浅析行政许可的设定原则

(湘潭大学 湖南 湘潭 411100)

行政许可，是行政机关实施的一种行政审批行为，是指行政机关根据法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对人进行审查评判后所作出的予以许可和授权的行政行为①。具体包括普通许可、特许、认可、核准和登记。行政许可制度是国家进行行政管理的重要手段，其赋予或设定的权利本不存在，需依相对人的申请而相关一般禁止予以解除，从而赋予相对人相应的权利或资格。

2003年颁布、2004年实施的《行政许可法》在许多方面取得了极大的成就，是我国行政法治建设进程中一座里程碑，它约束政府权力，尊重社会自治，对建设“有限政府”迈出了巨大的一步。目前学界对《行政许可法》的各方面进行了详细地研究，形成了一大批理论成果，但其中关于行政许可设定所应遵循的基本原则并未有统一的分析和总结，而本文的工作正是弥补这一空缺。

一、行政许可设定的含义

行政许可的设定，指的是行政许可从无到有的创制行为，包括制定、认可、修改和废止行政许可事项，通常被视作立法性的活动。②值得注意的是，行政许可的设定应当与行政许可的规定相区分。行政许可的规定是指为了帮助行政许可行为更好的实施而对许可事项的条件、标准等进行解释和适用的情形，是为了使行政许可更具有可操作性而存在的。

二、行政许可的设定原则

有学者认为行政许可是行政法的基本内容之一，因此遵循行政法基本原则即可，无需特地讨论何为行政许可的基本原则。也有学者认为行政许可具有不同于其他行政行为的独特性，故根据行政许可的基本特点归纳整理了其设定原则。如姜明安将行政许可的基本原则总结归纳为行政许可的一般原则和行政许可的特殊原则。③此种分类是在行政法基本原则的大前提下充分考虑行政许可法的特殊性所做出的，具有科学性与合理性。

(一)行政许可的一般原则

行政许可的一般原则，是指行政许可活动与其他行政活动所共同遵循的基本法律准则。它实际上是行政法的基本原则在行政许可领域的具体体现。行政许可的一般原则有三。

第一，许可法定原则。这是行政法定原则在行政许可领域中的具体体现。首先，许可的设定必须法定，过多的自由裁量权会扩张行政机关的行政权，易造成行政权的滥用，也容易侵犯公民的权利。此外，许可的实施必须法定，否则不利于保障公民的程序性权利。

第二，公开、公平、公正原则。这是行政均衡与行政正当原则在行政许可法领域的具体体现。其中，公开是前提和手段，公平和公正则是目的和追求的结果，它们分别是从实体和程序两个方面对行政许可行为提出的要求。行政许可的公开要求许可的依据、(除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的)实施和结果均应公开，以保障公民的知情权和监督权，从而更好地使用自己权利。许可公平原则针对行政许可实体方面，要求要平等、不专断地对待当事人。而许可公正原则要求行政许可机关执行职务时做到与当事人无利害关系、不偏私，并认证听取其意见。这一基本原则在体现了对行政许可程序上的要求的同时，也为保障公民权利提供了重要的帮助。

第三，权利救济原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。其中，陈述和申辩可被认为是事前救济途径，复议和诉讼可被认为是事后补救途径。这项原则旨在为公民、法人的合法权利提供明确的法律保障和指引。

(二)行政许可的特殊原则

行政许可作为现代法治社会中国家行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要的法律制度，有着其自身特殊的性质和价值内涵。根据其特殊性，可分为三类。

第一，便民、效率原则。便民原则指行政机关实施行政许可应当尽可能手续简化、方便快捷，从而确保许可申请人以最低的成本获得许可目的的实现。效率原则，则要求行政机关在履行职责时应当以尽可能小的社会成本来实现既定的行政管理目标，使社会效益最大化。此原则要求行政机关在进行行政许可工作程序上必须以人民利益为先，努力提升工作效率，减少繁琐程序。

第二，信赖保护原则。主要适用于对授益行政行为的撤销或废止。因为当被许可人对行政机关作出的行政许可行为形成值得保护的信赖时，此类行政行为一经撤销或废止将使相对人无辜受损。为了保护被许可人的信赖利益，行政机关不得随意撤销该行为，否则必须合理补偿被许可人信赖该行为有效存续而获得的利益。但信赖保护原则存在两个例外：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化。然而，对于违法的行政许可，行政机关不能一味儿的进行撤销处理，行政机关在撤销这些违法的行政许可时必须进行利益衡量。在特殊情况下，如撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害，或者被许可人基于行政许可所取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益的，则不应撤销。但被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，因其获得的利益不是基于对行政机关的信任而来的，故不受法律的保护。

第三，许可不得转让原则。根据《行政许可法》第9条：“依法取得的行政许可，出法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”其中，依法不得转让的行政许可主要有：通过考试赋予公民特定资格的行政许可，或者根据法定条件赋予法人和其他组织特定的资格、资质的行政许可；公民和社会组织通过登记取得的特定主体资格等。但是，某些由申请人支付一定价款，以公开、公平竞争方式取得的行政许可，依照法律、法规规定的条件和程序，可以转让。之所以允许这种许可依法转让，是因为考虑到公共利益的需要，允许这种许可依法转让有利于优化自然资源和公共资源的配置。

三、小结

行政许可的设定原则作为行政许可的精神和理论支持，其重要性不言而喻。而在众多学者百花齐放百家争鸣的理论盛况下，行政许可的设定所应当遵循的基本原则纷繁复杂。笔者认为在遵守行政许可一般原则与特殊原则的基础上，可去繁求简的将行政许可的设定原则总结为许可法定原则和许可比例原则。

因为行政许可只能在必要的限度内即为克服许可事项泛滥可能造成的危害所必需而设定，否则就会损害公民、法人和其他组织的合法权益，所以这就要求行政机关进行行政许可的工作时遵循许可法定原则，不得在法律规定范围之外扩张自己的权力，增添公民的义务。因为行政许可事项基本上都是与公民生活息息相关、甚至为公民基本生存所必需的事项，其设定应当遵循比例原则。

【注释】

①荣仕星．论政府行政审批制度改革[J]．中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2004，(1)：5-18．

②姜明安，余凌云．行政法[M]．北京：科学出版社，2010：304．

③姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．北京：北京大学出版社，2015．