精准扶贫视域下贫困山区土地流转模式研究——以花垣县梓鑫玫瑰产业园为例

(吉首大学法学与公共管理学院 湖南 吉首 416000)

一、引言

改革开放以来，经过党中央国务院领导的扶贫工作，7亿多农村贫困人口摆脱贫困，农村居民生存和温饱问题基本解决。贫困地区农民人均纯收入增长幅度连续十多年超过全国农村平均水平，贫困地区交通、电力、水利、通讯、互联网等基础设施全面改善，贫困地区义务教育、医疗卫生、农村低保和基本养老保险等公共服务能力不断提高。我国成为第一个完成联合国千年发展目标的发展中国家。现阶段，扶贫开发工作已进入到“啃硬骨头”“攻坚拔寨”的冲刺期。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，提出精准扶贫战略。2015年习近平总书记强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。发展产业是精准扶贫的重要措施，日前，农业部、国家发改委、财政部、人民银行等九部门联合印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》提出，贫困县扶持建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，建成一批对贫困户脱贫带动能力强的特色产品加工、服务基地，初步形成特色产业体系。然而，改革开放以来，大量农民工外出务工，土地抛荒现象连片，如何将这些土地利用起来，是当前乡村振兴的重要任务。土地流转是产业发展的基础，是振兴农村的重要措施。

实现贫困山区土地有效流转，需要克服土地分布碎片化、岥度化、农民自身因素等问题。我们以武陵山区梓鑫玫瑰产业园土地流转为研究对象，分析土地流转模式，总结其土地流转的经验，分析存在的问题，提出完善农村土地流转风险保障体系、建立收益增长调节机制等多方面措施。

二、我国土地流转模式

土地流转作为调节土地承包和土地经营之间紧张关系的重要机制，不管政策动向如何，国内各地不停地积极探索，主要从我国目前存在的土地流转模式、土地流转模式对于精准扶贫战略的研究以及农村土地流转存在的问题三个方面展开。凌斌(2014)总结各地方土地流转模式的制度创新，总结出土地流转的中国模式；(郝丽丽，吴菁，王昭，王伟，2015)根据参与流转的主体不同，将流转模式分为“农户+农户”、“农户+经济组织”、“农户+政府”、“农户+政府+企业”4种类型。刘燕屏(2015)认为农村土地流转形式正在由单一形式走向多样化，由早期的农户间的代耕、转包流转，逐步发展到有偿转包、出租、互换、转让、入股等多种流转形式。目前国内的专家、学者们对土地流转模式的认识主要是指在土地流转的过程中，对出现的具体问题提出应对策略，借鉴经验，为我所用。

(一)浙江瑞安：“反租倒包”模式

村集体以一定价格把已经承包到户的耕地反租过来，必要时经过一定的土地规划、整理与整治，再转包给种粮大户或农业企业等农业经营主体。村集体、村民与经营者之间通过契约“合作”创造性地实现了承包权与经营权的效率分解与重组。

(二)浙江嘉兴：“两分两换”模式

采取宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。

(三)山东宁阳：“股份+合作”模式

农户以土地经营权为股份共同组建合作社，合作社按照民主原则对土地统一管理。合作社则依靠龙头企业进行生产经营，实行按土地保底和按效益分红的方式。

(四)浙江温州：“有偿转包”模式

农户以“招投标式转包”、“中转站式转包”和“中介站式转包”三种模式将承包田有偿转包给大户集中经营。以农户自发为主，其面对的对象多元化，但主要是家庭农场和专业大户。

土地流转模式是对土地流转过程中研究背景、实际问题和对策方法的一系列分析，在研究中主要采取案例分析的方法。分析我国在实践中的地方区域土地流转模式试点，总结转包、转让、出租、互换、入股等流转模式的特点、适用条件以及实行所带来的问题。上述的土地流转模式对贫困山区有一定的借鉴作用，贫困山区的土地流转需要因地制宜，探索一条适合山区的土地流转模式。

三、“梓鑫玫瑰产业园”土地流转模式分析

(一)产业园概况

湘西州花垣县梓鑫玫瑰种植专业合作社于2013年9月创建，拥有农民社员374名，遍及麻栗场镇金牛村、新科村、各鱼村、望高村和雅桥乡田塘村、朋岩村等7个村，是一家专业从事保加利亚大马士革1号玫瑰种植、育苗、加工、销售为主导，集养殖、观光、旅游为一体的综合性农民合作社。该产业园先后投入资金2000多万元，建成大马士革系列玫瑰种植基地2033亩，观赏性玫瑰种植示范园300亩，标准化玫瑰育苗基地80亩。建成玫瑰精深加工标准化厂房1座，开发“溢仁坊”品牌玫瑰精油、玫瑰露、玫瑰酒等系列产品20余种。

(二)产业园土地流转模式总结

梓鑫玫瑰产业园开辟出适合山区的土地流转模式，采取“政府+公司+合作社+农民”模式，村民将土地流转给村委，村委再通过协议将土地流转给合作社，合作社将土地流转给公司。在这种模式中，通过村委推动、流转协议、利益共享和适合经营项目等有效促进并稳定土地流转。

1、村委推动降低流转难度

在一般农村，村委代表政府，具有一定的权威性，村民对其有很高的信任度。村委在土地流转中发挥集中意见、寻找承租人和解决流转问题的作用。由于外出务工人员居多，各村田地主要由妇女和老人在耕种，经济效益差，基于发展的需求，村委召开村民大会，分析当前土地经营形势，探讨未来土地经营方式。村委主持会议比单个谈判具有优势，能降低公司和村民的个别谈判成本，容易达成一致协议，更易于争取有利于村民和本村发展的利益，发挥土地流转在乡村发展中的作用。村委在寻求和筛选承租中发挥集体的智慧和力量，对承租人了解比较全面，容易找到满意的承租人，克服各村民对承租人选择意见不统一的难题。村委推动促进整片流转，有利于承租人整体规划和管理，克服土地经营权碎片化的局限性。村民和村委之间流转土地，减少村民的担心，在村委这一中间人的缓冲下，村民和承租人之间也不易产生矛盾。正是由于村委的权威性，在很大程度上消除村民拿不到租金和流转导致失地的担心。

2、流转协议稳定流转关系

在碎片化土地流转中，承租双方通过口头协议达成流转，双方契约关系不稳定，易出现出租人看到产业发展势头好便随意拿回土地，承租人不按时支付租金和拒付租金的现象。农业生产周期长，前期基本是投入大于产出，要想获得丰厚的回报需要较长的周期，就需要双方建立一种稳定的土地流转关系。通过签订土地流转协议，明确土地流转的租期、违约责任等内容，有利于降低双方违约概率，维持稳定的协议关系，维护双方的权益。产业园通过协议，与合作社签订15年的土地流转，合作社再与村委，村委与村民等签订协议，流转周期一致。协议明确了双方的权利和义务，稳定了各方关系，有利于产业园中长期农业发展规划，便于村民自己的工作安排，更是给双方维权提供有力的依据。

3、利益共享提高流转的积极性

产业园用工优先考虑土地出租人，工酬参照本地的劳动工资水平，村民除可以拿到务工收入外，还可拿到每年每亩300元租金，消除村民出租后无收入来源或来源少的担忧，提高村民土地流转和受聘劳动的积极性。由于产业园旅游的辐射，不仅使出租土地的农户受益，还带动周边的农户发展。2014年至2017年期间产业园平均每年吸收22个贫困户劳动力对于流转户来说，2014年人均收入为2000元，2015年则增长为3000元。2016年产业园支付土地流转资金70余万，土地流转户人均收入为4500元。村委将财政扶贫资金投产于产业园，根据协议收取利息和红利，并在合作社和村委之间分配，合作社占2成，村委2成，另6成由村委管理，发放给建档立卡户。合作社的活动有了经费支持，红利越多，经营也就越多，调动合作社的积极性，增加了村集体收入，提高帮扶能力和发展能力。2016年，贫困户每人每年发放170元，2017年每人每年发放红得190元，有力推动脱贫攻坚工作。

4、生态项目克服山区阻碍

项目的生态导向主要体现在生态扶贫，即通过发展与生态紧密相关的特色产业取得劳动收入的过程。平原地区种植一般采取大规模作业，对于处于山区的梓鑫玫瑰产业园来说，位于武陵山片区，土地不平整，土地贫瘠，不适于机械化作业和粮食作物的生产。经过多方考证，产业园主了解到玫瑰种植适用于丘陵地区，大马士革玫瑰能增加空气含氧量、对于微生物循环具有调节作用，符合可持续发展战略以及生态扶贫理念。因地制宜，产业园以种植大马士革玫瑰为主导和基础产业，选择适合丘陵地带生产的经济作物，摸索适应土地贫瘠的山区产业发展模式，成为产业园取得成功的重要因素。

5、产业融合提高流转的可持续性

该产业园除了让农民参与种植玫瑰外，还吸收大量科技型人才进行农业技术指导，结合先进机器进行农产品加工，延伸了产业价值链，并依托玫瑰产业，确立了种植加工园、林下养殖园、主题观赏园、民资风情园〃四园发展〃战略。做到了第一二三产业的深度融合，提高了产业园竞争力，不论对公司还是农民来说，获利都比单一产业多，为可持续发展奠定了经济基础。

(三)产业园土地流转中存在的问题

1、风险保障机制不健全

在土地流转过程中，往往最让村民担忧的是出租土地后，产业园是否能维持长时间的经营，自己是否能按时收到土地出租金以及收回土地后其生产能力是否能很快恢复。而对于公司来说，则十分担忧村民在土地协议未到期前是否会当方面毁约，造成自身投资难以收回与利益受损的后果。同时，产业园种植玫瑰需要经受得住市场与天气带来的巨大考验。这样一来，缺少合理的风险保障体系就会影响到村民与公司双方土地流转的契约存续关系。

2、增长收益难以向村民倾斜

土地使用权转让一般都是有偿的，这个价格要能够准确反映土地使用的市场价值。然而，实践中在确定土地流转价格时，不是由双方协商约定，而是由村组织或政府人为决定，农民始终处于劣势和被动地位，只能单向接受，丧失了参与定价的权利。该产业园土地流转过程中，村委是村民与公司之间的媒介，既不是利益主体也不是市场主体，不可能与村民承担相同的权利和义务，只是通过协议把村民和公司的租让关系确定下来。随着产业园的规模扩大，生产利益也随之增加，公司并未考虑到利益增加带来的土地增值问题，没有对土地价值进行科学评估，村民未得到增长后的利益。对于土地收益，公司拿大头，村民拿小头，增长利益难以向村民倾斜，增加了该模式长期发展的风险。

3、村民对流转的认可度不高

该产业园所处山区土地不平整，村民贫困程度深，对土地的依赖性远大于其他经济发达地区，土地被当成安身立命的根本。并且村民对土地还有一种更为朴素的情感，不少老人不仅不会转出土地，还会固守土地，追求叶落归根、入土为安，甚至将土地作为给子女留下的财产希望他们传承下去，这就使得土地流转困难大，愿意将土地经营权转租给企业使用的村民少之又少。除此之外，村民对土地流转认识度低，不懂能够带来的具体效益，增加了土地流转的难度。

4、村民法律意识不强

贫困山区村民受教育程度低，法律意识淡薄，普遍缺乏契约精神，提出改协议的行为时有发生。农民的经常性违约行为导致企业履约成本与投资成本大大提高，打击了企业进行土地流转的积极性。并且我国关于土地流转方面的法律制度不健全，政府无法为土地流转提供配套的指导和管理服务，只能依靠企业与农民自己协调，无法保障企业与农民的合法权益，为履约行为增加了难度。企业与农民往往只是口头上签订了转让协议，或是签订了书面转让协议却轻易违约。

(四)优化土地流转的建议

梓鑫玫瑰产业园在土地流转中充分了尊重村民的意愿签订流转协议，村民通过出租土地，除了有正常的劳动力工资外，还有土地出租的资金，双份报酬增加了农民的收入，让村民在土地流转中达到利益最大化。为了寻求更好地发展以及进一步推广适用贫困山区的土地流转模式，有以下几点政策建议。

1、完善农村土地流转风险保障体系

通过定期或者不定期地入户调查，强化信息的反馈工作，设置当地土地流转信息数据库，让了解每一户土地流转情况变为现实，让土地流转出让方与受让方均可实现无障碍沟通，最大程度的避免不必要的误会，并在此基础上完善我国农村土地流转的中介组织，立足于市、县、乡、村等四级联动中介组织机构，更加及时有效地对当地流转土地的具体信息加以登记入库。除此之外，还要建立专项帮扶资金来补贴那些需要购置大型农机的农业大户，帮助其及时调整农业生产结构，促进高效节能生产。对那些有意尝试得到农资抵押贷款的农户来说，政府有关部门以及金融机构工作人员应当负责任地核实其所具有的实际偿债能力以及风险意识，致力于指导其签订意向合同书，来解决融资难度大的问题。

2、建立收益增长调节机制

由于土地出租时间长，在签订时的租金过了几年之后无法体现土地的价值，所获取租金大大低于签订时的价格，一方面影响村民的生活质量，另一方面也不利于长期稳定的流转关系，村民势必会提出提前收回土地或提出提高租金的要求。因此，在签订土地出租协议时，明确一个收益增长调节办法是很有必要的。在基本租金的基础上，加一个调整的收益，调整的办法应在双方充分讨论的基础上确定。调整应包括两个方面，一是保证租金的购买力不降低，二是要将公司由于发展带来的增值收益分配一部分给出租村民，改善他们的生活质量。并且调整的周期要适中，不宜过于频繁或过长，建议用3-4年来考查一下设立的条件，满足条件则可进行调整。在协调过程中，条件的设立应将购买力、公司的财务状况等指标考虑进去。

3、拓宽广大农户的知识面

现阶段我国农民群众的受教育程度不够高，知识层面较狭隘，因此在流转过程中往往由于对土地流转认知度低而不愿流转的现象。为进一步推动我国农村地区的土地流转工作，一定要面向广大农民群众，积极提升其综合素质，拓宽知识面，进而提升其自身市场竞争力。政府相关部门可通过开设技术培训班与知识宣讲班，提高农民知识水平，掌握生产技术，拓宽知识面，促进土地流转工作的顺利进行。

4、提高农民法律意识

由于缺乏法律意识与契约精神，在流转过程中往往存在农户利益受损或私自违约的现象，极大地阻碍了我国土地流转工作的进程。因此，首先要规范流转程序，防范无序流转风险。其次要规范土地流转合同，使用统一的土地流转合同文本，明确土地流转的形式、期限、流转价格及流转双方权利等。通过严格的合同规范，使得土地流转出让方与受让方在合同中将各自的所享权利、所担义务、违约责任、解决方式以明确的条款进行说明并严格遵守，避免因缺乏契约精神导致流转纠纷的出现。与此同时，政府可与当地高校合作，成立“高校下乡宣讲法律”组织，充分利用就近资源给村民宣讲法律知识，提高村民的法律意识，学会用法律来护自己的合法权益。