粤港澳法律合作二十年：成就与展望

张淑钿

内容提要：粤港澳法律合作是在一个主权国家下，地位对等但管治权力不对称的地方行政区域之间就法律行业和法律事务开展的异质区域合作，可定性为区府法律合作。港澳回归后，粤港澳法律合作从合作层面、合作内容、合作模式、协商机制等方面取得了累累硕果，并为丰富和推动内港澳法律合作贡献了多项可复制可推广经验。展望未来，伴随着粤港澳大湾区建设的推进，应进一步深化和提升粤港澳法律合作，探索构建粤港澳共同决议、分别立法、规则趋同的立法合作机制；探索粤港澳三地从局部推动整体，由个案形成规则的灵活合作模式；从完善司法协助制度，深化律师业合作，构建行政监管协作等层面拓宽三地法律合作内容，并发挥三地各自法律制度的优势，共同打造粤港澳国际法律服务和国际商事纠纷解决中心，以推进粤港澳大湾区建设，服务于国家 “一带一路”愿景实施。

粤港澳法律合作是指广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区在法律行业和法律事务方面开展的相互协助与合作。早在港澳回归之前，1988年广东省高级人民法院就与当时的香港最高法院签订了 《广东省高级人民法院和香港最高法院相互委托送达民事、经济纠纷案件诉讼文书问题的协议》，在民事诉讼文书送达方面开展了合作。港澳回归后，内地作为一个法域整体与港澳开展司法协助和法律合作，粤港澳法律合作是内港澳法律合作中的重要一环。2010年4月签订的 《粤港合作框架协议》和2011年3月签订的 《粤澳合作框架协议》分别提出粤港 “法律事务合作”和粤澳“法律事务与治安管理合作”，开启了广东省单独与港澳开展法律合作的新时代。2015年3月，国家“一带一路”愿景实施，提出 “深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”。2015年4月广东自贸区成立，战略目标之一是将 “自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区”。2017年粤港澳大湾区建设首次写入 《政府工作报告》。2018年习近平总书记在 “两会”参加广东代表团审议时指出，要抓住粤港澳大湾区重大机遇，打造国际一流湾区和世界级城市群。这些新的举措和政策对推进整个广东省与港澳开展更多层次和更多领域的法律合作提出了新要求。在这一背景下，总结港澳回归以来粤港澳法律合作二十年发展的成就，探讨下一步粤港澳法律合作的发展方向，有助于促进粤港澳三地进一步的融合发展，提升整个区域的竞争力。

一、粤港澳法律合作的性质

（一）在主体上，粤港澳法律合作是内地法域下的部分管辖区域与港澳法域之间的区府合作

一个复合法域国家内不同地方行政区域开展法律合作的常见形式是区际司法协助，主体是主权国家内的不同法域。根据港澳基本法的规定，港澳回归后，原有法律基本保持不变，港澳特区继续实行独特的法律制度。同时，港澳基本法授予港澳特别行政区立法权、司法权与终审权，保证了港澳特别行政区可以按照自己的法律传统，继续保留并发展本法域独特性的法律制度，这说明回归后的港澳特别行政区是一个与中国内地实行不同法律制度的法域。

与港澳不同，广东省本身不是独立法域。尽管根据宪法规定，广东省享有制定地方性法规的权力，但是，全国人大及其常委会制定的法律，对包括广东省在内的各省、自治区、直辖市都具有法律效力，广东省和其他省、自治区、直辖市属于同一法律体系。广东省制定的地方性法规不能与宪法、法律和行政法规相抵触，只是作为广东省执行全国性法律的补充，与国家法律法规之间的关系是下位法和上位法的关系，如果发生冲突，此种冲突的性质属于纵向法律冲突，解决的原则是地方性法规不能违反国家法律法规的规定。据此，整个中国内地构成一个法域，但内地辖下只有地方行政区域之分，并无法域之划分。①肖建华编：《中国区际民事司法协助研究》，中国人民公安大学出版社2006年版，第3页。广东省作为内地法域的一个构成部分，本身不构成独立法域。

因此，就合作主体而言，由于广东省是内地法域下的部分管辖区域，自身不是一个独立的法域，广东省与港澳的法律合作属于内地法域下的管辖区域与港澳法域之间的区际法律合作。较之于以法域整体为主体进行的区际法律合作而言，粤港澳法律合作可称之为区府法律合作，其中区指港澳特区，府指作为内地法域下的管辖区域的广东省。

（二）在内容上，粤港澳法律合作不完全等同于区际司法协助

区际司法协助是指一个法域的法院根据另一法域法院的请求，代为进行某些诉讼行为。香港回归以来，我国内地与香港已签订了五项区际司法协助安排，涉及范围送达、取证、仲裁裁决执行、协议管辖的民商事判决承认与执行、婚姻家事判决承认与执行等；内地与澳门签订了三项区际司法协助安排，内容涉及送达与取证、仲裁裁决执行、民事判决执行三项区际司法协助安排等。在内地与港澳区际司法协助的制度框架下，粤港澳司法协助与合作是粤港澳法律合作的一个重要构成部分。

但是，粤港澳法律合作的内容和范围并不仅仅局限于司法协助。“广义的法律合作指的是法域在立法、行政执法、刑事司法、民商事司法、法律制度和信息资源方面进行的交流、衔接与相互提供帮助。狭义的法律合作仅指具有实践内容的行政执法和刑事、民商事司法协助，其功能在于妥善解决互涉的具体法律问题。”②马进保、易志华：《内地与港澳的法律衔接与司法合作研究》，载饶戈平、王振民主编 《香港基本法澳门基本法论丛 （第一辑）》，中国民主法制出版社2011年，第305页。显然，不论是广义还是狭义的法律合作，法律合作的范围远远大于司法协助的范畴。因此，粤港澳法律合作在合作内容上，并不完全等同于传统的司法协助，而是一个更广泛意义上的基于法律业和法律事务方面开展的双方合作。

（三）粤港澳法律合作是一个主权国家下，对等但非对称的地方行政区域之间基于法律事务开展的区府法律合作

粤港澳法律合作是一个主权国家下，对等地方行政区域之间的合作。 《宪法》第三十一条规定“国家在必要时得设立特别行政区”，香港基本法和澳门基本法第一条分别规定香港、澳门是属于中华人民共和国不可分离的部分，香港基本法和澳门基本法第十二条分别规定香港、澳门是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。因此，香港特区和澳门特区都属于一个中国下直辖于中央人民政府的地方行政区域。根据 《宪法》第三十条规定 “中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市……”，广东省也属于中央人民政府之下的一级地方行政区域。因此，粤港澳法律合作是在同一个主权国家之下的三个一级地方行政区域之间开展的法律合作，在法律地位上具有对等性。

粤港澳法律合作是管治权力不对称的地方行政区域之间的法律合作。一般而言，同一行政级别的区域关系，由于不存在着领导与被领导、管辖与被管辖、监督与被监督的纵向关系，因此多属于对称性区域关系。粤港澳虽然同为一级地方行政区域，但由于管治权力的不同，形成不对称的区域合作关系。这种差异主要体现在以下方面：（1）法律地位不同。粤港澳虽同为一级地方行政区域，但是港澳特区的法律地位由 《宪法》通过第三十一条这一专门条款予以特别规定，并通过香港基本法和澳门基本法第十二条进一步强调香港/澳门特区是 “属于中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域”，这意味着，港澳特别行政区具有不同于省、自治区和直辖市的宪制地位。（2）中央与地方关系法律规制不同。港澳基本法既是规范港澳特区内部治理架构的基本法律，也是规范港澳特区与中央政府之间关系的法律。但对于包括广东省在内的各省、自治区、直辖市与中央之间的关系，目前是没有专门的法律予以调整的。（3）管治权力不同。根据香港基本法和澳门基本法第二条规定：全国人民代表大会授权香港、澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权与终审权。因此，除了与主权密切相关的重大权力由中央直接行使外，属于港澳自治范围内的事项授权港澳特区自行行使。③参见董立坤，《中央管治权与香港特区高度自治权的关系》，法律出版社2014年版，第41页。这远远超过广东省作为地方行政区域享有的管治权力。（4）对外交往上，港澳特区享有广东省不享有的对外事务权。香港基本法和澳门基本法第十三条一方面规定 “中央人民政府负责管理与香港、澳门特别行政区有关的外交事务”，另一方面也授权港澳自行处理有关的对外事务。因此，港澳特区可行使一定的对外事务权，包括缔约权与参加国际组织权，这一点是广东省所不享有的权力。可见，港澳特区拥有与广东省所不同的特殊宪制地位和管治权力，因此，粤港澳法律合作是在宪制地位和管治权力不对称的地方行政区域之间开展的法律合作。

粤港澳法律合作是基于法律事务和法律业开展的双边合作。从目前粤港澳法律合作范围看，对于传统的司法协助领域，粤港澳根据内地与港澳签订的安排进行。广东与香港单独开展的法律合作更多的是在司法协助领域之外的其他法律事务和法律业方面进行，内容上既包括粤港澳法律实务互助活动，也包括粤港澳法律合作机制和合作内容构建，是基于法律事务和法律业开展的双边合作。

粤港澳法律合作是不同法系之间的异质区域法律合作。一般情况下，一个国家内地方行政区域之间开展的法律合作多为 “同质区域间”合作。④黄风：《区际司法协助概念辨析》，载黄进、黄风主编：《区际司法协助研究》，中国政法大学出版社1993年版，第5页。所谓同质是指各区域同属一个法律体系。我国各省、自治区、直辖市之间开展的法律合作为同质区域间合作，合作的目的旨在维护区域间法律实施的统一，合作具有较强的义务性和主动性。粤港澳法律合作显然不属于同质区域间法律合作。在粤港澳法律合作中，广东省是内地法域的组成部分，为类似大陆法系的法律制度；香港为英美法系制度，澳门为大陆法系地区，粤港澳法律合作是在不同法系之间进行的异质区域法律合作，目的是在承认存在法律冲突的前提下，通过合作化解法律冲突引发的法律适用结果的差异，为两地民事和经济往来提供法律保障。

综上，粤港澳法律合作属于一个主权国家下，对等但不对称的地方行政区域之间在法律事务和法律业方面进行的异质区域间合作。

二、粤港澳法律合作的实施成就

（一）增加了内地与港澳法律合作的层面

港澳回归初期，区际司法协助是内地与港澳开展法律合作的主要内容。但是，内地地缘辽阔，各省市经济发展水平不均衡，与港澳的民商事往来密切程度不一，对于港澳司法协助的需求情况也不一，在此情况下，作为内地与港澳特区法律合作的补充，粤港澳法律合作开始得到发展，并呈现出三种不同层面的合作：（1）粤港澳在内地与港澳法律合作框架下先行先试内港澳法律合作的特殊政策。以律师业合作为例，例如2003年内港CEPA与内澳CEPA均规定如果港澳律师事务所在内地设立代表处的，其代表每年在内地的最少居留时间为2个月，但如果在深圳、广州设立代表处的，则没有最少居留时间的限制。⑤参见内港CEPA附件4附表1《内地向香港开放服务贸易的具体承诺》及内澳CEPA附件4附表1《内地向澳门开放服务贸易的具体承诺》。2009年内港CEPA补充协议六和内澳CEPA补充协议六允许成立时间满1年或以上并至少有1名律师具有5年 （含5年）以上执业经历的广东省的内地律师事务所与在内地设立代表机构的香港律师所、澳门律师所首先开展联营合作。⑥参见内港CEPA补充协议六附表和内澳CEPA补充协议六附件 《内地向澳门开放服务贸易的具体承诺的补充和修正六》。（2）广东省作为一方主体单独与港澳特区开展粤港澳法律合作。根据2010年4月7日签署的 《粤港合作框架协议》第三章 “现代服务业”第七条 “法律事务合作”，以及根据2011年3月6日签署的 《粤澳法律合作框架协议》第五章 “社会公共服务”第七条 “法律事务与治安管理合作”，粤港澳将在法律事务方面开展进一步合作。2015年，内地与港澳分别签署了 《关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》以及 《关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》，两份协议附件1允许粤港澳律师业以合作形式探索派驻律师担任法律顾问，开展协议联营以及合伙联营。⑦参见 《关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》附件1，《关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》附件1。（3）广东自贸区内进行的粤港澳法律合作。广东自贸区成立之后，在自贸区内与港澳法律合作中进行许多先行先试的创新和发展。根据 《广东自贸区条例》第78条规定：“推进粤港澳律师事务所联营、合作，促进仲裁、调解、公证、鉴定、法律查明等法律服务提供方式多元化，为自贸试验区建设提供优质、高效的国际化法律服务。”

至此，内港澳法律合作自上而下形成了内港澳、粤港澳、自贸区三个层面的法律合作，并各具特点。在第一个层面的合作中，粤港澳法律合作作为内港澳法律合作中的重要环节，落实了内港澳法律合作的诸多政策，内容上以司法协助为主。第二个层面是以广东省为一方主体与香港单独进行的粤港澳法律合作，覆盖整个广东地区，侧重于落实和推进两地律师业的合作。第三个层面是以广东自贸区内单方推进形式为主的粤港澳法律合作，在深圳前海、珠海横琴和广州南沙等广东自贸区内重视发挥先行先试的试验田作用，在仲裁业、调解业和审判事务等内地、广东与港澳从未开展过的法律领域主动创新地拓展三地法律合作的领域。这三个层面的法律合作为粤港澳法律合作营造了一个丰盈的立体空间。

（二）扩充了内地与港澳法律合作的内容

司法协助是内港澳法律合作的重要内容，广东法院是全国最早受理涉外商事案件，最早成立审理涉外商事案件的专门法院，是受理涉港澳民商事案件和开展司法协助的重镇。以文书送达为例，2016年广东省办理涉港司法文书送达案件共计835件，占全国涉港司法文书送达案件的42%。⑧屈伸：《广东法院涉港司法协助工作情况介绍》，载最高院 《内地与香港特别行政区民商事司法协助二十周年回顾与展望会议材料》，2017年4月。

近年来，粤港澳三地更是逐步将法律合作内容从司法协助扩大到律师业、审判实务、调解、仲裁等其他法律业和法律事务领域，扩充了内港澳法律合作的领域。（1）律师业合作。包括港澳律师所与内地律师所联营；⑨2003年11月30日，司法部第83号令发布了 《香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所联营管理办法》，允许港澳律师事务所与内地律师事务所以合同联营的方式开展法律服务，截止到2013年10月，有32家香港律师所与内地律师事务所联营。参见甄灼宁：《独自疾走，不如结伴远行——香港律所与内地律所联营》，《中国律师》2014年第2期。港澳律师所与内地律师所合伙联营；⑩2014年1月27日，根据司法部2014年第2号批复 《关于同意在广东省开展内地律师事务所与港澳律师事务所合伙联营试点工作的批复》，允许在广东省部分地区开展内地律师事务所与港澳律师事务所进行合伙型联营的试点工作，数据显示，自2014年11月中国首家实行内地香港合伙联营的华商林李黎律师事务所落户深圳前海后，截止到2015年底，广东司法厅已批准设立了9家粤港澳联营律师事务所，其中4家落户深圳前海。参见 《5家粤港澳合伙联营律所其中4家落户深圳前海》，新华网：http://news.xinhuanet.com/gangao/2015-05/26/c_127844142.htm，2015年4月2日访问。港澳律师所在广东设立代表处；①根据2002年3月13日，司法部第70号令发布了 《香港、澳门特别行政区律师事务所驻内地代表机构管理办法》，香港律师所开始在广东设立代表机构。22家香港律师事务所在粤设立代表处，4家广东律师事务所在香港设立分支机构，参见《2015年全省司法行政工作总结及2016年工作要点》，广东省司法厅网：http://zwgk.gd.gov.cn/006940167/201604/t2016040 5_650528.html，2016年4月25日访问。取得内地律师资格的港澳居民在内地从事法律职业等。②2003年11月30日，司法部第81号令发布了 《取得内地法律职业资格的香港特别行政区和澳门特别行政区居民在内地从事律师职业管理办法》。（2）审判事务合作。包括聘请港澳籍陪审员、调解员。到目前为止，深圳南山法院、珠海横琴新区法院、深圳前海法院分别选任了港澳籍人士担任陪审员参与案件审理。③《广州首批港澳籍陪审员即将上岗》，载 《南方日报》2015年1月25日。《深圳前海法院港籍陪审员正式履职》，今日头条网：http://toutiao.com/i6311610789815910914/，2018年2月2日访问。2014年深圳前海法院设立了深港商事调解中心，聘请港籍调解员主持调解案件。2017年8月珠海横琴新区法院聘请了7名港澳籍调解员。④《港澳籍人士首入珠海法院特邀调解员名册》，央广网：http//news.cnr.cn/native/city/20170811/t20170811-523897059.shtml,2018年3月19日访问。（3）仲裁业合作。在深圳国际仲裁院、珠海国际仲裁院和南沙国际仲裁院，港澳人士可以担任仲裁院理事会理事、仲裁员、代理人和调解员等工作。（4）调解业合作。包括调解组织合作以及聘请港澳籍人士担任调解员。深圳《前海深港现代服务业合作业条例》 （以下简称 《前海条例》）第五十三条 “鼓励深港民间调解组织合作，为前海合作区的企业提供商事调解服务”。随后，2013年12月粤港澳商事调解联盟⑤《深圳前海成立粤港澳商事调解联盟》，新华网：http://news.xinhuanet.com/gangao/2013-12/08/c_118466968.htm.2018年2月2日访问。成立，2015年4月“珠港澳商事争议联合调解中心”成立，启动了三地调解业的合作。⑥《珠港澳商事争议联合调解中心授牌仪式新闻通稿》，珠海仲裁委员会网：http://www.zhac.org.cn/news/html/?448.html，2016年3月23日访问。（5）其他领域的法律合作。包括法律查明业务合作⑦深圳 《前海条例》第五十二条：“鼓励深港合作建立法律查明机制，为前海合作区商事活动提供境外法律的查明服务。”、法律法规信息交流⑧《粤港澳合作框架协议》第五章第七条 “法律事务合作”规定，粤港澳两地将建立法律法规文本交流制度和法律事务协调机制，并支持两地法律专业服务机构开展法律服务业务的交流与合作。和专家咨询制度⑨2014年12月，广州市南沙片区人民法院成立了专家咨询委员会，随后增聘了香港籍人士担任为专家咨询委员，为司法服务保障自贸区等方面建设建言献策。参见 《自贸区法院首聘香港籍专家咨询委员》，南沙新闻网：http://www.gznsnews.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=35&id=10388，2017年2月25日访问。等。

可见，在法律合作内容方面，粤港澳法律合作不仅积极落实内港澳司法协助安排的实施，在个案中推进内港澳司法协助的进展，而且进一步地扩充内港澳法律合作的内容，在律师业、仲裁业、调解业、审判事务以及其他法律服务业均有所推进。

（三）丰富了内地与港澳法律合作的模式

双边协议是内港澳法律合作的主要模式，根据签约主体不同分为三种。第一种是内地与港澳签订的协议。包括各项区际司法协助安排以及涵盖法律业合作内容的CEPA及其补充协议。第二种是广东省与港澳签订的双边协议，例如 《粤港合作框架协议》和 《粤澳合作框架协议》。第三种是广东省辖下的地方行政区域与港澳签订的双边协议。例如2004年、2011年和2017年深圳市司法局与香港律政司签署的 《法律服务合作协议》与 《深港法律合作安排》。在上述双边协议模式中，广东扮演不同角色，或作为内地的一个城市，或者单独以广东省名义，或者由广东省辖下地区开展与港澳的司法互助与合作，但无论何种双边协议，均在不同层面推动粤港澳法律合作。

除了签订双边协议外，广东也采取单边立法模式促进两地法律合作。例如 《深圳前海条例》、《广州南沙条例》和 《珠海横琴条例》都以单边立法模式规定在审判、仲裁、法律服务等相关行业与港澳的合作。同时，在司法协助领域，广东法院也通过个案推进三地的司法协助。以判决承认和执行为例，2006年生效的 《关于内地与香港特别行政区相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》排除婚姻家庭案件判决的承认和执行，但2011年1月7日广东省高院作出 《关于承认香港特别行政区区域法院2007年第7112号离婚判决法律效力的批复》，同意深圳法院认可香港离婚判决，以个案形式实现了内地对香港法院离婚判决的首次认可。

（四）建立宏观性和专项性的官方协商机制

针对包括法律合作在内的整个粤港澳合作的宏观问题，广东省和广东省辖下的主要行政区域和港澳均建立了不同层次的官方协商机制。例如1998年粤港合作联席会议和2002年粤澳合作联络会议就下设了若干专责小组对各专题合作项目负责研究、跟进与落实。广东省辖下地方行政区域也尝试建立与香港的官方合作机制。例如2011年8月广州与香港成立了 “穗港合作专责小组”；⑩《穗港成立南沙合作专责小组》，http://www.gzns.gov.cn/nsxx/mtkns/201108/t20110826_55070.htm，2018年2月2日访问。2014年1月珠海与香港设立了 “珠港合作专责小组”；①《珠港合作专责小组27日成立》，华夏经纬网：http://www.huaxia.com/xw/gaxw/2014/01/3728703.html，2018年2月2日访问。深圳与香港建立深港合作会议机制等。近年来，随着粤港澳法律合作重要性的日益提升，粤港澳也开始尝试就广东自贸区内开展的粤港澳法律合作建立和健全专门性的协调机制。2013年8月，根据 《珠海横琴条例》第四十七条规定，横琴新区成立了港澳法律问题专家小组；②《横琴新区成立粤港澳法律问题专家小组》，金羊网：http://www.ycwb.com/ePaper/ycwbdfb/html/2013-08/13/content_226492.htm?div=-1，2018年2月23日访问。2014年5月28日，深圳前海成立前海法律专业咨询委员会，其中约三分之一委员为港澳籍委员。③《前海法律专业咨询委成立》，载 《南方日报》2014年5月29日。

（五）形成多项在内地被复制和推广的粤港澳法律合作经验

在实践中运行良好的多项粤港澳法律合作政策，作为可复制可推广的经验，得以在全国其他地区推广适用。在司法协助方面，2011年广东省率先在个案中承认香港离婚判决后，从2011年到2016年4月，内地共有21项裁判文书跟随其后，实现了对香港离婚判决的认可，④以 “承认”“离婚判决”“香港”或 “涉港”为关键词，在中国裁判网上进行搜索，截止到2016年4月15日，除去撤回申请案件，共获得涉及认可香港离婚判决的内地裁判文书21项。并推动两地于2016年签订 《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》。在律师业合作方面，2006年港澳CEPA补充协议三对于港澳律师事务所在内地设立代表处时，取消了要求代表有最少居留时间限制的做法，这是对2003年CEPA中广东先行探索代表无最少居留时间要求的做法的推广。在审判事务合作方面，广东省港澳籍陪审员制度将在所有自贸区法院推广。2017年1月9日最高院 《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》第十条规定，所有自贸区法院 “在审理涉自贸试验区案件时，当事人一方或双方为港澳台民事主体的，可以探索选任港澳台居民作为人民陪审员参加合议庭”。在仲裁业合作方面，2015年4月，国务院 《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》采纳了深圳 《前海条例》引入国际商事仲裁先进制度的经验，提出 “支持国际知名商事争议解决机构入驻”。2015年11月19日，香港国际仲裁中心（HKIC）在中国 （上海）自由贸易试验区设立了代表处。⑤《香港国际仲裁中心在上海自贸区设立代表处》，新华网：http://news.xinhuanet.com/local/2015-11/19/c_1117201365.htm，2018年2月2日访问。可见，粤港澳法律合作为内地与港澳法律合作贡献了诸多的广东经验。

综上所述，经由二十余年的发展，粤港澳法律合作呈现出一个内港澳、粤港澳和广东自贸区与港澳多层面合作，司法协助和法律行业多领域合作，双边协议、单边立法和个案指导多模式合作，宏观性和专项性协商机制多样化合作，形成多项可复制、可推广的粤港澳合作经验的总体特点。在合作层面、合作领域、合作模式、协商机制、合作经验方面，粤港澳法律合作都取得了较好的成效，推动和丰富了内港澳法律合作。

三、助力粤港澳大湾区建设，进一步推进粤港澳法律合作的思考

2018年 《政府工作报告》中提到要 “出台实施粤港澳大湾区发展规划，全面推进内地与香港、澳门互利合作”。在法律上，粤港澳大湾区最突出的特点是一国两制三法系，集中体现为三地的法律冲突。粤港澳三地经过多年经济融合发展，法律冲突已经不仅仅包括民商事规则差异，更延伸到三地立法、司法、行政与经济管理制度领域的深层冲突，迫切需要通过三地法律合作予以协调解决。未来粤港澳大湾区建设中，经济合作和法律合作应相伴相随同时推进。良好顺畅的法律合作，有助于化解潜在的法律冲突，为经济合作扫清制度保障；反之，法律合作的止步不前甚至冲突隔阂，将最终阻碍经济合作的深化，提高经济合作的成本。⑥张淑钿：《粤港澳大湾区城市群建设中的法律冲突与法律合作》，载 《港澳研究》2017年第7期。为此，伴随着粤港澳大湾区建设的推进，粤港澳三地应进一步探索加强法律合作。

（一）探索建立粤港澳立法合作机制

根据宪法和港澳基本法，香港特区和澳门特区享有立法权，广东省享有地方立法权，因此粤港澳三地可探索开展立法合作，以逐步消除原有的法律冲突，也避免新立法产生新的法律冲突。据此，一方面，粤港澳大湾区可探索成立粤港澳法律合作协调领导小组或联系会议制度，通过协商形成三地有关法律合作的共同决议，三地再根据共同决议，各自制定在本行政区域内有效的法律文件，从而实现共同决议、各自立法、规则趋同，从立法源头化解法律冲突。另一方面，广东省可充分借鉴港澳的先进立法与经验，制订和完善地方性法律法规，促进广东地方性法规与港澳特区法律制度的趋同化发展。

（二）拓展粤港澳法律合作的模式

粤港澳法律合作的推进需要三方积极探索和实践，可探索形成由局部推动整体、从个案推动规则的渐进性、灵活性、多样性的合作模式。（1）由局部推动整体。以区际司法协助为例，虽然目前区际司法协助领域都是由内地直接和港澳达成安排，然后在内地统一实行。但是要注意到，以整个内地为主体与港澳开展的司法协助安排磋商进程缓慢，而涉港澳纠纷分布具有地区不均衡的特点，广东是大部分涉港澳纠纷的解决场所。因此，应该探索根据需要和实际情况，允许广东或广东辖下地区与港澳先行达成有关司法互助安排，就解决司法协助的难点问题进行先行先试，待经验成熟后，扩展推广到整个内地，从而从局部到整体推动内港澳司法协助的发展与突破。（2）由个案推进规则。个案合作作为对现实需求或特殊情况的一种灵活变通方式，是对现有法律法规的突破，合作内容往往超越现有规范内容，难以通过事先的友好协商形成系列实体性规范来进行规制。对此，可以探索建立健全粤港澳三地个案合作的程序规制机制、合作信息公开机制以及合作的组织保障机制。⑦朱最新：《区域一体化下粤港澳政府合作的法律基础思考》，载 《广东外语外贸大学学报》2013年第3期。具体而言，在传统的司法协助领域中，应该针对目前司法协助领域上停滞不前的领域，或者司法协助制度中仍不完善的领域，通过个案，发挥先行先试作用，不断地创新区际司法协助的新领域和方法。对于广东已经先行探索并已经形成有效经验的领域，则应致力于及时地上升为具有普遍效力的规则，形成在全国范围内可复制和可推广的经验。

（三）从狭窄的司法协助走向宽广的法律合作领域

从合作内容来看，粤港澳法律合作范围偏窄和集中，仍限于传统的司法互助和合作，如文书送达、判决和仲裁裁决的承认与执行、律师业合作等。目前粤港澳法律合作领域尚有较大的整合空间，应继续开拓和深化法律合作的其他领域。

首先，推动现有司法协助领域的制度完善与领域发展。对于已经达成双边司法安排的领域，应侧重于制度的完善。例如对于仲裁承认与执行领域，《内港仲裁安排》仅规范了对仲裁裁决的执行而忽略了对裁决的认可制度，对此，粤港澳可试点推进规范仲裁裁决的认可程序，明确认可与执行程序之间的关系。对于尚未达成双边安排的领域，应探索粤港澳先行先试开展司法协助。例如内港两地管辖权冲突问题，可以探索建立粤港澳诉讼案件协调机制，达成粤港澳司法管辖权协议。

其次，探索和扩展其他的法律合作领域。例如进一步放开粤港澳律师事务所的联营条件，多元化发展粤港澳律师业合作方式；建立粤港澳律师业合作的监管协作机制；建立粤港澳律师管理信息系统；建立粤港澳法律资源共享库，共享包括两地的法律法规文本、政府政策等法律资料以及涉及两地案件的受理情况、裁判文书等司法信息等等。

再次，拓宽行政监管与行政执法的协作。对于尚未建立起行政监管与执法协作制度的领域，应加快制度建设，例如建立粤港澳律师业联营合作监管制度；建立粤港澳金融产品及金融衍生品监管制度等。对于已经开展粤港澳行政监管或执法协作的领域，应增加实质性监管合作内容。比如在旅游业监管方面建立联合打击非法旅行社和侵害旅客正当权益的内容。未来可进一步探索建立粤港澳大湾区联合行政监管与执法协作机制，借助网络技术，合作构建粤港澳共同监管信息数据库，在同一网站下发布相关行业的监管信息与执法信息的沟通交流平台，以促进信息查询、披露与互享。

（四）粤港澳共同打造国际法律服务和商事争议解决中心

粤港澳大湾区共同打造建设国际法律服务和国际商事争议解决中心有着重要意义。首先，粤港澳大湾区国际法律服务和商事争议解决中心的建设，有助于推动粤港澳合作从过往的经济一体化，走向切实的城市群一体化发展，推动粤港澳法律合作的深度发展。其次，粤港澳大湾区国际法律服务和商事争议解决中心的建设，有助于进一步巩固香港亚太国际法律服务和商事争议解决中心的地位，推动香港法律服务业的进一步提升发展。再次，粤港澳大湾区国际法律服务和商事争议解决中心的建设也可为我国实施 “一带一路”愿景，打造更为开放经济环境，建设一个为国际认可的法律服务和商事纠纷解决中心。

就此而言，在当前粤港澳法律合作取得的成就以及积累的经验的基础上，未来粤港澳三地在共建国际法律服务和商事争议解决中心时应进一步推动合作但又应各有侧重发展。具体而言，香港应侧重于继续巩固和发展亚太区国际法律服务和商事争议解决中心的建设，面向吸引纯国际性商事争议的解决；广东侧重于打造成为涉及我国的涉外商事争议解决中心；澳门侧重于建立面向葡语地区的国际商事争议解决中心。