，构成了我国西北和西南地区对外开放的门户和通道。虽然在“一带一路”建设的影响下民族地区的经济一直在稳步发展，但不可否认的是，民族地区与东部发达地区相比仍然有着比较大的差距。

由《中国统计年鉴2016》可知：2015年全年，东部沿海地区的地区生产总值为401651.7亿元，财政收入为48593.62亿元，文化艺术、文物事业单位7979个；西部民族地区西部民族地区的地区生产总值为111279.8亿元，财政收入(一般公共预算收入)为12998.85亿元，文化艺术、文物事业单位3872个。由此可见，同东部沿海地区相比，西部民族地区在经济、文化方面的发展较东部相比则要低一些(见表1)。

表1 东部沿海地区与西部民族地区经济、文化事业发展情况表

一个科技不发达、经济落后的民族与其他民族是不可能建立真正意义上的平等、团结、互助与和谐的民族关系的，因此，加快发展少数民族和民族地区发展(特别是经济发展)是紧急且必要的事情。如果西部民族地区与东部沿海地区发展差距过大，引起西部民族地区社会各界心理上的不平衡，必然会影响各族人民平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，民族关系的问题是当代中国社会发展和社会主义现代化建设中必须要解决的问题，稳定和谐的民族关系是构建社会主义和谐社会和全面建成小康社会的一块不可获取的基石，应当把民族关系的发展问题摆在国家发展中的重要位置。

(二)民族文化间的不适应问题影响民族关系发展

“一带一路”建设跨越我国13各省区，连接了东部发达地区与少数民族相对集中的8省区，跨区域交流与协作是必然会发生的事情，在跨区域交流与协作过程中产生矛盾与摩擦也是不可避免的的问题。民族文化交流交融状态是影响民族关系的微观社会因素之一，民族文化是民族的灵魂，是延续千百年的民族的精神纽带，在现代社会社会，因民族文化的交流越多、认同、包容或交融程度越高，民族关系就很会越好。少数民族文化具有鲜明的民族特色、浓郁的宗教色彩，在内容上多是该民族的宗教现象、历史沿革、文化艺术和科学技术发展等，凝聚着一个民族的信仰和智慧。

“一带一路”建设一方面促进了各民族文化的交流，另一方面也会因为不同民族之间的不同文化和不同观念的冲突而产生一些民族纠纷。由于地理环境等其它因素的影响，各民族交往、交流的过程中对其它民族的传统文化、风俗习惯等不甚了解，而且少数民族群众之间也缺乏对彼此之间相互深入的熟知，在一般情况下，各民族人民都习惯以本民族的文化传统和风俗习惯来衡量、评价其他民族的文化传统，因此，在这种状况下，各民族之间容易对彼此产生偏见和误解。此外，“一带一路”建设会促进民族地区向现代化和国际化发展的方向迈进，在“一带一路”建设过程中，带来的外来文化与民族地区的传统文化产生交流发生化学反应，少数民族传统的价值观念会受到挑战，在一定程度上会影响民族成员的平衡心理状态。

少数民族地区宗教文化厚重且影响范围广，而我国“一带一路”沿线大部分是民族地区，佛教、道教、伊斯兰教、天主教等几大宗教和一些民族原始宗教信仰在民族地区都有一定群众基础和文化根基，某些民族更是绝大多数都信仰同一种宗教，宗教信仰已经成为这些民族历史、文化的重要组成部分。人们在某些方面对尊重少数民族宗教文化、宗教信仰的重要性认识还不足，在日常交往交流中，会不同程度地存在直接或间接伤害同少数民族之间的感情，这就有可能导致新矛盾和新问题的产生，处理不好就会对正常的民族关系造成新的伤害，影响民族关系的发展。

三、以公共管理为视角，提出促进民族关系发展的对策与建议

(一)以区域协作方式为政府职能导向

长期以来，民族地区政府关注重点都在动地方经济增长，提高少数民族地区人民群众的生活水平，与东部地区相比，民族地区开展地方合作的频率和规模较小。以我国制定的一带一路，京津冀协同发展，长江经济带三大区域发展战略为例，地方政府以各自为政的方式来获取自身利益最大化的理念已经不再适应新时代发展的要求，不管是在国际还是在国内更注重从竞争走向合作。因此，在“一带一路”背景下，促进各区域间加强合作，谋求共同的公共利益应该成为民族地区政府的一项重要职能。区域合作包括国与国之间、国内各行政区域之间两个层面，要注重二者之间的衔接与合作。一方面既要积极参与国际经济合作，另一方面也要主动地与国内其他省区密切协作，避免不必要的排他式发展规划和恶性竞争，形成分享式和包容性的发展格局。目前，我国的政府职能框架和政绩考核体系中并没有区域合作的内容。地方政府主要的四项经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能几乎没有涉及到区域、地方政府间的合作问题。但从2016年开始，天津、河北、山西等10个省区市共同提出建设发展“新丝路”的《天津倡议》，提出搭建开放型经济合作平台开始，区域间合作便如雨后春笋般涌现，但是为避免引发地方新一轮的投资和产业竞争，需要更加重视政府的区域协作职能，加强区域间政府职能的相互配合，提高相互之间的信任度和默契度，引导、规范地方政府的经济行为，鼓励地方开展合作。

(二)促进少数民族地区经济社会的发展

一个民族的经济发展状况与经济发展水平的高低是一个民族是否能与其他民族建立平等、团结、互助与和谐的民族关系的关键。充分发挥各政府的经经济职能在社会发展建设中的积极作用，从而促进各民族地区经济社会发展水平的提高，提高本地区基本公共服务供给的水平，以及少数民族地区人民群众的生活质量，满足人民群众日益增长的对美好生活的需要的愿望。一方面，要着力发挥本地区的产业优势，从产业基础根本供给角度做好产业融入和产业更深程度发展，跟着“一带一路”建设的步伐将本地区特色产业送出国门，提高地区经济生产总值。另一方面，从国家来说，继续出台支持少数民族地区的政策，在现有基础上拓宽对少数民族地区的扶持项目，从根本上加强各民族地区经济发展的创新功能。从各地区之间的关系来说，经济发达地区加大对少数民族地区的扶持力度，使少数民族地区有更多的机会学习更先进的科学技术，提高本地区的生产力水平。

(三)传承发扬少数民族优秀传统文化

“一带一路”建设过程中，国内外民族交流和互动日益频繁，各民族文化之间不同文化的价值观、行为规范、风俗礼仪方面的碰撞不可避免。但要始终坚持尊重各族文化传统和宗教信仰，不对不同文化抱有偏见，注重引导各民族在交往交流中相互吸收、扬长避短，努力做到在吸收各民族优秀文化的基础上融合、传承和发扬本民族优秀传统文化。在尊重保护少数民族优秀文化的同时，一方面，通过政府设立专项资金用于扶持少数民族优秀传统文化的发展，维持与少数民族传统文化传承发展等相关事业的运行；另一方面，通过“一带一路”沿线国家和地区交流，让少数民族的优秀传统文化走出去，坚持民族的就是世界的，世界的就是民族的。