公民参与观念的转变与政府治理理念

(广西大学公共管理学院 广西 南宁 530004)

一、传统的公民参与观念与传统的政府治理理念

公民参与及政府治理是政治学、公共行政学重要的研究领域。第二次世界大战前后，公民参与的概念悄然出现了。西方的政治学者提出了公民参与这个概念，并且公民参与逐渐成为现代政治学研究的一个重要内容[1]。中国学者们也广泛讨论与研究自20世纪90年代起被引入中国的“公民参与”概念。

公民参与政府治理的热情逐渐饱满和升温。中国国家经济体制经历了改革开放前的计划经济体体制到改革开放后的社会主义市场经济体制。社会主义市场经济下，人们生活在一个较为自由、宽松的生存环境下。此时人民更加注重自身权益，拥有更加多样的利益需求，并且更愿意通过参与政府治理表达自己的想法和意愿。经济全球化使政府所要面对的环境和要管理的问题也日益错综复杂。政府要维护社会的稳定，保障社会的有序运行，为社会和人民提供均等化的以及充足的公共服务，构建和谐社会，实现长治久安就必须不断地根据现实的各方面情况进行改革和创新。中国的政府治理理念与机制创新是必须的。

服务型政府是本世纪国家要实现的建设目标，这在我国2005年《政府工作报告》中也体现以及强调了这点。社会管理职能和公共服务职能是政府的基本职能，也是“服务型政府”所要注重的两种基本职能。服务型政府关注公民在政策、公共管理事务中的参与。为了便于探究新中国成立几十年来的公民参与观念和政府治理理念发生的转变，本文笔者以2005年作为新旧公民参与观念与政府治理理念的一个分界点。当然我国的公民参与观念与政府治理理念发生转变并不具有一个非常确定的转折点。

(一)传统的公民参与观念

20世纪60年代逐次兴起了一些批判精英代议制民主的一些理论。这些理论中有参与式民主理论，公民身份理论和协商民主理论。这些理论一方面看轻公民参与弊端，另一方面也推动着公民参与在理论上的发展[2]。古希腊雅典是公民参与的起源地。公民参与的起源得益于古希腊雅典的直接民主模式；公共行政中所提倡的“公民参与”则是其的具体体现[3]。在第二次世界大战前后“公民参与”的概念出现了。这个概念由一些研究比较政治的西方学者提出，如阿尔蒙德和维巴。他们从政治文化角度探讨了五个国家之间的“公民意识”、“公民参与”之间的不同。公民参与的概念界定不尽相同。俞可平学者对公民参与概念提出了自己的理解和总结。他认为是指公民和公共组织尝试各种方式对公共事务管理产生影响的一切行为；并且通过这种尝试和参与来发出自己的心声和实现自己利益[4]。公民参与人民权利的重要表现。公民参与从其出现至直发展到现在历经了几个重要的阶段变迁。公民参与的变迁其中之一是古典民主的直接参与，再次是代议制下的间接参与，最后是参与民主的直接参与[5]。传统公民参与观念。总体上公民的参与意薄弱。总之，这个时期的多数公民参与是被动的、不自愿的，不够积极的，公民和政府工作人员认为的参与范围是狭小的，公民参与观念是一种狭隘的参与观念。

传统的公民参与观念(1)公民普遍认为自己没有权利也不能去参与政府的公共政策和公共生活管理。这一阶段公民，还是封建社会的“臣民”思想，认为管理是政府的事，与老百姓无关。被中国2000多年封建社会统治下所形成的历史文化、经济及政治各方面因素的潜移默化浸透下的公民对政府治理了解甚少，也不知道自己需要、可以参加政府治理，对参与公共事务管理普遍缺乏热情(2)能不参与就不参与，忍无可忍才参与。认为应该参与，但是还是少参与为妙，好民不与官争。中国传统等级观念及“官本位”思想促使普通民众在思想层面上认为并非人人生而平等，政治活动是政治精英主导。特别是生活在农村的人们普遍缺少参与管理的意识，不知自己手中所握公民权利的重要作用，对政治选举的重视程度不高[6]。(3)与自己利益相关才参与，无利可图不参与。寄希望与参与来提高自己的社会地位。过去个人利益是公民更多关心的因素，一部分公民把公民参与当做额外的累赘和压力[7]。在公民参与治理中，服务社会和维护公共利益应该公民的，而不是通过参与政府管理来谋求个人利益最大化。而在实际中，却出现了部分公民希望公民参与行为谋求个人私利最大化的情形[8]。(4)认为参与只限于政治选举参与。我国人民参与政治、影响公共政策的重要途径之一是参加选举，但中国民众普遍认为公民参与只限于政治选举或决定政府人员为内容的参与，人们普遍对其它公民参与领域知之甚微；民主决策、管理及监督也是公民可以参与其中的[9]。

(二)传统的政府治理理念

“治理”(governance)是20世纪晚期以来的产物。“治理”一词是人们为了应对经济社会发展新挑战而出现的。政府治理问题成为了当代国家的一个非常重要的议题。政府治理是“善治”还是“恶治”影响着中国未来的发展和民族的伟大复兴之路。

二十世纪七、八十年年代,西方国家出现一股国际热潮。这股热潮的中心是治理理念变革、善治政府结构。其中这一时期最关键之处是政府治理理念的创新:政府的退缩和市场的回归,政府决策，而不是执行;政府治理引入竞争、多中心治理理论以及公民参与等。20世纪90年代，“治理”一词从西方引入了中国，并为中国的学者们所重视并对其展开了诸多研究。“治理”从其本质上讲可以理解为一个过程也可以是一个结果。同样可以是达成这一结果的一系列手段。治理是现实中的问题的应对方法和超前性的思维[10]。政府治理理念是针对政府治理活动做出符合规律性和符合价值性的判断。政府治理理念是与时俱进与先进性集于一体的思维模式。政府治理理念的发展创新对政府改革是至关重要的，其是政府改革的基础出发点。

传统的政府治理理念(1)在传统的政府治理理念里，认为政府扮演的重要角色就是对社会实施控制，进而导致了政府注重管制而不是注重服务。政府管制公民，这一中心思想约束着社会。一部分官员还存在着“官本位”的思想，认为人民就是被管理的对象，没有必要参与管理。参与管理反而会影响政府的绩效，不重视人民的参与。不少行政机关及其工作人员在自身定位上是“权力者”，忽视其权利来源和其“人民公仆”的角色定位。(2)法治行政理念缺失。国家公共权力应受法律约束，但是这个极其重要的理念缺失；并且上层建筑的其它组成部分也需要根据社会各方面不断做出调整，但是这个也没有跟上时代改革的步伐。“一些地方政府滥用市场调控权利力的现象时有发生，甚至引发一些群体性事件，地方政府法治意识比较薄弱”[11]。(3)政府治理过于注重效率，具有一定的盲目性。“注重效率、发展经济”的治理理念在市场经济体制下，“重效率”的政府治理理念并不完全适合新经济体制的发展，带来了许多的负面影响，例如贫富差距的扩大。部分制定的政策不够符合人性、公民的需求、文化、国情及现代化的要求和方向，具有一定的盲目性，以至于部分公共服务质量低下，公民不能获得优质的公共服务。(4)政府信息公开度不够。政府信息公开制度是政府与群众进行良好互动，了解群众的需求，收集群众反馈信息，以便于从中发现政府治理中存在的问题。进而对已发现的问题进行有效分析，达到解决实际治理中的问题的目的。但是这一阶段，各级政府和领导对政府信息公开没有足够的认识和重视，并且对相关法律法规的解读也不够准确。从总体情况上看，多数部门信息公开没有没有到达深层次层面。

二、新的公民参与观念对政府政府治理理念的影响

中国的改革开放使中国各个方面都发生了深刻的变化，特别是经济的快速发展使人民的物质文化水平都得到了很大的提升，由此人民的思想观念也随之向前发展。政府治理理念指引着政府治理模式变迁。公民参与观念的改变对政府治理及政府治理理念的影响是客观存在的。

(一)新的公民参与观念

社会在发展，历史的车轮无休止地向前滚动，人民参与政政治管理的观念也向前发展。人民的参与观念从旧的观念向新的观念转变。

1.公民认为权利与义务，有必要参与。由于社会的发展，存在于人民脑海里的“臣民”思想，顺从思想发生了逐渐弱化了，人民的权利意识，国家主人公意识不断增强。他们认识到自己不仅是国家的子民、社会的成员，同时也是国家社会的主人，有权利也有义务和责任去参与到国家事务中，有责任去参与公共政策过程、管理公共事务，也只有参与其才能维护和争取自己的合法利益。人民认识到了管理国家、社会不再只是政府和政府官员的事，自己也掌握着权利，不再只有“官府老爷”“放火”的份，老百姓也有权利“点灯”。“当代中国社会转型不仅开启了民众权利意识的新时代，深处底层的农民工亦深受其影响。”[12]特别是处于社会弱势群体的广大到城市务工的农民同胞们也渐渐产生了权利意识，虽然只是处于低层次的维权意识。公民参与是政治民主、科学的体现，也是促使政府更加善政，获得更高的行政效率，支出更少的行政成本以及为社会提供更多高质量的公共服务。

2.公民的积极主动性增强，参与以后对政府公共事务管理更加感兴趣了。公民逐渐认为自己有必要参与到政治选举和投票中，认为自己的选举权和被选举权很重要，有必要发挥自己选举权利机关组成人员的作用。而且对参与的事务更加感兴趣，理解更深入，也更容易去执行自己参与的事务的决定。

3.公民认为参与不仅限于投票选举，还涉及公共事务的管理。以往公民认为参加国家的政治生活只是参加投票选举人民大会的代表，而现在他们的认识拓宽了，积极履行政治选举的责任与义务之余参与关注社会公共事务管理的热情更高了[9]。

(二)新的公民参与观念促进政府治理理念的转变

一切行为都是以一定的思想理念为先导的，公民的参与观念对政府的治理理念具有重要的影响作用;公民自觉参与并且主动表达出自己关注的利益的活动能产生一定的政治效应，为此倒逼统治者关注社会公共利益。

公民参与观念和政府治理理念是学者们研究探讨的热点之一。如何推动公民参与，更好地保障公民权利，推进政府治理理念创新，实现公共利益是一个重点和难点，也是研究的焦点。

1.由专制到民主。公民的国家主人意识、权利与义务意识越来越强，公民越具有民主意识，对维护自身的合法权益越重视，自身的利益诉求越多，这也就对政府的要求也越高，进而公民新的参与观念就不断地对政府的治理理念产生冲撞和挑战。国公民在参与社会基层自治中培养了，滋养自己的民主意识，这就对政府治理的民主化提出了更高建的要求，不能一切由政府拍板决定，人民只能接受政府的决定了。政府对自身的治理理念做出了与时俱进的调整，致力于加强政府的公共服务职能，由之前的管制转向提供服务，努力建设服务型政府，在服务中体现管理。人民群众的物质、文化等各方面的需求不断增加，政府只有努力提供更多高质量的公共服务才能跟得上人民的需求要求。

2.由人治到法治。在中国漫长的历史中，封建社会的人治理念占据了国家社会治理的绝对权威地位。公民参与管理国家事务是我国宪法所赋予的权利和义务，所以政府鼓励、支持和扩大公民参与是依法治国的体现。政府要具有合法性，就得到公民的认同感，对其政策命令的许肯。由于社会的发展，深刻的历史教训以及人民民主与法治的意识觉醒、增强，国家(政府)不断推进自身管理改革，不断发展民主法治建设，健全法律体系，确立法律的最高权威，依法治理国家，逐步实现由人治向法治转变。“二十世纪九十年代后，法治成为中国政治发展的长远目标”[13]。在此目标确立之后，在社会各方面及公民参与及其观念的影响下，中国法治化的道路越走越远，越走越宽阔。公民参与也是政府治理走向现代化，实现社会公共利益最大化目标的一种有力方式。

3.由盲目到科学。公民参与促使政府在公共政策决策过程中广泛地听取民意，收取民情，集中和利用公民的智慧来提高政策的信度和效度，制定出更加符合实际，更加正确，更加满足人民合法需求和权益的公共政策。公民的参与观念转变了，新的参与观念使人民更加地关注国家、社会的事务，而不仅仅是与自身利益相关的事务，更加积极地参与到公共事务的管理中，献言献策，这就为政府的治理提供了宝贵的意见和建议，使政府做决策更加科学合理，同时也促使政府制定和完善自身体制，积极探索建立科学的公民参与制度来保障公民的权利，发挥公民参与的积极作用。

4.由隐蔽到公开。政府改变了“闭门造车”的旧治理理念。公民参与公共事务管理是公民的权利与义务，政府积极鼓励公民参与政府公共事务管理，努力扩大公民参与。一个人的意识不是自然而然地就能发生改变，要使公民的参与意识不断增强，公民更加积极地参与，就要创造更多的机会，扩大公民的参与范围，在实践中培育公民的参与精神。所以政府不断百计千谋地扩大公民参与。政府在通过完善制度，规范过程和程序都是扩大公民参与的方法和手段。新的公民参与观念也促进了公民的参与的向前扩大发展，进而促使了政府的公共事务管理由原来的政府拍板决定，政府的决策过程只有政府相关人员的局面转变到政府要把相关政务信息公开。公民参与到公共事务管理中是监督政府行为的一种有效的监督手段。近年来的电子政务、听证会、市长热线等就是政府治理理念转变的形象表现，政府治理理念由隐蔽到公开。

公民参与对现代民主健和公共行政改革、政府治理理念及政府治理具有不可忽视的作用。中国的治理理念改革创新，需要公民参与理论自身的完善和发展，需要政府和公共行政机构创造更多的参与机制，需要社会参与文化的发展。可行有实效的参与方法的创新，政府治理体制和机制的创新，是当前和今后一段时间中政府治理能力现代化的体现。

【参考文献】

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[13]俞可平.中国政府治理变迁30年(1978-2008)[J].吉林大学社会科学学报,2008(5).