浅析云南少数民族地区环境保护的公共政策——以云南普洱市JD彝族自治县为例

(1.云南民族大学 云南 昆明 650000；2.云南师范大学 云南 昆明 650000)

一、西南少数民族地区发展的历程及自然环境保护政策概述

(一)西南少数民族历史环境保护生态政策回顾

千百年来，西南各少数民族由于生存发展需要，在与繁复多样的生境进行非遍历性博弈或冲突融合中形成并积淀了大量深厚的保护环境资源、和谐人与自然关系的环境习惯法。譬如苗族榔规规定：“村寨公有山林、田土不准村内外私人侵占，违者令其退出，风景树被砍，令其补栽，以上处罚不服，另罚一只鹅或鸭”；侗族刊刻于1773年有“中华环保第一碑”之称的《文斗六禁碑》规定：“不俱远近杉木，吾等所靠，不许大人小孩砍削，如违罚艮十两”；藏族以藏传佛教“十善法”为基础的习惯法规定：“要相信因果报应，杜绝杀生；严禁猎取禽兽，保护草场水源；禁止乱挖药材，乱伐树木”凡此等等、不一而足。其他如傣族的“祖训与勐规”、布依族的“榔团盟约”、瑶族的“石牌律”其对护佑西南民族地区的“绿水青山”与和谐生态环境长期发挥着最重要的基础作用，是优良的本土生态法治“富矿”。

(二)云南少数民族地区现阶段环境保护实施措施与状况

《云南省环境保护条例》(1992年11月25日云南省第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过根据1997年12月3日云南省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《云南省人民代表大会常务委员会关于修订十五件地方性法规的决定》、2004年6月29日云南省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议《云南省人民代表大会常务委员会关于修改和废止16件涉及行政许可的地方性法规的决定》修正)。本条例是根据《中华人民共和国环境保护法》，结合云南省实际而制定。条例包括总则、环境管理机构和职责、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任和附则七章共六十三条。

二、边疆少数民族地区环境保护政策执行后的基本状况

(一)环境质量保持基本稳定

云南地处祖国西南边陲，环境保护一直受到省委、省政府的重视。上世纪九十年代，省委、省政府就提出了“建设绿色经济强省”的目标，将生态建设、环境保护列为重要内容。“十五”时期，工作力度进一步加大。立足于全面贯彻落实科学发展观，省委、省政府又提出“生态立省、环境优先”的战略思想。省水环境质量总体上保持稳定，部分水域水环境质量有所改善。六大水系77条河流、150个监测断面中，优于Ⅲ类的水质断面比例占58%，水环境功能达标断面比例占62%，水质受到重度污染劣于Ⅴ类标准的断面占22%。总体上看，主要河流监测断面水质符合Ⅰ～Ⅲ类标准的有所上升，符合Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类标准的有所下降，水环境功能达标率有所上升。

(二)污染物排放总量初步得到控制

我省五年累计新增工业废水处理能力111.78万吨/日。2005年废水排放达标率达到81%；排放化学需氧量28.47万吨、氨氮1.94万吨，分别比2000年下降了4.2%、3.5%；其中工业废水化学需氧量下降了40%，工业废水重复利用率达到85.31%。五年累计新增工业废气处理能力6582万标立方米/时，二氧化硫、烟尘和粉尘排放达标率分别为46.8%、60.4%和52.9%，排放达标率总体均呈上升趋势。

(三)生态环境保护取得新成效

生物多样性保护与自然保护区建设事业稳步发展，生态功能保护区建设试点取得初步进展。“十五”期间新增自然保护区77个，保护区总数达到198个，总面积355万公顷，比2000年增加了115万公顷。农村和农业生态环境保护得到逐步加强。对畜禽养殖、农药化肥施用、生活垃圾和农作物秸秆等主要农业污染源开展了污染防治示范，结合生态农业建设，采取了综合防治措施，积极探索适合农村生活污水、垃圾和农业面源污染的治理途径。

三、我省环境保护面临的主要矛盾和突出问题

(一)重点地区加快发展与环境容量约束的矛盾

全省经济高度集中于滇中地区，对各州市而言又高度集中于城市建成区。这些地区或区域面临的环境压力明显高于全省的平均水平。重点地区加快发展与环境承载力之间的矛盾将进一步加剧。从水体污染程度和污染物排放区域来看，保山、临沧、德宏、红河和玉溪5个州市排放的废水占总排放量的71%；德宏、昆明、红河、临沧、保山和曲靖6个州市排放的有机污染物(化学需氧量)占总排放量的69%；红河州、曲靖市和昆明市排放的二氧化硫占总排放量的81%，排放的烟尘占总排放量的63%；昆明市产生的工业固体废弃物占总量的55%。这些区域是我省城市化发展和工业发展的重点区域，将面临着环境容量的严重约束。

(二)粗放型经济增长方式与环境保护的矛盾

云南的经济社会发展总体水平落后于全国平均水平，经济增长仍处于外延和粗放阶段，高消耗、高排放、高污染的粗放型经济对资源环境造成很大压力。在全国增长方式的综合评估中，云南排在第25位，综合能耗排列第17位，资源综合利用指数排在第26位。近年来全省工业废水、废气排放量仍呈增长趋势，工业固体废弃物的排放量排在全国第五位，是全国万元地区生产总值固体废弃物排放平均水平的1.86倍，化学需氧量和二氧化硫的排放也明显高于全国平均水平，对土地、能源、水、矿产资源的消耗也比全国高。

(三)生态环境的脆弱性和敏感性与资源开发的矛盾

我省约占40%土地坡度在25度以上，水土流失面积占国土面积的36.7%，岩溶面积占全省国土面积的28.14%，遍及全省16个州市115个县市区，自然保护区和其它受保护地区面积占国土面积的10%以上，共有滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害2万多处，生态环境的敏感性和脆弱性十分突出。如果处理不好开发与保护的关系，大规模的资源开发将导致以水土流失、河道断流和生物多样性下降等为代表的生态环境问题将进一步加剧，并严重损害我省可持续发展的环境基础。

四、云南少数民族地区主要生态环境问题

(一)云南少数民族地区破坏环境式的经济发展模式

JD是全国唯一同时拥有两个国家级自然保护区的县区。无量山和哀牢山两个国家级自然保护区东西对峙，覆盖JD全境。正是因为两个国家级自然保护区，木材成了当地的“香饽饽”。许多老板把木材产业看作发财机会，木材也是当地政府的一个支柱产业。

少数民族地区的一些基本生产，是由于是小作坊式的生产模式，工艺落后，生产效率低下，生产产品时候资源消耗严重，糖厂的污染问题一直存在，在榨糖时候产生的污染直接排放到川河中去，90年代造成了川河下游鱼虾的大量死亡，岸边农民还进行过上访，粗放式的发展模式一直是中国经济的主要发展模式，低技术附加值，劳动密集型产业，到今天JD的国有企业基本倒闭完。现在在国有企业倒闭的情况下，私有企业纷纷涌现出来，也开始振兴当地的经济发展，由于是边疆地区，引进来的企业也是家具制造厂，包装印刷厂，蚕桑厂，水泥厂等这些低技术含量，低附加值，污染比较高的企业。

(二)少数民族地区农村面源污染加剧

少数民族地区处于边疆省区，农业生产技术和土地生产力低下，农药、化肥和农用地膜等农用化学品使用量大。农药、化肥和农用地膜的使用在促进农业增产，推进农业现代化建设的同时，也给农村生态环境带来了严重的负面影响。不仅造成土壤板结，有机质含量下降，农田生态失衡，农业有害生物猖獗危害，使土地综合生产能力不断下降，而且妨碍了蔬菜“绿色”品牌创立和农业生产的可持续发展。

(三)少数民族地区建设项目的生态滞后性

云南省矿产资源丰富，但矿产资源开采生态恢复管理滞后，造成了矿区植被破坏和土壤、水源、空气污染；弃渣等堆放占地及水土流失造成了地质灾害的隐患和斜坡稳定性下降，使本来就很严重的滑坡、泥石流等地质灾害进一步加剧。由于治理恢复的速率远远落后于矿区破坏动物速率，矿区生态环境、地质环境整体呈恶化趋势。近年来，公路、水电建设项目较多，发展较快，一些项目的生态保护措施未得到有效落实，监督管理不到位，致使大量植被被毁，水土流失加剧，加大了对建设区生态环境的破坏。

五、云南少数民族地区生态环境保护建设的思路

(一)边疆地区发展生态经济和生态产业

云南少数民族地区经济发展落后是粗放型、低效益的落后生产方式造成的，为发展云南少数民族地区的经济，保护生态环境，必须发展生态经济。在云南少数民族地区，农业资源、旅游资源相当丰富，应该大力发展生态农业和生态旅游业。大力发展设施农业、无公害农业绿色农业和有机农业，缺水地区要降低高耗水种植业的比重，推广节水农业、旱作农业。对各种旅游资源在保护的前提下开发，在开发中强化保护，加强管理，通过发展生态旅游，发展当地经济。同时，对各种矿产资源、生物资源等要进行合理开发与利用，严格保护，发展生态工业。

(二)为民族地区培养、引进人才提供更多的优惠政策

为少数民族地区培养人才提供更多的优惠政策，给引进的人才提供住房、生活补贴、给以人才更多的发展机会等等。同时，政府可以通过与高校合作，为少数民族地区培养旅游产业经营与服务、环境保护治理技术等急需的人才。通过向民族地区培养、引进更多的人才，能够提高民族地区的总体文化水平，促进经济发展和环境保护，为生态文明建设提供人才支持。

(三)提高对民族地区环境保护的资金投入

近年来，云南省在大力推进绿色经济强省战略，加大科技和环境保护投入。少数民族地区是生态环境脆弱的地区，对民族地区的环境保护投入仍然不足，特别是少数民族地区的广大农村，环境保护资源投入严重不足，民族地区的农村也是新农村建设的薄弱环节。所以，在新农村建设中，我们必须加大对农村生态环境的环保投入。应逐步建立完善将农村环保设施投入和农村环境保护的监测、防治和管理支出纳入各级财政预算的财政制度，各级政府加大财政资金的向农村转移支付力度，提高排污费资金用于农村环境污染治理的比例。投入资金，完善人员编制，成立乡镇环保所，加强农村环境保护工作。

六、结论

根据全文分析我们可以总结得出，虽然云南实施了一系列环境保护的政策和措施，边疆少数民族地区环境保护也取得了成绩，但是少数民族地区的环境保护形势还是很严峻。云南少数民族地区经济发展落后是粗放型、低效益的落后生产方式造成的，为发展云南少数民族地区的经济，保护生态环境，必须发展生态经济。在云南少数民族地区，农业资源、旅游资源相当丰富，应该大力发展生态农业和生态旅游业。继续推进生态环境保护政策的完善，为少数民族地区的生态环境保护提供强有力的支持和监督！让少数民族地区天更蓝，水更清，山更绿！

【参考文献】

[1]佚名.景东县概况[EB/OL].新华网云南频道.[2002-04-15]http://www.yn.xinhua.net.com.

[2]林庆.云南少数民族生态文化与生态文明建设[J]云南民族大学学报(哲学社会科学版),2008，25(5):26-30