人民法庭履职困境及其职能定位改革策略

刘 辉

1.安徽警官职业学院，合肥，230031；2.中南大学网络学院，长沙，410832

随着社会经济的迅速发展、依法治国理念和实践的不断深入，人民群众的法律维权意识也在不断提高，更加关注社会的公平、公正，对司法机关处理案件的效率提出了更高的要求。处于基层的人民法庭长期奋战在法治前线，是人民群众感受司法正义的窗口，在满足人民对公平、正义方面的要求上发挥着举足轻重的作用，但是，当前人民法庭在职能的准确定位和基层司法资源的集约优化改革方面仍存在不少问题。

本文拟在分析我国人民法庭职能变迁和现行体制下履职困境的基础上，提出我国人民法庭从“保障政策实施”到“化解矛盾纠纷、参与社会治理”职能迁移的策略，以期为人民法庭制度改革提供参考。

1 人民法庭职能的历史变迁

人民法庭制度源于第二次国内战争期间的巡回审判制度，并在抗日战争时期进一步发展[1];土地革命时期，人民法院主要秉承“为保障革命之需要与人民政府的土地改革政策法令的实施”的思想，以命令成立或批准成立县(市)人民法庭；新中国建立后，在总结革命实践经验的基础上，1954年正式建立并执行人民法庭制度，1963年最高人民法院明确规定，“人民法庭在处理常规的民事纠纷以及轻度的刑事案件之外，还有着为人民调解委员会作指点的职责。”[2]

改革开放后，经济迅速发展和乡土社会司法资源配置不均衡的矛盾开始凸显。为了解决这个问题，1998年最高人民法院召开了第一次全国人民法庭规划会议，发布了《关于人民法庭若干问题的规定》，规定人民法庭的职能“除了处理民事纠纷和刑事自诉的案件，在条件允许的情况之下，个别的区域可以对经济案件进行审理，还有权利处置本庭审理案件的执行事项。”[3]

进入21世纪之后，依法治国从理念向实践的转化不断深入，司法案件数量激增，人民法庭工作在适应形势变化方面存在的问题日益显现。2005年，最高人民法院召开了第二次全国人民法庭工作会议，明确指出“人民法庭可以直接受理案件、执行本庭审理的案件”，同时也将人民法庭工作模式规定为“一般以简易程序为主，要不断加强调解工作”。

2014年，最高人民法院在《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》中再次指出：“依法支持其他国家机关和群众自治调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理，是人民法庭的重要职能”。经过60多年的稳步发展，人民法庭的职能逐步转化为“化解矛盾纠纷、参与社会治理”，在新形势下，调解制度、简易程序正日益成为人民法庭的主要发展方向[4]。

2 现行体制下人民法庭履职的困境

虽然人民法庭的基本职能通过最高人民法院召开的四次全国人民法庭工作会议逐步明确，但是人民法庭职能在履行过程中依旧存在着一系列问题。

2.1 人民法庭区划布局实践现状分析

2.1.1 区位的布置对人民法庭职能履行的影响

依照最高人民法院的规定，人民法庭的布局必须严格遵守“两便”的基本原则，具体指的是给予当事人的诉讼方便以及人民法院依照法律独立、公平和高效行使审判权的方便。以A省为例：“A省在区、县的行政规划上，总共有105个区、县级行政区划，当中有市辖区44个，占到全体的42%，有县(县级市)61个，占到全体的58%。在全省337个人民法庭当中，83个为市辖区法院派出法庭，占到全体的24.6%，254个为县级法院派出法庭，占到全体的75.4%。还有未建立派出法庭的市辖区法院和县级法院。”

虽然A省部分市辖区的面积不大，但其区域经济发达，而且交通系统也十分先进，人民群众对于人民法庭所进行的便利性服务需求较少，而人民法庭在软件以及硬件基础设施的规划上却无法满足大众对专业化、高效化的需求。特别是在县级的法院，人民法庭的布置存在多种严重问题，例如说：“在距离上，离院机关太近、偏离乡镇中心区、法庭辖区大小不均,这种不合理的人民法庭布局不仅会增加人民群众的诉讼成本，而且对人民法庭‘两便’职权的施行造成不良影响”[5]。

2.1.2 审判力量配置对人民法庭职能的影响

当前，人民法庭并非依照“一镇(乡)一庭”的规模和形式设置，其规划布局没有按照行政区划来严格要求。一般情况下，都是根据区域内居民的数量、区域经济的发展形势以及地理位置等多重因素设置人民法庭。在理想的规划中，在同一个辖区之内的人民法庭在处理纠纷事件以及刑事案件的数目上并没有太大的差异，但是由于各区域的发展存在着不平衡，而且人民法庭存在工作人员配置失衡现象，所以造成了各区域人民法庭工作量的差异。

目前的人民法庭工作成员大体上以“三审一书”的组成进行配备，在“三审一书”的工作模式下，书记员的工作是：“对庭审进行记录，对卷宗进行系统化的整理以及传输文件等各种琐事”。由于社会经济的快速发展，人民群众进行社会活动愈加频繁，矛盾和纠纷也越来越多，纠纷数目的增长不仅增加了审判工作成员的工作负担，也让审判辅助成员的工作量大增。若还是沿用之前“三审一书”的结构很难对案件进行有效率的处理，直接影响人民法庭各项职能的实现。

2.2 人民法庭职能履行的困境

2.2.1 人民法庭参与社会治理的职能受限

我国正在进行着社会转型，全新的市场秩序还没有建立，人民群众在越发密切的交往之中往往沿用旧的交易模式，这让新的交易模式的实行受限，因此造成的民事纠纷以及刑事案件也逐渐增多。2011—2016年，在短短的5年时间之内，A省三级法院的案件受理数目增加为原有的两倍。这对人民法庭工作造成了两方面的影响：一方面，人民法庭审判人员审判任务和审判辅助人员事务性工作增多，直接导致人民法庭参与社会治理方面的职能被进一步削弱；另一方面，“人民法庭工作人员的收入增长机制和职业前景不明晰，也引发部分审判工作成员便退出了该行业 ”[6],使得现有的审判工作人员压力进一步上升，并且容易造成恶性循环。

2.2.2 专业化的审判职能在乡土社会中进行困难

人民法院推行的是标准化诉讼以及专业化审判。近年来，作为人民法院的派出机构，人民法庭硬件的现代化建设工作深入推进，但在软件实施方面，却显得十分乏力。 同时在中国农村地区，有着典型的“乡土社会”特征，其社会规则仍靠着当地人民对长辈的尊重以及对社会教义的严格遵守而建立以及维护[7]。人民法庭接触的是基层的人民群众，就必须深入地了解乡土社会，才能更好地履行自身的职能。在乡土社会的纠纷解决方案影响之下，当事人来到人民法庭追求的不是规范化的庭审程序以及专业化的案件审理，多数的情形下，人们只是需求一个足够权威且可以进行说理的地方。

综上所述，人民法庭规范化以及专业化的审判职能在乡土社会的实施效果非常有限。当事人更加能接受的是一种较为自由化的纠纷解决形式，而不能接受在繁杂程序框架下的规范化庭审。此类典型的乡土社会性质也成为人民法庭专业化以及规范化的审判职权实施的瓶颈。

3 职能定位：构建集约优化型的人民法庭

我国正处于社会转型以及变革的历史性时期，人民群众对司法资源的需求不断增加，而法院进行的审判活动自设立之初就蕴含一定的技术门槛。在法律的专业性以及法治建设思想对程序规范的要求之下，基层民众受地域经济和文化发展水平的限制，难以越过此门槛，便出现基层民众参与审判活动的能力不足问题，这也进一步加大了人民法庭的履职难度。在这样的情况下，人民法庭的各项职能只能进行简单地堆叠，而不能进行集约优化处理。这将大大降低人民法庭的案件审理效率，也会让人民法庭在社会治理中长期处于缺位状态。为改变此现状，必须对人民法庭职能重新定位，构建集约优化型人民法庭。

3.1 优化人民法庭区划布局

我国农村人口基数十分庞大、地域广阔，但经济发展相对落后。人民法庭建立目标之一就是为当事人的诉讼提供方便、为人民法院能够依照法律进行独立、高效行使审判权提供方便。司法实践中，仅以县级为单位建立的人民法院很难完全满足农村众多人口对司法资源的需求。因此，作为法院体系内最小的司法单位，人民法庭的科学合理布局能够缩短司法与社会之间的距离。

在进行人民法庭的区划布局时，要从案件数量多少、区域面积大小、人口密集程度、交通状况以及经济发展等方面综合考量，科学合理整合优化司法资源。一方面为当事人诉讼提供方便，另一方面也要规避司法资源过剩而造成的浪费。现阶段，“有些地区人民法庭布局为 ‘一乡一庭’模式，这样的形式的确为当事人参与诉讼提供极大的方便，但‘一乡一庭’模式设置过于宽泛，容易对司法资源造成浪费,对司法资源的集约化管理不利。”[7]

3.2 实行精细化的专业分工

我们发现A省人民法庭配置依旧是“三审一书”的模式，没有做出合理的调整。A省人民法庭不但要进行辖区案件的审理工作，还要承担立案以及审理案件的执行工作，同时还承担部分社会综合治理职能。“三审一书”的人员配置模式，无法有效实现人民法庭的全部职能。要破解这个困境，必须增加人民法庭的人员配备。合理增加审判辅助人员的配额，将审判工作人员从琐事中解放出来，以便全力处理矛盾纠纷。 依照司法制度改革的要求，人民法院的人员配备将对职务序列实行分类管理，审判工作人员与审判人员助理以及书记员严格依照1∶1∶1的配比模式实行装配，最高法院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中对法官助理的工作职责进行了初步的划分，其工作职责包括：“审查诉讼材料，提出诉讼争执要点；归纳、摘录证据，庭前组织交换证据；代表法官主持庭前调解；办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料；依法调查、收集、核对有关证据；办理委托鉴定、评估、审计等事宜；协助法官采取诉讼保全措施；准备与案件审理相关的参考性资料；办理案件管理的有关事务；根据法官的授意草拟法律文书；完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作等共计十二项”[8];而书记员的主要工作是：处置好开庭之前的事务性工作；对开庭时诉讼参与人的出庭状况进行检查，对法庭的纪律进行宣读；完成法官制定的其他事务性工作等共计五项。审判人员助理以及书记员的配置，为法官有效行使岗位职能提供了有利条件，保证审判工作高效运转。

3.3 构建案件分配和审判新格局

人民法庭在最初功能设计上就与机关业务庭不同。在审判功能的行使上，机关庭侧重规范化的庭审程序以及专业化的案件审理，以便突显司法规律，保证法律权威性，而人民法庭往往通过“马锡五”式的审判形式解决民事纠纷以及较轻的刑事案件。这种功能定位基于两方面原因：一是在司法资源的配置上，法院机关庭在人员专业化和庭审设施规范化程度等方面，相对人民法庭有绝对优势；二是机关庭的受众多为受到过高等教育、具备较强法律意识的群体，规范化和专业化庭审彰显法律权威，而人民法庭的受众多为乡土民众，他们需求的是以说理等方式对民事矛盾进行化解。

根据最高人民法院颁布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》， 2014—2018年期间，人民法院要在探索加强专业化合议庭建立的前提下，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。长久以来，人民法庭主要处理民事案件以及简单的商事案件，因此在构建专业化的合议庭时，应给予人民法庭足够数量的简易民事、商事案件，剥离其复杂的刑事案和民商事案件等审判任务，确保人民法庭正确履职。

3.4 构建诉讼调解对接新机制

人民法庭作为人民法院最基层的派出司法审判机构，在承担审判职能的同时，还被赋予参与社会治理、处理社会矛盾的重要职能。但是随着社会发展和基层案件激增，人民法庭的案件处理压力也不断增加，限制了人民法庭履行参与基层社会治理的职能，然而基层民众在遭遇民事纠纷时，又会习惯性地寻求人民法庭的帮助，因此，在构建诉讼对接机制时，需要考虑融入人民法庭社会管理职能。

3.4.1 采用多元化处理纠纷，补充人民法庭解决纠纷的履职能力

当下矛盾的主体以及矛盾的本身都具有多元化性质，所以人民法院处理矛盾纠纷也应与之适应。传统意义上的诉讼纠纷解决体系为“一元化”解决形式，是利用诉讼将当事人之间矛盾纠纷进行处理，我们又称之为“法院判决”。而多元化解决形式是指在诉讼之外，另外开辟新的渠道对纠纷进行处理，又叫替代性纠纷化解体系，又称之为ADR(Alternative Dispute Resolution)。“非诉讼问题处理体系就是在诉讼之外，另行开辟渠道对纠纷进行解决的体系，其解决形式包括调解、当事人和解、行政裁决、行政复议、信访等多种解决形式。”[9]利用非诉讼形式处理纠纷不需要太高的成本，并且一些行政性处理方法往往具有 “权力化”色彩，所以在乡村社会较受欢迎。

这两种不同的纠纷解决体系各具优点，而且可以通过合作的方式解决实际纠纷。多元化的纠纷处理形式在人民法庭中能够发挥很大的作用，人民法庭同当地的民间调解机构、政府以及社区建立完备的信息交流平台，让法庭能够参与到社会管理，还可以利用信息共享优势提前预防辖区内矛盾纠纷。

3.4.2 构建诉、调对接，优化人民法庭的职能执行方式

人民法庭主要通过参与当地政府或调解组织实现其社会治理职能。需要注意的是,在接入多元化纠纷处理体系的同时，要建立完备的预先调解机制和案件诉讼流程的对接体系，保障人民法庭与当地政府进行的交流沟通渠道顺畅，同时要逐步构建健全的民事调解、行政调解与司法调解有效衔接体制，将“三大调解”与诉讼流程进行融合，依照法律法规对“三大调解”协议的法律效力进行确认，完成对案件处理和参与化解纠纷两项职能的无缝对接。在处理纠纷的司法实践中，将民间调解组织引入案件审理的各个阶段，开展广泛的诉调对接，把人民法庭案件审理和参与化解纠纷两项基本职能有机结合起来，让人民法庭在社会治理方面变被动为主动，这样有利于人民法庭的各项工作职能顺利有效地开展，充分发挥人民法庭化解纠纷、维护稳定的基本职能。

4 结 语

人民法庭作为司法系统“基层中的基层”，是人民群众感受司法正义的窗口。随着经济快速发展、矛盾纠纷不断增加，人民法庭现有的区划布局、人员配备和职能模式已经难以适应人民群众日益增长的对司法资源的需求，并且在司法实践中发现一些较为突出的问题：一是人民法庭在参与社会治理中的职能作用逐渐被弱化，二是现代化法治建设在乡土社会中难以被推进。同时，为满足人民群众日益增长的对司法资源的需求，让司法主动贴近人民群众的生活，践行司法为民，跨越法律专业性门槛，成为人民法庭制度改革的重中之重。

从社会资源的角度出发，深入推进人民法庭职能转变，通过转变分案模式、优化区域布局、增强人员配备和创新社会管理“四位一体”的方式对现有资源进行集约优化式的改革，按照司法规律，通过繁简分流合理设计诉讼程序，最大限度地提高司法资源的效益就是一种必然的选择[10]。案件在源头通过繁简分流之后，让机关业务庭和人民法庭在处理案件时各自关注自身的板块，建立起人民法庭处理矛盾纠纷的审判结构新形式。在区域的布置上，对人民法庭的布置进行调整，将基层的民事纠纷和轻微的刑事案件通过地区划分的模式发配到每个人民法庭。深入落实人民法院参与基层社会治理的职能，完成人民法庭的基本职能逐步从“保障政策实施”转变成“化解矛盾纠纷、参与社会治理”的新型职能。