中国新型政党制度中的政治协商研究

许奕锋

（湖南省社会主义学院， 湖南 长沙 410001）

习近平指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。中国新型政党制度，是与西方政党制度完全不同的一种政治制度，是世界民主政治制度发展的中国创造，认真研究好这一制度的理论价值和世界意义，有利于提升中国特色社会主义的“四个自信”、夯实中国方案和中国智慧的理论和实践基础。新时代伴随着中华民族的伟大崛起，中国新型政党制度不断自我丰富、自我完善和自我超越，体现了中国特色，必然会为人类政治文明中政治制度创新提供中国经验。

一、中国新型政党制度中政治协商的法制规范

从制度结构来看，政治协商的内生系统是由立法性规范、文件性规范以及自律自治性规范等多个内生性的制度结构所架构，而且这一系统结构之间的互动生成和协同变动，互相影响且互为因果，直接影响整个内生系统的层次结构与发展变化。深入研究宪法文本与纲领文件的规范设计、章程制度与文件报告的规范要求、自律他律性文件的规范约束，促进制度规范在政治协商中发展完善，以适应我国社会主义协商民主建设的新发展和新要求。

（一）宪法文本与纲领文件的规范设计

十八大报告首次确认“协商民主”概念，以此为基础确立了“社会主义协商民主制度”新概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行战略部署和科学规划。正如亨廷顿所言：“政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。”政治协商的基本发展方向是提高制度化水平，基本路径是建立起稳定的法权结构，将政治协商的具体内容与程序载入宪法或相关法律制度中，通过民主法治化途径为我国社会主义民主政治建设提供法律性基础。党的十九大《〈党章〉修正案》在总纲部分，增加了推进协商民主广泛多层制度化发展的内容，其内含的制度规范性价值就在于新时代健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，保证人民在政治生活中有广泛持续深入参与的权力。

从宪法文本来看，在序言中肯定了中国人民政治协商会议以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的历史地位和重要作用，就协商民主在载体和制度上作了高屋建瓴的表述。宪法作为纲领性文本，没有也不可能在正文中安排专门条款对人民政协这一协商民主重要载体的性质、职权、作用作出明确的规范性表述，也没有对协商民主的其他相关内容进行全面阐述。中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出要“研究制定协商民主建设党内法规”，但就目前的情况看，关于协商民主制度的党内法规也还需要经历一个从无到有、从实践推动到发展完善的过程，这些情况都使得协商民主制度的功能发挥、成果落实需要硬性法制保证。［1］就政治协商新修改的宪法文本看，我国宪法序言第十自然段明确规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”从宪法这一层面来看，我国现行宪法修改明确规定各政党都必须遵守宪法和法律，在序言中有对政治协商历史作用的明确表述，这些表述一方面是对协商民主的一种肯定，另一方面也有利于推进协商民主建设，提高协商主体的主动性和积极性。从爱国统一战线的新表述中可以看出，其组成力量增加了“致力于中华民族伟大复兴”的新内涵，协商民主的主体特征和目的任务就有了新变化，就需要主动响应新时代发展的新要求。

（二）章程制度与文件报告的规范要求

无论是已向社会公开发布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，还是中共中央办公厅发布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等权威性文件，都就立“法”的目的、任务、精神、基本原则等等进行了阐述，也设定了对相关主体具有号召性、鼓励性和指导的规范要求，但是都没有涉及关于法律责任的表述，未运用国家强制保障实施。以《中国共产党统一战线工作条例（试行）》为例，主要表现为条款中频繁使用“应当（38次）”、“支持（23次）”、“可以（9次）”、“一般（3次）”这些关键词。其中，“应当”一词，关联搭配的词语有“应当明确”、“应当设置”、“应当带头”、“应当按照”、“应当支持”、“应当建立”、“应当配备”等等表述。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，相关表述有“根据需要（3次）”、“鼓励（3次）”、“支持（4次）”、“可以（1次）”；《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，相关表述有“应（14次）”、“可（17次）”、“鼓励（1次）”、“一般（2次）”、“支持（3次）”。在《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中，硬法表述只有“不得”这一表述，出现过1次，即在“共产党员应当团结信教群众，但不得信仰宗教”。显然，带有硬法性质的表述在这一文件中非常有限，也几乎没有规定相应的、由国家强制力保证实施的惩罚措施，绝大部分规范属于号召性的、无具体罚责的软法规范。

从软法规范来看，我们现有的章程、报告、决定、意见、讲话中关于协商民主制度的主体、内容和程序等方面的规范也并不十分清晰。例如，《中国人民政治协商会议章程》主要是对人民政协的组织机构等方面进行规定，而对于人民政协的功能如何发挥问题缺乏明确的规定，对于政治协商程序的问题也没有相关的文字表述。又如，以往党的工作报告等文件中提到的“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，至于什么是“重大问题”，哪些又是“涉及群众切身利益的实际问题”，就一直缺少统一标准。这些问题虽然在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中得以初步厘清，但尚未有相关配套措施出台，协商程序、协商结果运用等方面仍然缺少硬性规定，协商程序要求不严、相关信息公开不够，一定程度上依然在制约着协商民主发展水平的提升。［2］

（三）自律他律性制度文本的规范约束

通过法律或章程的规范，形成自我约束的政治氛围，形成党的领导与人民当家作主的良性互动，共同推进社会主义协商民主建设。就《中华人民共和国宪法》来看，第一章总纲第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得超越宪法和法律的特权。”《中国人民政治协商会议章程》第二章组织总则第二十四条明确规定：“参加中国人民政治协商会议全国委员会或地方委员会的单位和个人，都有遵守和履行本章程的义务。”第二十六条明确规定：“各参加单位和个人对会议的决议，都有遵守和履行的义务。如有不同意见，在坚决执行的前提下可以声明保留。”第二十九条明确规定：“参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人，如果严重违反中国人民政治协商会议章程或全体会议和常务委员会的决议，由全国委员会常务委员会或地方委员会常务委员会分别依据情节给予警告处分，或撤销其参加中国人民政治协商会议全国委员会或地方委员会的资格。”第三章委员第三十条明确规定：“中国人民政治协商会议全国委员会委员和地方委员会委员应当热爱祖国，拥护中国共产党的领导和社会主义事业，维护民族团结和国家统一，遵守国家的宪法和法律，保守国家秘密，廉洁自律，在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力。”第三十八条明确规定：“因工作变动或其他原因不宜继续担任委员的，本人应当辞去委员。对违反社会道德或存在与委员身份不符行为的，应当及时约谈或函询，经提醒仍不改正的，应当责令辞去委员。”这些规定，有助于提升各类协商主体的宪法意识、政治意识、规制意识和自律意识，有助于协商民主建设的有序健康发展。此外，《中华人民共和国宪法》第一章总纲第二十七条明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第二章公民的基本权利和义务第三十三条明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”从法律层面能够保障各类协商民主主体的合法权益，为建立健全有序政治参与方面的权益保障机制提供了法律基础。

二、中国新型政党制度中政治协商的优化整合

中国多党合作中的政治协商，需要有效的软法规范。从实际的运行来看，从商定协商范围、确立协商议题、选择协商模式到构建协商框架、运用协商成果等等，最后往往采取会议纪要、协议、合同等软法形式来达成。具体的组织机制、协商机制、激励机制、责任机制、纠纷解决机制等都有赖于政治协商规范的运用和功能的发挥，也需要同步建立起多方联动、协同更新的动态执行系统。

（一）建立多层考查系统

以宪法、法律（硬法）基本原则为准绳，以文件、条例、政策等为参考，考查协商民主建设的有关各类规范、惯例等软法规则。

1．制度性考查。十八届四中全会决定明确指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”［3］近年来，中共中央就协商民主建设出台了一些列规范性文件，协商民主的渠道由政协组织拓展到国家政权机关、党派团体、社会组织等渠道，协商的范围、内容、主体、形式和程序等等方面极大丰富。政治协商生动的实践，创造了诸如政协云热点关注、委员工作室等多元丰富的协商形式，产生了良好的民主效果。而这些都迫切需要同步跟进，建立健全相关制度体系，以适应协商民主广泛多层制度化发展。

2．实践性考查。从实践层面来看，当前有关政治协商的制度规范总体而言，原则性规定和方向性规范较多，在具体操作方面的规范还需要进一步提高。以政协协商为例，人民政协协商民主建设在内涵界定、功能定位和具体程序设计上都有一套相对成熟的规则体系。而人民政协民主监督作为一种“协商式监督”，其中很重要的一个方面就是涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，加强基层协商民主建设中的民主监督，就要充分重视基层协商的效度。虽然在实践中有形式多样的协商模式，比如“板凳夜话”、同心圆桌议事会、居民议事会等。但在实践操作中，基层协商的参与范围如何确定，协商议题、协商程序如何确定，以及协商结果如何运用等，这些都没有十分明确的规定，很多探索和实践还是十分零碎，很不系统，没有形成具体化和规范化操作的经验和制度。因此，就协商民主的实践上，我们需要通过这一方面的考查，坚持以问题为导向，通过发现问题、分析问题和解决问题，提高政治协商建设的针对性和实效性。

3．正义性考查。程序正义是推进中国新型政党制度政治协商制度化的重要保障，也是增强我国多党合作制度政治协商权威性的重要前提。程序合法，政治协商才能保证利益的充分表达和整合，才会基于公共利益最大化而实现立场、观点、偏好的有效转化，进而提升政治协商权威和信任。反之，协商民主就会流于形式，最终被抛弃，进而出现民主冷漠。为此，就必须对各个领域、各个层面和各个方面的协商基本程序进行正义性考查，对包括协商的方式、范围、步骤、结果运用和反馈等作出公正的制度性规定。从目前制度安排来看，政党协商和政协协商都有了清晰的制度设计和战略安排，其具体运行需要适应不断变化的新形势和新要求，不断发展和完善。以政协协商为例，要充分发挥人民政协协商民主的重要渠道和专门协商机构作用，比如在人民政协民主监督方面，就要坚持程序正义和实体正义为考查标准，真正做到多维度、经常性和全方位的无死角与无缝隙监督，真正体现以人民为中心的理念，切实把群众满意度作为政治协商实效考核的重要评判依据。

（二）建立多元整合系统

对中国新型政党制度中政治协商的法治状况进行理论与政策方面的归并与整合，实现协商民主建设相关软法体系的统一与对接。首先要明确社会主义协商民主体系建设的重要目的，厘清好包括中国新型政党制度内的制度体系各个要素，整合好制度体系的相关功能，构建一个结构上完整、功能上均衡、自我调整且相互支持的制度系统。

1．理论上的整合。协商民主是建构在特定的理论前提和假设基础上的，相关理论缺陷也限定了协商民主的功能作用和适用范围。［4］以发展的眼光审视政治理论和政治实践，世界上没有一种政治理论是完美无缺、具有普世价值的。协商民主虽然具有很多优点，受到社会关注，获得现代复兴。［5］但是从整体而言，政治协商也在一定程度上存在着主体理性不足、协商能力贫困、价值基础薄弱、制度程序匮乏、运作效率低下等方面较为突出的实践困境。我们可以从心理学、社会学、法理学等学科理论，对政党协商和政协协商等相关的理论范畴进行归并整合。

2．制度上的整合。政治制度的核心就是把人整合起来、组织起来。推进政治协商的制度化建设，需要中国新型政党制度本身的整合能力，即能够把各种各样的人吸纳到政治制度框架内，让他们能取长补短、相互融合，在政治制度提供的平台上，各种矛盾和冲突都能得到有效化解。再者，一个良好的制度体系，往往具有较强的韧性，可以实现自我更新、自我调适。政治协商的制度建设同样需要能够吸纳程序性制度、实体性制度等方面的优秀因子，成为制度整合的集大成者。

3．操作上的整合。社会主义协商民主体系已经形成，发挥系统性功能，就需要有机整合协商民主七个渠道的资源，实现1＋1＞2的集聚效能。以政府协商为例，其目的是围绕有效推进科学民主依法决策，其内容主要是经济发展重大问题、重大公共利益或重大民生，特别是解决好人民最直接最关心最现实的利益问题，其参与人员包括社会公众、专家、利益相关方、相关人民团体、社会组织、群众代表等等，并要求加强与人大代表和政协委员的沟通协商。从实际情况来看，在政府协商中可以主动邀请具有较好政治把握能力、参政议政能力等方面的政协委员或者具有较好政治鉴别能力、社会活动能力等方面的人大代表，政协委员和人大代表可以充分利用各方面提供的知情渠道、参与渠道等联系沟通机制及时收集了解情况，通过人大代表议案建议和政协提案办理等跟踪反馈机制可以及时动态反映相关问题，并督促相关部门解决问题，做到有理有据有节并有效。

（三）建立有效转化系统

与运用国家强制力保证实施的选举法（属于硬法）不同，中国新型政党制度中政治协商的实践运行主要依靠责任、自觉、文明等理念进行培育、引导、鼓励软法规范的建立。

1．软法效力转化。一定意义上来讲，硬法具有基础性和框架性作用，而软法具有延伸性和辅助性功能，两者可以发挥好协同效能。实际上，从法律发展的动态去考察就会发现，软法和硬法都并非一种终极意义上的规范形态，两者存在着彼此沟通和转化的可能性。应该充分利用软法与硬法之间的流通性，建立起软法与硬法之间的良性转化机制。当某些软法因其所具有的良好执行力，可以通过立法行为予以吸收，更好地满足社会治理需求。［6］以人民政协民主监督为例，对于办理监督意见方面，明确要求对于政协提案、社情民意信息中的监督性意见，要按程序办理，党政督查部门要加强对政协民主监督意见办理情况的监督，这就从文件层面上赋予了人民政协开展民主监督工作程序安排上的硬性要求。特别是在权益保障机制方面，明确提出对于阻挠政协委员参加民主监督，甚至进行压制、打击和报复的，就上升到法律层面上即“应依纪依法追究责任”，这也就从纪律要求和法律要求方面给予了政协委员在履职尽责上刚性的制度保障。

2．协商成果转化。无论是政党协商，还是政协协商，可以利用其具体的组织机制、协商机制、激励机制、责任机制、纠纷解决机制的运用，发挥好软法规范的独特优势和民主功能。通过全面深入的平等协商过程，不是采取司法判决、行政命令等方式，而是有机有效转化成提案建议、会议纪要、合作协议、框架协议等软法形式巩固协商成果。

总之，中国新型政党制度中的政治协商，可以有效推进软法价值的实现，整合协商民主建设的有关各类规范、惯例等软法规则，对各类协商民主的法治状况进行理论与政策方面的有机归并，逐步实现中国新型政党制度中政治协商的相关软法体系的统一与对接。我们需要秉承法律体系整体的逻辑缜密与统一和谐，使中国新型政党制度中政治协商的内部各要素能够相互衔接照应，为中国特色社会主义民主政治建设提供或者说拓宽一个崭新的研究视角和发展空间。■