重大决策终身追责启动程序研究

(中共重庆市大足区委党校 重庆 402360)

长期以来，重大决策失误的后果一直是由后届政府和当地百姓来承担。也正是由于这种权责不一致，使得一些地方领导人轻率决定、盲目决策、轻易走人。十八届四中全会《决定》提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”而建立重大决策终身责任追究制度必须要建立起追责的法定程序，用依法执法替代行政执法，其中如何启动追责程序是关键。

一、重大决策追责启动程序建立的意义

重大决策追责启动程序是落实追责制度的首要保障。重大决策追责实际上是重大“行政”决策追责。在我国，具有重大决策权的对象一般包括党委一把手、负有责任的其他领导人员和相关责任人员，以及行政系统的行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。①可以看出，虽然追的是“行政责任”，但是行政决策权却不仅仅限于行政首长及相关负责人。以“权责一致”的原则来看，重大决策追责的对象几乎囊括了主政一方的高级别党政干部，执行难度可想而知。如若追责的启动没有法定程序的保障，追责不因法定事由而必然启动，那么追责制度也无从谈起。

重大决策追责启动程序是的谨慎决策的保障。较之事后惩罚，重大决策终身追责更为重要的意义在于事前防范。通过悬“终身追责”之利剑，促使各级党委、政府及其工作部门的领导成员在决策时更为审慎，对待国家利益、公共利益、人民利益时更加认真负责，以有效遏制滥用职权、违法违规行政的行为。因为一项重大决策对于地方影响力大、持续时间长，“重大损失”“恶劣影响”一旦形成，可能造成当地经济、社会、环保等多方面的严重损失，同时也将严重损害政府的公信力。所以，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》将“惩教结合”作为问责的重要原则之一；《中国共产党问责条例》也将“惩前毖后、治病救人”作为问责原则之一。

重大决策追责启动程序是依法追责的保障。一方面，追责启动程序能够让公众通过法定渠道行使权利。重大决策涉及当地百姓的切身利益，一旦发生“重大损失”或“恶劣影响”，处理不好很容易激起民愤、爆发社会冲突。追责启动程序能够让公众通过法定渠道行使权利、反馈线索、疏导情绪，让社情民意的表达归入法治轨道。另一方面，追责启动程序也是对被追责人的合法救济。重大决策追责并非任何重大决策都必然追责，而是因法定事由追责。社会发展、经济建设、生态文明等问题非常复杂，个人能力有局限性，事务的发展却是无限的，因此我们进行追责时所看到的重大决策造成的现实后果，很可能是决策时无法预见的。②况且当前我国改革进入攻坚期，这个时候更需要各级领导干部敢为人先、勇于承担。为了鼓励领导干部干事创业，中央也部署了容错纠错机制，如2018年5月中共中央办公厅就印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。但是容错纠错不等于违规犯错，对于因决策严重失误、工作失职、监管不力、滥用职权、违法违规等行为造成重大决策产生“重大损失”或“恶劣影响”必须追究责任。追责程序的启动，可以让被追责人着手准备申辩、申诉、复议的相关材料，通过法定程序行使权利。

二、重大决策追责启动程序的阶段

重大决策追责启动程序应分为预启动阶段和正式启动阶段。

预启动阶段是重大行政决策作出之后至“重大损失”“恶劣影响”发生之前的这一阶段。这一阶段持续时间可能很长，也非常关键，因为重大决策已经作出，但是相关行为还未完成，决策的后果和影响还未显现。如果在此阶段发现问题还有挽回的可能，还能避免“重大损失”“恶劣影响”的发生及恶化。由于追责程序负有预防的功能，所以将这段时间纳入重大决策追责启动程序中，能让追责程序同时也成为重大决策失误发现及挽回的机制。一方面让公众及相关追责主体能够及时反馈问题和线索，也增加追责程序的公众参与。另一方面能够让决策者在决策之始就有被追责的压力，无论决策执行期间是否即将调离转岗或是提拔退休都必须对自己做出的重大决策保持审慎。《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)中提出：“应制定重大行政决策事项的年度目录，并向社会公布。”年度目录的公布时间就成为了一个重要的时间节点，公布让公众开始知晓和关注重大决策，也同时可以成为追责程序的启动时间。公众知晓与启动追责两相结合可以让追责的利剑至始至终悬于决策者的头上。只是这个时候决策的后续影响还未显现，是否需要追责还未知，所以这个时候只能称为“预启动”阶段。

正式启动阶段是重大决策已经产生“重大损失”、造成“恶劣影响”，这个时候追责程序必须及时依法启动。各问责主体要快速反应、相互配合，立案调查损失和影响的程度，以及造成“重大损失”“恶劣影响”的重大决策是否存在违法违纪违规现象，并收集相关证据。各责任主体针对各自的职责和权限就行政责任、党纪责任、法律责任启动调查。在正式启动阶段，必须加大公众的参与程度，增加追责程序的公正透明。

三、重大决策追责程序启动主体

重大决策追责可以分为“同体”追责和“异体”追责，所以追责程序的启动主体也分为同体追责启动主体和异体追责启动主体。

(一)“同体”追责主体需要形成合力

重大决策终身追责涉及时间跨度长，责任主体职位高、履新极易跨区域，这就对追责主体的权限和能力提出了更高的要求。追责主体既要有较高的权限能够推动追责程序的启动，又要有足够的能力可以实施具体的追责行为。但是权限较高的主体往往也肩负繁重的工作任务，很难从事具体的追责行为。并且重大决策追责涉及行政责任、党纪责任、法律责任，追责的形式也包含组织处理、党纪处理、政纪处理、法律处理等。这就使得追责主体可能涉及党委、政府、人大、纪检监察机关、组织人事部门、公安机关、检察机关等多个部门，在没有一个独立的部门能够涵盖所有追责形式的情况下，重大决策追责必然是一个合力的行为。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第三章问责程序中出现了两类问责主体：第一类提出问责建议，第二类作出问责决定。问责建议主体是从事干部监督和纪检监察的组织人事部门和纪检监察机关，他们的工作包括干部监督、审计、接受检举和控告、处理重大事故事件等，具有查办案件的能力，可以作为重大决策追责程序的问责建议主体。重大决策作为一项行政决策，上级政府理应成为追责决定主体。除此之外，一些重大行政决策往往是经过党委集体讨论决定的，如《上海市人民政府工作规则》和《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》规定重大行政决策在经市政府集体讨论通过后应当报市委最终决定或者审定。③故相关参与决策的相关负责人也应承担相应的责任，那么上级党委也应成为追责决定主体。依据《中国共产党纪律处分条例》(2015)、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2010)、《党政领导干部辞职暂行规定》(2004)等党内法规纪律的相关规定，执政党有权对重大行政决策的若干决策主体进行问责。④但是鉴于我国现有行政体制，实际决策中，往往会出现下级决策向上级请示、上级对下级决策进行强制指示等现象。⑤这种情况下上级政府、党委本身也可能成为被追责的对象，所以应作回避，避免出现自己追自己的情况，转为上上级党委政府作出追责决定或者实行异体追责。

(二)“异体”追责主体需要扩大民众参与度

地方人民代表大会应成为“异体”追责程序的追责决定主体。党政系统启动追责属于行政系统内部追责，虽然追责执行力强、效率较高，但是内部追责存在公众参与度有限的问题。重大决策追责的作用之一就是挽回社会恶劣影响，如果追责启动程序缺乏公众的参与，那么追责的社会效益将大打折扣。按照谁赋权谁问责的规律，地方人民代表大会是产生政府及其相关机构的领导干部的权力机关，那么作为地方人民代表大会常设机构的人大常务委员会业应成为重大决策追责的决定主体。从人大监督的角度看，人民代表大会及其常务委员会也有权对各级人民政府及政府部门的行政活动作出监督，各级人大及其常委会有追究行政部门行政责任之权力。⑥党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。中共中央办公厅在2017年也发布了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》也规定“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”各级人民政府也逐渐建立起重大事项出台前向人大汇报的制度，如《海安县城区垃圾分类、环卫业务市场化工作实施方案》出台前就向海安县人大常委会做了汇报。⑦所以，地方人大即有权有责、又有权限和能力成为重大决策追责程序启动的决定主体。

普通民众、社会团体、公益性组织等应成为“异体”追责程序的追责建议主体。“异体追责”与“同体追责”相比最大的程序魅力就在于扩大公众参与度，从而提升追责结果的公信力、尽力挽回社会负面影响。要让公众参与到重大决策监督中来，除了依靠地方民众对地方重大决策的关心外，还需要提高公众参与法定追责程序的意愿，而不只是于网络、社会中发泄自己的不满。此外，在实践中，人大在具体案件中常常处于被动地位，“缺位”与“失语”的情况经常发生，导致人大的问责沦为了效力可有可无的“橡皮图章”。⑧公众作为重大决策追责的建议主体与作为追责决定主体的人大相对接，也有促使人大履行追责责任的功能。

四、重大决策追责启动程序

(一)同体追责启动程序

1.预启动阶段

重大行政决策年度目录公开之后，追责决定主体应及时启动预备阶段的追责程序。追责建议主体应将重大行政决策的监督审计列为年度监督审计项目，评估备案重大行政决策的影响。如发现重大行政决策可能出现重大损失或恶劣影响，应将相关意见反馈给重大决策决定和执行机关。如果重大损失或恶劣影响已经发生，需要追究责任，应收集整理相关证据、制作追责建议书，并将收集到的证据一并提交给追责决定主体审议。

2.启动阶段

追责决定主体收到追责建议书或者自己发现重大决策需要追责时应及时召开重大决策追责委员会会议。重大决策追责委员会由上级党委、政府主要负责人组成，组织人事部门、纪检监察机关、追责建议主体参加。追责委员会议应在对追责建议书和环境污染评估报告、安全事故分析报告、腐败案件在执法工作中形成的材料、行政复议书、行政诉讼判决书等相关材料进行集体审议，评估重大决策的损失和影响，并作出是否追责的决定。如决定不启动追责程序，应说明理由并备案；如决定启动追责程序，应制作追责决定书，指派追责建议部门或合适的部门立案调查。

(三)异体追责程序启动

地方人民代表大会应设立重大决策追责委员会并下设重大决策监督部门。重大决策监督部门需对重大行政决策年度目录进行备案，安排普通民众查阅重大决策及接收普通民众、社会团体、公益性组织等追责建议主体提交的追责建议。由于异体追责的建议主体对重大决策的熟悉度较低，获取相关信息较难，不一定能将重大损失、恶劣影响与具体的重大决策准确对应。其调查能力也有限，很难制作出同体追责中那么详尽的追责建议书。因此，对民众提交的追责建议书不宜要求过严，能够证明重大行政决策产生了重大损失或恶劣影响即可，无需证明重大行政决策与重大损失和恶劣影响之间的逻辑关系。重大决策监督部门收到民众的追责建议书后应仔细审查材料，如确已存在重大损失或者恶劣影响，确为重大行政决策造成，应该追究责任的，应该补足相应材料，报送重大行政决策追责委员会审议。追责委员会审议后认为损失、影响达不到追责要求，或损失、影响非由重大决策造成，不需要启动追责程序的应制作书面说明反馈给追责建议人。如需要启动追责程序，应制作追责决定书，报请无须回避的上一级党委政府指派具体部门立案调查。因为无论是行政责任还是党纪责任，具体的追责行为都需由相应的职能部门进行。

应准入第三方评估机构。对重大行政决策重大损失和恶劣影响的调查专业而复杂，普通民众、社会团体、公益性组织有时难以胜任，这无疑成为民众参与重大决策监督的障碍。如果能引入专业的第三方的机构进行分析调查，那么既能提高公众追责建议书的有效性，又能减少行政资源的浪费。第三方评估机构应当由处于中立地位，不受地方行政和舆论影响；具有专业能力，能够对关键性数据进行采集和分析，并对行为和结果之间的逻辑关系进行论证。高校、研究院、鉴定机构、大型评估机构、咨询公司等都可申请此营业范围，不受地域限制。评估机构出具的评估分析报告应真实、客观，对因报告不实引起不利后果的应承担相应的责任。

重大决策追责启动程序作为重大决策追责程序的第一站具有开篇的意义，也是推动重大决策追责落到实处的关键。程序的意义在于使偶然事件常规化和正式化，以获得权威和起到威慑的效果，作为重大决策追责程序的第一步，启动程序尤其需要做到公正、透明以及合理，以使后续程序能够顺利进行。

【注释】

①陈建科 “重大决策终身责任追究制度研究”[J]中共贵州省委党校学报2014年第6期

②徐登峰 法律视角下重大决策终身责任追究制度的建议[J]中共成都市委党校学报 2015年02期

③夏金莱 重大行政决策终身责任追究制度研究——基于行政法学的角度[J]法学评论2015年第4期

④尹奎杰 王箭 重大行政决策行为的性质与认定[J]当代法学 2016年第1期

⑤徐登峰 法律视角下重大决策终身责任追究制度的建议[J]中共成都市委党校学报 2015年02期

⑥尹奎杰 王箭 重大行政决策行为的性质与认定[J]当代法学 2016年第1期

⑦周时兰 海安县人大：政府重大决策出台前向人大汇报http://www.jsrd.gov.cn/sszc/201706/t20170605_463033.shtml，2018-08-16

⑧周叶中 论重大行政决策问责机制的构建[J]广东社会科学 2015年第2期