郴州市北湖区餐饮油烟污染治理的实践与思考

(郴州市环境保护局北湖分局 湖南 郴州 423000)

一、引言

餐饮行业对于拉动就业、提升城市服务水平以及满足居民生活需求有重要的作用，但对餐饮行业有效管理一直是一个棘手的问题，尤其是经营过程中所产生的大量油烟会对周边居民的健康造成不良影响，不利于社会的可持续发展[1]。未来随着人民环保健康意识的不断提高，对于油烟污染的投诉应该会呈现显著上升的趋势[2]。对于油烟的危害程度，国外一些学者通过实验检测油烟成分，发现了若干强致癌性和吸入毒性物质[3-6]。褚艳玲等人测算了油烟污染对深圳福田大气污染的贡献率，发现是继机动车尾气和扬尘污染源之后的第三大污染源[7]。高俊敏根据对重庆市民的走访意见也得出了相似的结论[8]，油烟污染所造成的经济损失也很可观，因此加强对油烟污染的研究是具有很强的社会意义的[9]。

二、研究区概况

本文以郴州市北湖区为案例区，北湖区位于郴州市中部，总面积约826平方公里，总人口约43万。目前城区共有餐饮店2300多家，其中中、小型餐饮店有2100多家。因为老城区功能分区规划的不完善，餐饮行业分布不尽合理。很多小的餐饮店就混杂在人口稠密的住宅楼附近。开展餐饮油烟治理工作之前，多数餐饮从业者对油烟净化处理没有基础的认识，使开展工作十分艰难。2013年以前，北湖区安装了油烟净化设施的餐饮店不足50家。数据显示97%的餐饮店所产生的油烟，一则通过高空烟道直接向高层大气排放；二则排放至下水道，这样排放易使油烟遇冷凝结，最终使下水道排水不畅，长此以往不利周边居民的正常生活。

三、北湖区餐饮油烟污染的成因

(一)城区功能规划滞后

北湖区现有的餐饮店大多是没有经过合理规划的，这些店面就混杂在居民区当中。虽然方便了群众就餐，但是其产生的大量油烟、噪音都影响到了周边居民的正常生活，群众反映很差。另外由于餐饮行业大都位于居民楼下的门面房内，存在一定的火灾隐患。由于历史原因，很多老旧居民区的基础设施破旧，专用的油烟管道铺设更是无从谈起。

(二)餐饮行业监管困难

餐饮行业本身分布分散，其造成的油烟污染同样也具有这种特点，因此对油烟污染的治理与工业企业污染的治理相比具有特殊性[10]。此外我国法律要求环境监测部门处罚时必须出具相关检测报告，使得在面临小餐饮油烟污染问题时，往往在几个月后才能依法进行处罚，消耗大量的时间人力成本[11]。而且本身现行法律对于小型餐饮经营者的处罚门槛很高，一般的经营者即便违法排污也得不到过重处罚[12]，难以形成有效的警示效果。

(三)油污治理投入成本高

餐饮油烟污染一般通过四种方式进行排放，分别是直接排放、低烟囱排放、高烟囱排放和专用油烟通道排放。四种方法对环境的污染程度逐个递减，而显而易见的是所耗费的设施成本逐个增加[13]。油烟污染治理费用主要集中在设备的配置和养护上，由于我国油烟处理技术还不够成熟，因此采购新型油烟处理设备的成本很高，而且养护设备的费用是长期的，这笔费用往往是更大的一笔经济负担。

(四)行政执法阻力大

对油烟污染的执法阻力来自多方面，首先是经营者以及群众的不理解，如果关停夜市餐饮店，很多人的生计就成了问题，法理和人情很难兼顾；其次国家目前对于小餐饮环保费用基本上缺乏补贴，让小本经营的餐饮店承担多数费用确实强人所难；最后就是环保监管部门缺乏实际权力，工作强度大，需要处理诸如环保宣传、环境审批、现场取证以及行政处罚等多项职权，难以做到面面俱到[14]。

三、北湖区餐饮油烟污染的治理措施及成效

(一)加强宣传，提高认识

北湖区环保部门认识到首先要从思想上解决广大餐饮业主的疑惑。他们借助多种方式向居民传达信息，例如通过上店走访了解经营者的困难和需求；通过联合街道社区召集餐饮业主集中解决他们最关心的问题、尊重群众和业主的知情权，制作专题节目通过广播电视平台让更多的人了解油烟治理的迫切性和重要性，并普及相关政策法律知识。

(二)加大投入，引导治理

在进行油烟污染治理的过程中，有关部门了解到问题最大障碍其实就是设备成本的分摊问题，如果全部由业主承担，会带来很大阻力。为了使餐饮业主乐于配合政府环保工作，必须给予餐饮经营者合适的设备补助。从2013年至2015年郴州市政府和北湖区政府合计投入了近三百万元，对北湖区在限定时间内完成整改的餐饮店给予总费用百分之十到百分之三十不等的补贴，另外市政府投入四十万元作为补助餐饮店进行油烟净化设备清理维护费用的专项资金。

(三)有序推进，查处到位

对于全区油烟污染的整治采取由点及面，步步推进的策略，重点是对于群众投诉反映强烈的问题及时处理，及时反馈情况。环保部门对餐饮集中的地带如东风路、骆仙路、南湖路，通过召开协商调度会，统一宣传、部署人力协调推进油烟整治工作。

(四)突出重点，部门联动

自2017年4月中央环保督察以来，北湖区出台了《北湖区餐饮油烟整治工作方案》，明确了整治要求和验收标准，整合区内多部门力量，对东风路、南塔美食城等重点区域联合开展了餐饮油烟污染集中整治行动，各级部门都把这一任务作为重点工作，认真落实，因此取得了良好的效果，社会反响积极。

截至2018年5月，北湖区2300余家餐饮店中共有1800余家餐饮店安装油烟净化器，从直接无序排放转变为达标有序排放的餐饮店已经占到了全区餐饮行业总数的近八成，城区的大气质量得到好转，油烟污染投诉重复投诉率显著下降。

四、对北湖区餐饮油烟污染后续治理的思考

虽然北湖区在治理油烟工作过程中取得了丰硕的成果，但是也应清醒地认识到城区餐饮油烟污染治理是一项系统性、长期性的工作，必须在巩固现有成果的同时，思考如何开展后续油烟污染防治工作。

(一)合理规划，源头把关

我国的餐饮行业多是家庭或者中小企业主导型,规模小但是总量却很大，产生的餐饮油烟污染总量必须得到重视。为了能够集中统一整治，最好的办法是要优化餐饮企业的空间布局，解决分布杂乱无序的问题，形成集中连片管理，既可以降低管理成本又方便统一监管[15]。对于具体餐饮行业如何选址可以参照一些已有的研究来确定建造原则[16]。要严格控制商业居住混合楼的建设，要求商业居住混合楼必须建设专用油烟管道和预留油烟净化系统安装空间。从源头上加强餐饮行业准入审核。严控不合标准的企业进入市场。

(二)创新监管模式，完善法律法规

学习先进城市的油烟治理经验，探索第三方运营如何在餐饮油烟治理中发挥作用[17-19]。也可以学习一些省份试行餐饮业油烟在线监控，实时掌握城市油烟排放数据，提高监管时效性[20]。国家及地方各级立法部门应完善针对餐饮污染防治的法律法规体系。为餐饮行业环境监管提供法律依据。要从源头加以控制，建立从餐饮行业的选址、房屋设计、排放设施到环评、准入条件、排放标准一整套的法律体系[21]。

(三)精准治理，维护到位，

不同的治理技术有着不同的优缺点,餐饮行业需要结合自身情况,因地制宜地选择符合国家标准且能够满足需要的油烟处理技术。要保障油烟净化设施正常运行需要做好日常维护。一是要定期清洁油烟净化设备，确保其正常运转；二是要建设相应的污染防治设施，确保清洗净化器机芯的强碱废水等污染物经处理达标后进入城市污水处理厂，避免“二次污染”；三是加强餐饮业日常的环境监管，这需要多部门的合力保障。

(四)加强宣传，完善公众监督体系

巩固油烟污染治理成效，不能只靠单方面管制，更重要的是在整个社会形成环境保护意识，要使群众在日常生活中能够自觉抵制不规范的油烟排放现象。这就能够无形当中规范经营者的行为，对已经出现的问题投诉要“及时处理、及时反馈”。对于新建、改建、扩建餐饮项目的环评审批应当充分征询周边住户的意见，保障群众的知情权，提升其对社区环境管理的参与感和积极性。