对立案登记制的审视

(四川大学法学院 四川 成都 610207)

一、现行立案登记制下的案件受理

有论者指出：“在立案审查下，所谓的‘立案难’主要表现为当事人提交诉状之后，取不得案号，立不上案，最突出的现象就是法院的‘三不’，即不收材料、不予答复、不出具法律文书，这也是我国推行立案登记制的主要原因之一。”①相较于此前的案件受理方式，无论是新《行政诉讼法》(法律层面)，还是《民诉解释》、《行诉解释》、《意见》和《规定》(司法解释与解释性文件层面)，都要求“接收诉状”，这就直接针对法院的“三不”现象。显然，这无疑是“一剂药方”。但是，如果立案登记制的意义和价值就仅限于此的话，那还谈不上什么“根本性的变革”：因为，它尚未触及我国现行的案件受理制度本身。在进一步论证前，有必要简要梳理如今立案登记制要求下的案件受理方式。

首先，在立法层面，无论是2012年的《民事诉讼法》，还是2014年修改的《行政诉讼法》，在《决定》提出“改革案件受理制度”之后，相应的“起诉条件”并没有实质变化。其中，《民事诉讼法》的“起诉条件”没有任何修改，依然还是第119条的积极要件与第124条的消极要件。至于新《行政诉讼法》，则在对“原告”有了些微调整②，但依然没有实质变化。

其次，既然民诉法与行诉法都没有对“起诉条件”进行修正，那么，相应的司法解释以及司法解释性文件，都是在这一“法律前提”操作。根据《规定》，立案登记制主要适用于“依法应该受理”的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉。“依法应该受理”，自然需要寻找《民事诉讼法》与《行政诉讼法》上的依据。案件受理的流程，从当事人到法院提交诉状以及其它材料开始，而最后的结果只有立案与不立案。就立案而言，起诉状以及相关材料都符合要求，则当场立案；需要补正的，补正符合要求之后再立案；不能判断是否合乎立案要求的，也需先行立案。对不立案来说，只有“不符合要求”这一种情形。值得一提的是，在《规定》中，对于不予受理或不予立案，法院适用“裁定”或“决定”。而这，明显与新《行政诉讼法》第51条的“不予立案”适用“裁定”(《行诉解释》第1条亦如此)，与2012年《民事诉讼法》以及《民诉解释》的“不予受理”适用“裁定”不同。“决定”与“裁定”的最大区别在于，所有的“决定”均不能上诉。无论是行诉法及其司法解释，还是民诉法及其司法解释，都规定“裁定”可以上诉，而当《规定》容纳“决定”之后，就“改变了现状”。此外，即便不立案，也要说明理由。强调说明不立案的理由，是为了避免相关人员的任意，也是理性说服当事人的一种要求和表现。司法的公信与权威，需要借助具体实在的司法行为来构筑与展现，更需要法院与整个社会重视这个问题。

总而言之，现行的立案登记制之下，法院依然会审查起诉是否符合法律规定。在这一点上，案件受理方式与此前的立案审查制没有区别。因而有论者指出，现有的立案登记制属于“不完全的立案登记制”。③不同之处在于，立案登记制有一些新的调整：一律接收诉状；对法院的释明要求，一次性全面告知补正事项；法定立案期间无法判断应否立案则先予立案，说明不立案的理由。这其中，“先予立案”，更接近于“完全的立案登记制”。一般而言，立案登记制为诉状模式下的登记，即，“所谓的诉状模式，是指只要当事人向法院提交符合要求的诉状，法院就应当予以立案”。④这就是“完全的立案登记制”。尽管“先予立案”是当法院在法定立案期间无法判断立案是否符合法律规定之举，但单从其最后的效果来看，还是达到了完全的立案登记制的要求。其它的调整，更多地还是属于“改良程度”，还尚未达到“变革范畴”。究其原因，还是在于现行的案件受理制度本身。

二、从立案登记制改革看法院司法能力的重塑

有学者指出，我国现行的民事案件受理制度，因为司法理念、司法体制、法治初级阶段的影响，呈现为“管控型”。对于当事人的起诉，更多着眼于国家管控的视角。“我国现行受理制度的一个最大特点就是,将实体判决要件或诉讼要件的审理前置于起诉受理阶段,在这一阶段对实体判决要件或诉讼要件进行单方审查。”这样，就产生了抬高起诉门槛、致使立案迟延和影响程序正义的弊端。⑤按照国外的案件受理制度，实体判决要件(包括诉的利益)需要在诉讼程序中审理，而不是于起诉中审查。之所以如此，是因为在法治国，诉权属于公民的基本权利，不能被随意干预。“法院对于当事人行使程序上诉权的行为只能进行形式审查,对一切实质性问题的审查和决定，比如，案件是否属于司法救济的范围，是否有充分的事实和证据，诉状上载明的被告是否适格等等，都必须受诉讼程序的约束并符合诉讼法基本原则──包括对审原则、公开原则、辩论原则等等。”⑥实体判决要件，关乎实质性问题，所以需要在诉讼程序中审查和决定。而我国目前的案件受理制度还没有达到这样的要求。“因此，现行案件受理制度的改革就应当将现行制度中关于起诉条件的规范加以修正，将实体判决要件从现有的起诉条件移出。作为修正后的起诉条件仅仅包括明确的原告、被告(不要求是适格的原告、被告)、诉讼请求、原告人主张的请求理由和事实。”⑦这里的论述，不仅仅适用于民事案件受理制度，也适用于行政案件受理制度。因为，行政诉讼法中的起诉条件也存在同样的问题。可以说，要完全改革法院的案件受理制度，就不得不从立法入手，从而实现真正意义上的立案登记制。

然而，且不说修正法律有难度，更关键的问题是，现实的司法能力与法治发展程度似乎还“承受不起”。在当前“不完全的立案登记制”之下，相比此前，法院的工作量确实增大了。这除了因为立案的便利、以及立案登记制改革形势的“轰轰烈烈”之外，也与民众的诉讼观有关。例如起诉极端的例子，就包括起诉赵薇瞪眼、起诉童星不回复微博等情况，这都是不理性诉讼观的表现。诚然，不理性、甚至说荒诞的起诉确实给司法增添了不必要的负担。但这样的极端例子，在现实司法实践中，毕竟属于“非常态”。而真正棘手的问题在于，如何在有效保障当事人诉权的同时，法院的受案能力与裁判能力足以应对。有论者指出，中国的司法，之所以呈现“选择性司法”的特征，在于：“第一，司法不能解决因社会转型造成的利益调整、阶层分化而引发的所有矛盾纠纷；第二，司法的职能构造和角色安排很大程度上取决于制度设计者的现实需求与选择而非司法的自我定位；第三，司法的固有局限与纠纷的多元化解决定了司法必须克制。”⑧这些因素，不会因为立案登记制的施行而消除。在倡导立案登记制的今天，我们依然无法回避这些因素。此外，我国法院的司法能力的重塑，还不得不注意一个特殊面向是：司法承担着过多的本属于政治过程该解决的事务。有学者指出：“基于政治渠道不畅而对司法过程的‘路径依赖’，既部分地出于司法过程的独立与专业品质，也正日复一日地消蚀着这一性质。但是，法院正常功能的发挥依赖于适当的案件负担，汹涌而至的诉讼浪潮会冲毁它并不坚固的堤防。回避当前社会矛盾的结构性根源，罔顾国家治道危机，通过强化诉讼主义来解决问题，最终会导致政治过程与司法过程的双重失灵。”⑨一个国家与社会的良好运作，既离不开政治过程，也离不开司法过程。尽可能接近乃至实现一种“政治的归政治，司法的归司法”的状态，是司法权得以有效发挥其功用的保障。否则，要么容易造成司法的“无所作为”，要么容易造成司法的“不堪重负”，甚至可能出现“两者皆有”的现象。无论是哪一种情况，对于司法权的正常运作而言，都是不利的。处于社会转型时期的中国，更需要注意摆脱意识形态的窠臼与桎梏，理性对待法院的司法能力重塑问题，以此助力法治建设的推进。

总体来说，尽管立案登记制还存在着诸多的不完善，还有待立法与司法实践的进一步改进，但是，“不完全的立案登记制”，在约束司法人员的任意、提升法院的公信力方面，有着相当的意义。换言之，即便当下的立案登记制还没有达到“改革案件受理制度”的程度，一系列的调整措施，或许能在考验法院司法能力的同时，促使其“有所提升”；也让公众与社会更多地看到司法的积极面以及逐步引导出“理性诉讼观”，从而能为深层次的立案登记制奠定基础。如果能实现这样的目标，眼下的立案登记制，就是有价值的。并且，立案登记制，不止于案件受理方式的问题，还需要透过立案登记制看到法院在司法能力重塑方面的问题。如今，不仅整个中国社会处于转型时期，对法院而言，法院也在转型时期中不断地按照符合司法规律的方式改革。法院，作为司法机关，负有公正解决社会纠纷的责任。只是，无论是在司法能力方面，还是司法公信与权威方面，整体而言，我们的法院还需要进一步提升。不管是制度层面，还是法官的专业化水平和职业伦理建设方面，都处于需要深化改进阶段。立案登记制，看似一个法律技术问题，却涉及到法院的司法能力重塑方面的制度与社会问题。一方面，法院需要通过裁断解决纠纷；另一方面，有些纠纷，已然不属于司法解决的范畴，此时，不应该把这样的纠纷推向法院。法院的司法能力重塑，更多地是为了解决专业的法律问题。这是转型时期的司法改革所需要重视与注意的。

我们应该看到，当下的立案登记制这一“手段”，与保障当事人诉权的“目标”之间，还不匹配。也就是说，要更为有效地保障当事人诉权，立案登记制，还有很长的路要走。一方面，我们期待司法能够担当更多的重任，期待法院能够更好地履行其维护公平正义的职责；另一方面，我们需要看到司法因为种种限制而显得能力有限，需要看到法院还在独立、公正司法的道路上徘徊。认识到这些，对于我们理性看待立案登记制，并发现此中的问题，从而进行有意义的思考，将不无裨益。

【注释】

①许尚豪、欧元捷.有诉必案——立案模式及立案登记制构建研究.山东社会科学，2015(7).

②将“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”修改为“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”.

③许尚豪、欧元捷.有诉必案——立案模式及立案登记制构建研究.山东社会科学，2015(7).

④参见钮杨、冀宗儒.立案登记制下我国民事诉讼制度的再探讨.法律适用，2016(4).

⑤张卫平.民事案件受理制度的反思与重构.法商研究，2015(3).

⑥傅郁林.对“立审分离”管理模式之质疑.人民法院报，2001年10月24日第3版。

⑦张卫平.民事案件受理制度的反思与重构.法商研究，2015(3).

⑧陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色.中国法学，2016(2).

⑨姜峰.法院“案多人少”与国家治道变革——转型时期中国的政治与司法忧思.政法论坛，2015(2).