我国法律解释体制的法理分析*

刘志刚

我国的法律解释体制包括常规意义上的法律解释体制和特别行政区的法律解释体制这两种类型。常规意义上的法律解释体制的基本框架是由1981年全国人大常委会所作《关于加强法律解释工作的决议》构筑、而后由《立法法》加以修正的，而特别行政区的法律解释体制是由《香港特别行政区基本法》第158条、《澳门特别行政区基本法》第143条确立的。目前，学界对法律解释体制中的一些结点问题存在一些理解上的歧义，实践中也不时地以这样、那样的方式显现出来。在本文中，笔者拟在纵向梳理我国法律解释体制发展脉络的基础上，对相关结点问题作一框架性的梳理。

一、我国法律解释体制的历史发展沿革

我国法律解释体制的产生发端于建国初期，迄今经历了将近60年的发展。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议审议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法第7条规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律。该规定确立了权力机关解释法律的体制，与西方国家的法律解释制度迥然相异。1954年9月20日，一届全国人大审议通过1954年宪法。该法第22条规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会有权解释法律。由于1954年宪法并未赋予全国人大常委会立法权，因此，全国人大常委会所拥有的法律解释权实际上是针对全国人大制定的法律的，立法主体和法律解释主体是分解开来的。1955年6月23日，全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》。该《决议》规定，“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释”。依据前述规定，可以窥察出关涉法律解释的信息是：其一，有权对法律进行解释的主体除全国人大常委会之外，还包括最高人民法院审判委员会。其二，全国人大常委会和最高人民法院审判委员会在法律解释方面的权限分工是：全国人大常委会对“法律、法令本身需要进一步明确界限”的事项进行解释，最高人民法院审判委员会对“审判过程中如何具体应用法律、法令的问题”进行解释。其三，全国人大常委会进行法律解释和用法令加以规定之间的界限是什么，该《决议》中没有明确指明。显然，与1954年宪法相比，该《决议》所确立的法律解释体制发生了比较大的变化，不仅法律解释的主体增加了，而且还厘定了全国人大常委会的法律解释权限，增加规定了全国人大常委会与最高人民法院审判委员会在法律解释权限方面的分工。1955年7月30日，一届全国人大第二次会议审议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。”依据该授权，全国人大常委会可以制定单行法规性质的法律，自此而后，全国人大常委会以及最高人民法院法律解释所针对的对象就不仅限于全国人大制定的法律，同时还包括全国人大常委会制定的单行法律。1975年宪法和1978年宪法的条文均不多，前者只有30条，后者略多一些，但也只不过60条。尽管如此，两部宪法中均保留了1954年宪法关于全国人大常委会解释法律的规定。1975年宪法①1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过。第18条规定，全国人大常委会有权解释法律，制定法令。1978年宪法②1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过。第25条规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律，制定法令。依据1975年宪法和1978年宪法所作的前述规定，全国人大常委会已经被赋予了制定法令的权力，但是，从条文表述来看，法令显然不同于法律。因此，它似乎并不属于法律解释的对象。值得注意的是，依据1978年宪法，全国人大常委会不仅有权解释法律，而且还有权解释宪法，这是此前1954年宪法、1975年宪法中所没有规定的。1979年7月1日，五届全国人大二次会议审议通过《人民法院组织法》。该法第33条规定，“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律法令的问题，进行解释”。与1955年全国人大常委会所作《关于解释法律问题的决议》中的相关内容相比，最高人民法院所拥有的法律解释权发生了细微的变化：有权解释机关不再是最高人民法院审判委员会，而是最高人民法院；赋予最高人民法院司法解释权的法律文件不是全国人大常委会所作的决议，而是全国人大通过的正式法律。1981年6月10日，五届全国人大常委会第十九次会议审议通过《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》。该《决议》规定，“凡属于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”。与1955年全国人大常委会所作《关于解释法律问题的决议》中的相关内容相比，我国法律解释体制的总体框架发生了变化：拥有法律解释权的主体不再仅仅局限于全国人大常委会、最高人民法院，最高人民检察院、国务院及主管部门也被赋予了法律解释权。如是以来，我国就形成了立法解释、司法解释（包括审判解释和检察解释）以及行政解释等三种类型的法律解释。1982年12月4日，五届全国人大审议通过1982年宪法，即现行宪法。该法第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律，这与1978年宪法第25条关于法律解释主体的规定完全一致。但是，和1954年宪法及1975年宪法、1978年宪法一样，现行宪法中并未明确规定最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门的法律解释权，它们的法律解释权是由1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》赋予的。

1990年4月4日，七届全国人大三次会议审议通过《香港特别行政区基本法》，该法自1997年7月1日起施行。1993年3月31日，八届全国人大一次会议审议通过《澳门特别行政区基本法》，该法自1999年12月20日起施行。依据《香港特别行政区基本法》第158条的规定，全国人大常委会、香港特别行政区法院有权对香港特别行政区基本法进行解释。其中，香港特别行政区基本法的解释权来自全国人大常委会的授权。依据《澳门特别行政区基本法》第143条的规定，全国人大常委会、澳门特别行政区法院有权对澳门特别行政区基本法解释。其中，澳门特别行政区基本法的解释权来自全国人大常委会的授权。依据《香港特别行政区基本法》第158条、《澳门特别行政区基本法》第143条的规定，特别行政区基本法解释制度与现行宪法、1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》所确立的法律解释制度不甚相同，表现在：其一，法律解释主体不同。特别行政区基本法的解释权主体是全国人大常委会、特别行政区法院，常规意义上法律的解释权主体包括：全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门。其二，法律解释权限范围不同。就特别行政基本法的解释而言，全国人大常委会有权解释基本法中的任何条款，而特别行政区法院解释基本法原则上限于对其自治范围内的相关条款进行解释，对基本法的其他条款特别行政区法院固然也可以解释，但受到限制。就常规意义上的法律解释而言，法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。不属于审判和检察工作的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。其三，法律解释权的制度依据不同。特别行政区基本法解释制度是由《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》规定的，常规意义上的法律解释权制度在《立法法》颁布实施之前是由现行宪法、1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定的。

2000年3月15日，九届全国人大第三次会议审议通过《立法法》。该法第42条规定，“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”与现行宪法及1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》中的相关内容相比，《立法法》（2000）关于全国人大常委会法律解释权的规定进一步清晰、明确，但是，《立法法》（2000）中并没有最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门法律解释权的规定。2015年修订的《立法法》中关涉立法解释的规定与2000年《立法法》相比，在内容上没有什么变化③条文顺序上有所调整，即由2000年《立法法》中的第42条调整为第45条。，但是，增加了司法解释方面的内容。《立法法》（2015）④2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正。第104条规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第45条第2款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案（第1款）。最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案（第2款）。最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释（第3款）。”

二、我国常规意义上的法律解释体制

（一）1981年“决议”确立的法律解释体制

我国现行法律解释体制包括两种：常规意义上的法律解释体制和特别行政区的法律解释体制。其中，占据主导地位的是常规意义上的法律解释体制，该种法律解释体制属于立法机关型法律解释体制，其性质与西方国家的普通法院型法律解释体制迥然相异。从前文所作的纵向梳理可以看出，该种法律解释体制最早发端于1949年的《中央人民政府组织法》，1954年宪法正式确立了该种法律解释体制，而后在1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法中得到延续。在纵向的历史发展过程中，1981年五届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《关于加强法律解释工作的决议》对于现行法律解释体制的确立发挥了重要作用，实践中人们往往将其确立的法律解释体制称为“决议”体制，该种体制的典型特征就是分权。近年来，国内学界围绕“决议”体制的正当性提出了许多质疑⑤有学者认为，81决议既违宪又违背合理的权力分工原则，集中体现在赋予不应当行使解释权的国家机关以法律解释权。（参见张立刚：《回归与发展：立法法对法律解释体制重构的意义》，载《西部法学评论》2013年第2期。），对此，笔者秉持否定的立场。具体理由包括三个方面：其一，现行宪法第67条赋予全国人大常委会法律解释权的性质。有学者认为，“宪法规定属于全国人大常委会职权的法律解释，是指的立法解释。立法解释的内容、程序、效力等，与其他性质的解释是不一样的。”⑥顾昂然：《关于立法法的几个主要问题》（下），载《人民论坛》2000年第6期。该学者的思维逻辑似乎是：现行宪法第67条第4项赋予全国人大常委会的法律解释权是立法解释权，而不是审判解释权、检察解释权以及行政解释权，因此，1981年《决议》中关于法律解释权的配置并未改变现行宪法第67条的制度设计。对此，笔者秉持不同的立场。笔者认为，现行宪法第67条第4项赋予全国人大常委会的法律解释权是综合性的，并不仅限于立法解释权。宪法中被赋予法律解释权的主体仅限于全国人大常委会，而不包括最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门。后者固然可以被授予法律解释权，但它们所拥有的法律解释权并不是宪法直接赋予的，而是全国人大常委会授予的，这是由我国人大主导的政治制度所决定的。其二，全国人大常委会授予其他国家机关行使法律解释权的正当性。有学者认为，1981年“决议关于最高司法机关、国务院及其主管部门有解释法律的职权的规定，属于超越全国人大常委会职权范围的规定，因而都存在合法性乃至合宪性的问题。”⑦周旺生：《中国现行法律解释制度研究》，载《现代法学》2003年第2期。该学者的思维逻辑是：法律解释权是和立法权关联在一起的，拥有立法权是规定法律解释权制度的前提。全国人大常委会有权将解释自己制定法律的权力赋予最高司法机关、国务院及主管部门，但无权将解释全国人大制定的法律的权力赋予它们。对此，笔者秉持不同的立场。笔者认为，法律解释权和立法权固然有一定的联系，但不能将两者绝对关联在一起。1954年宪法赋予全国人大常委会法律解释权的时候，它并没有立法权。尽管1955年全国人大授予它制定单行法律的权力，但它有权解释的法律显然并不仅仅局限于它自己制定的单行法律，同时也包括全国人大制定的法律。此后在1975年宪法、1978年宪法、直至1981年《决议》作出时均是如此。全国人大常委会所拥有的法律解释权是宪法赋予的，它可以直接行使该项权力，也可以根据法律解释的现实需要，通过授权的形式授予最高司法机关、国务院及主管部门行使。该种授权固然没有宪法上的依据，但由于它并不违背宪法的文本规定和总体精神，因此并不违宪。⑧有学者认为，联邦制国家议会的依法必须严格依据宪法的授权，否则构成越权违宪；单一制国家议会的立法并不要求依据宪法的授权，只要不抵触宪法的规定即构成合宪的法律。（参见张千帆：《宪法实施的概念与路径》，载《清华法学》2012年第6期。）对此，笔者秉持相同立场。）其三，全国人大常委会通过法律解释对法律作补充规定的正当性。有学者认为，1981年《决议》关于全国人大常委会法律解释权限的规定混淆了立法与法律解释之间的界限⑨张志铭：《关于中国法律解释体制的思考》，载《中国社会科学》2017年第2期。。该学者的思维逻辑是：依据宪法第67条第3项⑩现行宪法第67条第3项规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。和第4项[11]现行宪法第67条第4项规定，全国人大常委会有权解释法律。的规定，全国人大常委会对基本法律作“补充规定”与“解释法律”是两种性质不同的权力，前者是立法权，后者是法律解释权。但是，1981年《决议》确立的全国人大常委会法律解释权的权限范围是：“凡属于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会解释或用法令加以规定”，该规定显然将前述两种不同性质的权力混杂在一起了，因而是错误的。对此，笔者秉持不同的立场。笔者认为，依据现行宪法第67条的规定，全国人大常委会不仅有权解释法律，而且有权解释宪法。从直观上来看，解释法律和对基本法律作补充规定似乎是两种不同性质的权力，但是，对此究竟应该如何诠释，属于全国人大常委会的权力，不能望文生义，武断地界定两者之间的界限，并进而将其作为指控1981年《决议》内容的理由。果如是，不就等同于以学者个人对宪法文本的理解取代了全国人大常委会对其所作的准宪法解释了吗？更加之，中国实行的是人大主导的政治制度。全国人大常委会不仅拥有立法权，而且拥有法律解释权、宪法解释权，它有权基于自身对宪法文本的理解，界定法律解释与立法之间的界限，并合乎逻辑地厘定自身的法律解释权限范围。统合前述，笔者认为，1981年《决议》确立的法律解释体制是正当的，不存在违法违宪的问题。

（二）《立法法》对1981年“决议”体制的修改及其引发的问题

2000年3月15日，九届全国人大常委会第三次会议审议通过《立法法》。该法第二章第四节专门规定了法律解释，共包括6条。与1981年“决议”体制相比，两者存在明显的差别，主要表现在：其一，有权进行法律解释的主体的范围不同。1981年“决议”体制中拥有法律解释权的主体包括全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门，而2000年《立法法》中所规定的法律解释主体却仅限于全国人大常委会，并未规定其他国家机关的法律解释权。联系《立法法》（草案）中曾经提出的法律解释体制[12]《立法法》（草案）中提出的法律解释体制是：凡属于法院审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院解释；最高人民法院的解释与全国人大常委会的解释不一致时，以全国人大常委会的解释为准；废止1981年决议。，《立法法》中关涉法律解释体制的规定给人的直观感觉似乎是取消了最高人民检察院、国务院及主管部门的法律解释权[13]最高人民法院的法律解释权在《人民法院组织法》第33条中有规定，但《检察院组织法》《国务院组织法》中却并未规定最高人民检察院、国务院的法律解释权。。其二，对全国人大常委会法律解释权限范围的规定不同。1981年“决议”体制赋予全国人大常委会的法律解释权限是：“凡关于法律、法令本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。”2000年《立法法》第42条规定的全国人大常委会的法律解释权限范围包括两个方面：“（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”两者相比，2000年《立法法》第42条第1项与1981年“决议”的内容基本一致，但《立法法》（2000）第42条第2项的内容显然是1981年“决议”体制无法包容的；其三，对法律解释的效力的规定不甚相同。1981年“决议”中对立法解释、司法解释、行政解释的效力均未涉及，但2000年《立法法》第47条却明确规定，全国人大常委会的法律解释同法律解释具有同等效力。这在事实上等同于赋予全国人大常委会所作法律解释高于最高人民法院司法解释的效力，这和1981年“决议”体制中较为突出的分权型解释体制形成鲜明的对照，突出和强化了全国人大常委会所作法律解释的主导地位。其四，国务院、最高人民检察院的法律解释权受到了变相的压制。在1981年“决议”体制下，国务院、最高人民检察院是独立的法律解释主体，它们有权对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何应用的问题或者检察院检察工作中具体应用法律法令的问题进行解释。但是，在2000年《立法法》体制下，国务院、最高人民检察院并未被赋予法律解释权，它们仅仅是向全国人大常委会提出解释要求的主体，1981年“决议”体制赋予它们的法律解释权受到了变相的压制。2015年修订的《立法法》中关涉立法解释的规定与2000年《立法法》相比没有什么变化，但是，却大幅度增加司法解释的规定，集中表现在：其一，明确规定了最高人民法院、最高人民检察院的法律解释权，并且进一步限定了其法律解释的权限范围。《立法法》（2015）第104条第1款规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第45条第2款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案”。其二，通过送交备案审查的方式凸显全国人大常委会在法律解释体制中所处的主导地位。《立法法》（2015）第104条第2款规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。其三，排除两高之外的其他司法机关的法律解释权。《立法法》 （2015）第104条第3款规定，“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释”。

总体来看，《立法法》（2015）确立的法律解释体制相较于1981年“决议”体制发生了比较大的变化，这固然有其积极的意义，但由此衍生出的问题是：对于我国当下的法律解释体制而言，究竟应该依据2015年的《立法法》呢，还是应该依据1981年全国人大常委会所作的《决议》？有学者针对2000年《立法法》与1981年所确立的不同的法律解释体制，曾经指出，“《立法法》虽然没有明确废止81决议，但根据新法优于旧法、新规定优于旧规定的原则，且81决议的法律效力本就低于《立法法》，因而81《决议》事实上已被废止.这样81决议体制的框架已基本塌陷，完全丧失了合法性。”[14]张立刚：《回归与发展：立法法对法律解释体制重构的意义》，载《西部法学评论》2013年第2期。对此，笔者秉持不同的立场，理由是：其一，《立法法》和1981年《决议》的性质不同。《立法法》在性质上属于全国人大制定的基本法律，1981年《决议》在性质上属于“有关法律问题的决定”，两者是按照不同的程序制定出来的。其二，《立法法》和1981年《决议》之间不存在上位法与下位法之间的关系问题。《立法法》中对不同类型的法之间的效力位阶关系作了明确的界定，但并不涉及法律和“有关法律问题的决定”之间的位阶关系，对于两者之间在内容上的冲突，不适用《立法法》确立的“上位法优于下位法”规则。认为“81决议的法律效力低于《立法法》”缺乏实证法层面的依据。其三，《立法法》与1981年《决议》之间的冲突不能适用“新法优于旧法”的规则。《立法法》中确立的“新法优于旧法”规则适用前提是：新法和旧法必须是同一机关制定的“法律”或者其他相同法律规范。但是，《立法法》和1981年《决议》的性质不同，且制定机关分别是全国人大及其常委会，因此，该冲突解决规则不能适用。基于前述，2015年《立法法》关涉法律解释体制的规定相较于1981年《决议》固然有比较大的变化，但在实证法层面似乎并不能合乎逻辑地推导出适用《立法法》，废止1981年《决议》的结论。而且，直到目前为止，1981年《决议》并未被废止。因此，围绕法律解释体制而产生的理解上的歧义依然不可避免地存在。

三、特别行政区基本法解释制度

《香港特别行政区基本法》第158条、《澳门特别行政区基本法》第143条确立了特别行政区基本法的解释体制，它是我国法律解释体制的重要组成部分。对于该种法律解释体制与我国常规意义上法律解释体制之间的区别，前文已有述及，此处不再赘述。本部分拟围绕特别行政区基本法解释中的几个结点问题展开分析。

（一）特别行政区基本法解释在性质上究竟属于宪法解释还是法律解释

对特别行政区基本法解释性质的定位取决于对特别行政区基本法的性质定位。目前，对特别行政区基本法性质的争论主要围绕香港特别行政区基本法的性质展开。对此，学界主要存在三种观点：其一，认为香港基本法是全国人大制定的基本法律，其地位低于宪法但高于其他的规范性文件[15]参见许崇德：《港澳基本法教程》，中国人民大学出版社1994年版，第16页；殷啸虎：《论宪法在特别行政区的适用》，载《法学》2010年第1期；孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第85页；刘茂林：《香港基本法是宪制性法律》，载《法学家》2007年第3期。。其二，认为香港基本法既不是普通法律，也不是宪法，而是宪法的特别法[16]李琦：《特别行政区基本法之性质：宪法的特别法》，载《厦门大学学报》2002年第5期。此外，也有学者认为，香港基本法是小宪法。。其三，认为香港基本法是基本法律，其地位与普通法律类同，不存在实质性的差别。但是，就其内容来看，应该属于宪法性法律。多数学者秉持该种立场。笔者认为，包括香港基本法在内的特别行政区基本法在性质上属于基本法律，在内容上属于宪法性法律；在地位上低于宪法，与其他法律类同。如是之论，主要有两个方面的理由：其一，特别行政区基本法是由全国人大制定的，而不是由人民制定的。宪法和法律的制定主体及制定程序不甚相同。从法理上来说，宪法是人民制定的，而法律是全国人大及其常委会制定的。现行宪法固然是五届全国人大五次会议审议通过的，但全国人大仅仅是制宪机关，却并不是拥有制宪权的主体。因此，现行宪法第62条、第67条关于全国人大及其常委会职权的框定中并未赋予它们制宪权。《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》分别是由七届全国人大三次会议和八届全国人大一次会议审议通过的，而且，现行宪法第31条明确规定，特别行政区内实行的制度由全国人大以法律规定。其二，我国是单一制国家，而不是联邦制国家。在联邦制国家结构形式下，联邦和各个组成单位分别有各自制定的宪法。但是，中国在国家结构形式上属于单一制，不是联邦制。在该种国家结构形势下，国家只拥有一部宪法，地方各组成单位没有，也不可能拥有自己的宪法。为了和平解决香港、澳门问题，我国确立了“一国两制”的方针，允许香港、澳门实行不同于大陆的资本主义制度，但我国单一制的国家结构形式并未因此发生实质性的改变。因此，我国地方政权机关不可能拥有自己独立的宪法。基于前述两个方面的理由，笔者认为，特别行政区基本法在性质上只能是基本法律，而不能是宪法，所谓的小宪法、特别宪法等等是对基本法性质的误解。立基于此，对基本法的解释在性质上只能是法律解释，而不能是宪法解释。

（二）全国人大常委会是否有权主动解释基本法

2004年4月6日，十届全国人大常委会第八次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一和附件二第三条的解释》。该释法决定作出后，实践中有人对全国人大常委会主动解释基本法的作法提出质疑，认为只有在特别行政区终审法院提请全国人大常委会解释基本法的时候方才能够作出解释。对此，国内一些学者秉持相反的立场。有学者认为，“香港特别行政区法院认为人大常委会对《基本法》的解释是被动的，必须由特区法院提请人大常委会才能对《基本法》进行解释，并且是否符合提请释法的标准由特区法院自主认定，这实际上架空了人大常委会依据《宪法》和《基本法》享有的解释权。”[17]张立刚：《回归与发展：立法法对法律解释体制重构的意义》，载《西部法学评论》2013年第2期。“如果只有香港终审法院才能启动全国人大常委会对基本法解释的程序，那么全国人大常委会对基本法的解释权就完全受制于香港终审法院，这既不符合基本法规定，也违反授权原理。[18]邹平学：《香港基本法实践问题研究》，社会科学文献出版社2014年版，第141页。”对此，笔者秉持相同立场。笔者认为，全国人大常委会有权主动解释基本法，主要有四个方面的理由：其一，特别行政区基本法解释体制的法理基础是“一国两制”。“一国两制”是处理中央和特别行政区关系的基本准则，是特别行政区基本法解释体制由以建构的法理基础。“一国”是“两制”的前提，“两制”是在“一国”基础上的展开。特别行政区固然可以基于历史的原因采行不同于大陆的法律解释体制，但不能从根本上破坏国家的法律解释体制以及立基于其上的人大制度。全国人大常委会和特别行政区法院均有基本法解释权，但全国人大常委会对基本法的解释权占据主导地位。其二，全国人大常委会和特别行政区法院的解释权来源不同。全国人大常委会拥有的基本法解释权是特别行政区基本法直接赋予的，而特别行政区法院拥有的基本法解释权是全国人大常委会授予的。其三，全国人大常委会和特别行政区法院对基本法的解释权限范围不同。全国人大常委会有权解释基本法的所有条款，而特别行政区法院原则上只能解释特别行政区基本法中自治范围内的相关条款。其四，特别行政区法院解释基本法中其他条款时受到严格控制。特别行政区法院固然也可以解释基本法自治范围以外的其他条款，但应当在审理案件的时候方才能够解释。而且，如果需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而对该条款的解释又影响到案件的判决，在对案件作出不可上诉的终局判决前，应当由特别行政区终审法院提请全国人大常委会对有关条款进行解释。

（三）全国人大常委会是否有权依据《立法法》等相关法律中的程序性规定解释基本法

《香港特别行政区基本法》第158条第1款、《澳门特别行政区基本法》第143条第1款均规定，全国人大常委会有权解释基本法。但是，由于前述两个基本法中均未规定全国人大常委会解释基本法的程序，因此，实践中法院就想当然地认为全国人大常委会只有在特别行政区终审法院提请其解释的时候，方才可以解释。从直观上来看，该种立场似乎是有道理的。这不仅因为该种立场在外观上符合《香港特别行政区基本法》第158条第3款、《澳门特别行政区基本法》第143条第1款的规定，而且还因为《香港特别行政区基本法》附件三、《澳门特别行政区基本法》附件三中均未将包含法律解释程序的相关法律（如《立法法》《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》）列入可以在特别行政区适用的全国性法律的范围之列。笔者认为，《立法法》《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》中的相关规定应当作为全国人大常委会解释基本法的程序依据。诚然，前述法律并不属于两个特别行政区基本法附件三所罗列的可以适用于特别行政区的全国性法律，但是，由于特别行政区基本法在性质上属于法律，因此，全国人大常委会在解释基本法的时候理所当然地就要依据《立法法》中关于法律解释的相关程序性规定。作为会议性的国家机关，全国人大常委会行使职权的方式就是开会，而开会就必须依据法定的程序，否则，会议无法进行。《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》对全国人大及其常委会开会的程序作了具体的规定，全国人大常委会在解释基本法的时候依据该程序性规定是理所当然的。正因为这样，实践中全国人大常委会解释基本法的时候才能够依据“全国人大常委会委员长会议”“国务院”或者“香港特首”的提案或者提请，主动解释基本法。不能因为特别行政区基本法中没有规定全国人大常委会解释基本法的程序，就质疑其依据《立法法》等相关法律的规定解释基本法的作法的正当性。