物流园区建设运营中PPP模式应用研究

沈 玲 ， 李晓越

(1.石家庄铁道大学四方学院 经济管理系，河北 石家庄 050000； 2.俄亥俄州立大学 菲舍尔商学院，俄亥俄州 哥伦布 43210)

随着移动互联网的迅速普及和电子商务的发展，物流产业逐渐成为新常态下国内重要的产业和新的经济增长点.2014年国务院印发了《物流业发展中长期规划(2014-2020年)》，物流园区建设成为规划中的重点建设工程，目的在于促进物流产业的发展[1].目前，国内物流园区的建设存在区域上的需求差异，一线城市物流园区有较大的建设需求，而三、四线城市的物流园区数量基本饱和；中东部及沿海地区物流园区的数量较多，而西部地区物流园区数量相对较少.当前物流园区建设存在的主要问题是资金紧张和土地稀缺.从运营来看，物流园区一方面为政府和企业带来收入和利润，另一方面为居民提供物流服务.经营管理不善和定位不准等是目前物流园区运营中的突出问题.结合国内物流园区建设和运营现状，应发展和完善国内物流园区建设运营中的PPP(Public-Private Partnership，政府和社会资本合作)模式，以发挥政府和私人机构优势.笔者针对国内物流园区PPP模式的现状和问题进行了研究，并在此基础上提出适合国内物流园区发展的PPP模式的制度建议.

1 物流园区的概念及特征

1.1 物流园区的概念

对于物流园区的认识，不同的学者从功能、设施和布局等方面进行了探讨.2001年8月中国物流与采购联合会和中国物流学会开始颁布施行国家标准《物流术语》，在已经收入并确定基本成熟的145条术语中，物流园区又称物流基地，可认为是包装设备、储存设施和物料搬运设施集中的场所，也是仓储、运输和物流管理等物流企业开展物流服务的集中区域.对于生产型的企业来讲，物流园区可以建立商品加工厂商、原材料的提供商和消费者之间的联系，成为促进地区产业发展的重要功能区.

1.2 物流园区的特征

第一，考虑到物流企业办公、货物集散和运输便利等因素，物流园区一般应选择在城市郊区建设，并具有一定的规模，能满足市场开拓的需求.

第二，物流园区建设属于资本密集型投资项目.2012年开展的第三次全国物流园区(基地)调查中，中国物流与采购联合会发布报告表明,物流园区建设投资规模以1亿元～10亿元为主，占到44%，另外还有14%的物流园区投资规模在50亿元以上[2].

第三，综合集约性特征明显.物流园区将多家物流组织和企业聚集到一起，便于区域内外的物流需求信息和物流服务信息的集中共享，也有利于公共配套设施的集中使用.在服务功能上，物流园区具备仓储、配送、包装、加工、信息管理以及咨询培训等多样化的综合性功能.

第四，物流园区具有准公共物品属性.物流园区建设项目的投资期较长，投资回收速度较慢.并且物流园区建设有利于降低物流成本，带动当地居民就业和扩大政府的税收来源，对GDP增长有积极作用，具有经济效益的外溢性.

以上特征中，准公共物品的属性是物流园区建设运营中采用PPP模式的理论基础.

2 物流园区PPP模式的应用现状及问题分析

2.1 PPP模式简述

虽然理论界对PPP模式的表述不一，但基本认同政府与社会资本合作的观点.国家发展和改革委员会在2014年《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出，PPP模式是政府在建设中与社会资本合作，提供公共基础设施和公共服务，引入私人资本的模式，有利于缓解政府的建设压力和提高运作效率[3].PPP模式最早起源于英国的“公共私营合作”融资机制，其发展大致经历了私人融资计划(PFI)和新型私人融资(PF2)两个阶段[4].国内最早引入民营资本的PPP建设项目是福建泉州的刺桐大桥，现已应用于电厂、污水处理和城镇建设等多个领域.中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟认为，由于理念和目标定位的不同，实际上存在三种不同类型的PPP[5]：第一种，将PPP作为政府采购公共服务的工具；第二种，把PPP作为撬动经济发展的工具，以特许经营模式为代表；第三种，将PPP作为实现以人为本及可持续发展目标的工具.

2.2 物流园区PPP模式的应用现状

长期以来，国内物流园区的建设运营由政府主导.2015年开展了第四次全国物流园区(基地)调查，中国物流与采购联合会发布报告，政府规划主导、政府规划下工业地产商主导、企业自主开发和政府规划下企业主导是物流园区开发建设的4种方式，其中，建设占比65%的是政府规划下企业主导方式，是目前国内物流园区的主要开发建设方式.政府规划下企业主导方式是指企业由政府招商引资吸引进来，自行开发建设，对于物流园区用地，政府应在城市规划中统一安排.这种开发方式虽然发挥了政府和企业双方的作用，但并没有体现出政府和企业合作的性质.

2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营.2014年5月，国家正式设立财政部工作领导小组，管理PPP项目.2014年12月财政部批准成立了PPP中心.随着一系列顶层设计的逐步推进，国内PPP项目进入新一轮的发展阶段，也由此带动了国内物流园区PPP项目的开展，如长春高新产业技术开发区国际物流园PPP项目、重庆的西部物流园PPP项目、湖北省中部商贸物流产业园PPP项目和陕西褒河物流园区基础设施投资建设PPP项目等.因此，国内物流园区PPP模式运用虽然尚处于初级阶段，但发展势头迅猛.

2.3 物流园区建设运营中PPP模式的问题分析

第一，存在物流园区PPP模式盲目上马的情况.部分地方政府在PPP政策的推动下，为改善地方财政状况，拓宽融资渠道，大力开展PPP模式的项目建设.由于PPP项目的立项识别过程或者识别标准不完善，不具备条件的物流园区也开展了PPP模式的建设，为日后的运营管理留下了隐患，因此有必要对PPP模式的应用进行完善.

第二，部分承包企业不熟悉物流园区的运营管理，使PPP模式成为垫资承包.政府与私人机构的目标和利益不同，政府力求社会总体目标和宏观利益，企业争取微观主体目标和经济效益，PPP模式要求政府与私人机构分工合作.以特许经营方式为例，企业要进行设计、施工、运营管理和最后移交，政府要发放特许权、监督和协助.在实际运行中，由传统的施工单位承包的物流园区PPP项目，往往不能履行私人机构的全部职能，失去了PPP模式的意义.

第三，物流园区项目的投资回收期较长，无法调动社会资本积极参与PPP项目.在PPP模式下，要提高项目对社会资本的吸引力，其根源就是社会资本能否从中获得较多利益，即社会资本可能获得的回报率，只有社会资本从中获取较为可观的收益，才有可能驱使社会资本积极参与PPP项目[6].并且，在项目的运营阶段，既要保证社会资本的合理获利，又要防止社会资本的掠夺性经营，从而损害公众的利益.

3 完善物流园区建设运营中PPP模式的制度建设

(1)优化物流园区PPP模式的阶段选择

按照李开孟的三阶段理论，PPP模式在每一阶段存在不同特征，国内物流园区的建设应按照具体情况选择适合的阶段模式.对于暂时利用率不足、未来发展前景较好的物流园区，如国内西部地区，可采用第一阶段的PPP模式，利用财政资金加以扶持；对于区域商贸流通较好、利用率预期较高的物流园区，可以采用第二阶段的PPP模式，发挥市场机制的作用，充分利用社会资本；对于商贸经济繁荣、物流产业发达的地区，如一线城市，可采用第三阶段的PPP模式，加强物流园区的信息化和绿色物流建设，体现多主体的价值和实现可持续发展.

物流园区PPP模式阶段选择的原因是国内商贸流通和物流产业区域发展不平衡，应根据不同地区的实际情况，合理建设物流园区和运用PPP模式，不应盲目跟风.第一阶段的模式运用时，应考虑到政府的财政支付能力和采购的价格，防止由于物流园区PPP模式的建设增加政府的财政负担；第二阶段的模式运用重点应解决社会资本的建设和运营方式问题，妥善安排特许经营权发放的程序和特许经营协议的内容；第三阶段是PPP模式的未来发展方向，应为智能物流和绿色物流的发展做好制度和技术上的准备.

(2)完善物流园区PPP模式的法律制度

随着物流园区PPP模式的开展，相关法律法规的缺失成为重大的阻碍因素.近年来，国务院出台了一系列针对社会资本投资国内重点领域的鼓励性意见，财政部对于政府和社会资本合作模式推广使用中的几方面问题发布了通知，内容包括组织和能力建设、项目的示范工作和财政管理等，但是涉及到的相关法律法规只有《合同法》《公司法》《招投标法》等，对物流园区PPP模式的操作程序和细则没有详细的规定，所以建立、健全PPP模式以及物流园区PPP模式的法律法规十分紧迫.第一，应确定物流园区PPP模式的立项标准，完善PPP项目的政府审批程序，理顺已有法律中存在分歧的地方.第二，制定和完善PPP项目承包法的法律法规，对于物流园区的建设，应加强对承包商的资质和能力要求，不仅强调承包商的施工能力，更应注重其管理和运营能力.第三，对于物流园区PPP模式合同中的主体性质和争议解决方式等问题，应在《合同法》的基础上，进一步具体化和特殊约定.

(3)完善政府与私人机构的利益风险分配机制

PPP融资项目正常运营的首要前提是根据项目各参与主体的职责，对整个项目存在的多种风险进行合理有效的分化和分担[7].在物流园区PPP模式中，政府获得的利益是运营阶段项目的税收和移交后的项目所有权，面临的风险是建设失败或私人机构的掠夺式经营.私人机构获得的利益是运营期的项目经营收入，面临的风险是建设或运营过程失败和投资成本的损失.由于国内目前物流园区PPP主要采用第二阶段模式，私人机构需要进行市场化的经营来收回成本，因此，在物流园区建设运营PPP模式中，私人机构是财务风险的主要承担者，政府是社会风险的主要承担者.首先，要合理地分配项目收益，在法律法规许可的范围内，可以适当采用补贴和优惠的方式，提高私人机构的利润水平，调动私人投资的积极性.另外，要发挥政府行政职能，加强政府对物流园区PPP项目的监督和管理，既满足物流产业发展的需求，又使私人投资者的建设和经营符合国家和公众的长远利益.

4 结语

在经济新常态背景下，物流园区的建设和运营有利于商贸流通的发展，对经济增长有促进作用.PPP模式作为政府和社会资本的合作模式，在物流园区建设和运营中的应用，将降低政府的财政负担，提高项目的管理效率.对于目前应用初期出现的问题，应该从制度上进行加强和完善，以保证物流园区建设运营中PPP模式的健康有序运行.

参考文献：

[1] 国务院.物流业发展中长期规划(2014～2020年)[Z].国发〔2014〕42号.

[2] 中国物流与采购联合会，中国物流协会.第三次中国物流园区调查报告[M].北京：中国财富出版社，2015:15-16.

[3] 国家发展和改革委员会.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].发改投资〔2014〕2724号.

[4] 闫海龙.英国PPP模式发展经验借鉴及对我国的启示[J].商业经济研究,2016(12):122-123.

[5] 陈昶彧.PPP制度顶层设计要关注四大影响因素和三种目标导向[J].中国政府采购,2016(9)：37-38.

[6] 刘洪波,刘洁.PPP项目吸引社会资本参与的动力因素实证分析[J].商业经济研究,2016(3)：29-31.

[7] 杨雪琴,刘敏.PPP项目融资风险的影响因素及对策[J].商业经济研究,2016(18)：172-173.