新时代中国特色社会主义视野下残疾人事业的发展理念辨析

匡亚林 周沛

随着改革开放的不断推进和国民经济的快速增长，我国残疾人事业发展迅速，残疾人事业发展理念、内在逻辑、社会支持等维度需引起更多的关注，在残疾人事业发展大方向上做好顶层设计，探析其演化趋势，有利于早日实现残疾人社会融合的目标。为此，阐释残疾人事业发展“平等、参与、共享”新理念的内涵，明晰服务理念、残疾人生存状态以及社会对残疾人群体包容程度在残疾人事业发展进程中的演化趋势，探索破解事业发展难题的路径，并在政策安排、治理创新、制度保障等方面进一步实现残疾人事业发展的社会治理融合目标，是残疾人事业发展亟待解决的课题。

残疾人是一个由于身体残缺与功能障碍而有着特殊困难的社会群体。在国际上,重视残疾人社会保障不仅构成了残疾人事业发展的基础性内容,更被视为一个国家或地区经济发展与文明进步的重要标志（郑功成，2008）。在当前社会转型的关键时期，正确认识和看待残疾人，努力消除认知偏见和环境障碍，积极实施残疾融合发展战略，最终实现“平等、参与、共享”目标，是残疾人事业的重要使命，也是社会建设的重要内容（吴文彦、厉才茂，2012）。1982年12月，联合国大会《关于残疾人的世界行动纲领》提出的“平等·参与·共享”既是残疾人事业发展的崇高目标，又是我国残疾人事业发展的核心理念。1991年，我国颁布实施的《中华人民共和国残疾人保障法》第一条规定：“为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，根据宪法，制定本法。”2006年12月，联合国大会通过《残疾人权利公约》，鲜明地把“机会均等”、“充分参与和融入社会”列为实现残疾人权利的一般原则。但却鲜有人提及其明晰的内涵界定，因此阐释发展理念尤为必要；新理念引导新时代趋势，新趋势促成社会治理融合的全面小康，残疾人事业发展的主体、客体等核心要素的演化趋势代表着残疾人事业的发展方向。

一、新时期残疾人事业发展理念探析

我们可以把中国特色残疾人事业发展定义为: 在中国特色社会主义道路总体框架下，坚持党委领导、政府负责、社会参与，根据中国国情及残疾人的实际生活，秉持以人为本的基本理念，从社会治理的角度，把改善和推进残疾人事业发展作为社会建设的重要组成部分；把残疾人事业纳入到国家政治、经济、社会、文化、生态文明各项建设之中，促进残疾人的平等、参与、共享；在制度设计、政策制定、服务实施等方面推进残疾人从生存型到发展型，推动以保障残疾人健康权、生存权、发展权为主要内容的制度创新，为残疾人创造良好的生活与发展环境（周沛，2015）。“平等、参与、共享”是残疾人事业发展进程中的三把“标尺”，三者有机统一，贯穿于我国全面建设小康社会的进程中，缺一不可。

（一）残疾人事业中“平等”的含义

自古以来，人们对平等的研究探讨就未停息，虽千差万别，但也殊途同归，别中有同。《论语·季氏》第十六篇中“不患寡而患不均，不患贫而患不安”，意思是不担心分配数量上的多寡，而是担心分配的不均匀，不担心人民生活贫穷，而担心生活不安定。“事实上平等，是社会高级阶段的平等”（弗里德里希·奥古斯特·哈耶克著，王明毅等译，1997:144）。“事实平等不同于实质平等，实质平等以法律上平等为前提，并通过合理措施弥补法律上平等之不足”（张千帆，2004:244）。管中窥豹，可见一斑，平等在不同的时代、国度、语境下有不同的解读，残疾人事业发展中的平等，亦非形式上的均等，而是实质意义的、追求事实上的均衡、平等，这就意味着对待残疾人事业需要予以适度的倾斜，以保证实质、根本上的平等。

残疾人事业中的“平等”可以从如下三个维度来理解：一是机会平等，机会平等也称起点平等。机会平等须有非排他性，如教育、医疗、就业等公共服务，大部分类型的残疾人群体所蕴含的人力资本和自身所包含的素质与健全人群相比并无本质的差异；二是地位平等，人具有社会属性，人人生而平等。其存在的价值和尊严不能因为残疾人自身存在缺陷而被降低，置其于不利的地位。残疾人在发展过程中遇到的障碍除不可抗因素与不可抗逆力以外，往往需要面对人为设置的过程障碍，在环境上给予其限制，不能够保证其应然层面平等权的实现，须进一步根除非正常因素的影响与制约；三是结果平等，残疾人的“平等”主张实质性平等，结果平等须有补偿性，典型的为社会福利、社会分配、社会地位等。唯有如此，结果平等在程序上保证机会平等，且摒弃了理想意义上平等口号式呼吁而赋予了平等的残疾人事业以现实意义。

（二）残疾人事业中“参与”的含义

残疾人能够和健全人一样的“平等”、“共享”，其首要要件就是要“参与”，残疾人事业中的参与，从参与意愿上看，可分为积极参与和消极参与（动员参与）；从参与的形式上看，可分为结构性参与和非结构性参与；从参与的媒介上看，可分为直接参与和间接参与等。美国等发达国家的残疾人社会参与程度较高，残疾人的生活和教育秉持“最少的限制，最大的参与”理念（张宁生，1994:34-35），而残疾人的社会参与正是中国残疾人事业目前所积极推进的，那么我们应如何促进残疾人事业中的参与？

一是社会心理失衡的破除。根据美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛的需求理论（Maslow's Hierarchy of Needs），每个社会成员都希望能够在社会中得到认同（安全属性和尊重属性），破除残疾人自身以及家庭的心理压力，消除心理失衡必然会优于单纯的物质、生活的帮助，带来源源不断的动力最终实现其自我价值（自我实现需求），故而心理失衡的破除是实现参与目标的内在动力与必要前提。

二是社会政策的充分吸纳。2008年4月颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》第五条规定：县级以上人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，加强领导，综合协调，并将残疾人事业经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制。社会参与是残疾人事业发展的外部环境与内在动力，国家体育、政治、经济、社会、文化等宏观领域政策应将残疾人事业吸纳与充分吸收（周沛，2015:81-87）。社会政策的充分吸纳意味着外部环境和内部动力的有机衔接。联合国社发委员会残疾人事务特别报告员查克林（Shubia Chalklen）在2013年9月联合国可持续发展大会（"Rio+20"）上指出，“残疾人必须吸纳进入所有（政策）的发展目标”（UN Economic and Social Council,2012），社会政策的充分吸纳是实现参与目标的保障。

三是优势视角的转化。参与中实现社会融入、参与中实现融合教育、参与中实现康复，要以积极的行动力参与就业、参与社会化生产、参与社会主义建设，建设小康社会，在残疾人生产、生活和发展方面的全面参与，且无障碍参与沟通交流、无歧视参与生产和生活、无差别参与和融入社区，社会要以人道主义的视角和优势视角来看待残疾人的“参与”。

（三）残疾人事业中“共享”的含义

《现代汉语规范词典》中把共享界定为“共同享用”，通常用于资源共享（李行健，2004:458）。残疾人事业中的共享，作为指导残疾人事业发展的核心理念也通常被使用，在残疾人事业中往往把共享公共服务，共享经济增长、改革开放成果作为残疾人事业中的共享目标。残疾人事业中的共享应该作为“平等、参与、共享”理念中的重要价值理念。在关注公平、参与的同时，对于共享的现实问题、利益表达机制、社会制度、经济体制、社会认知等研究还需要进一步扩展。为此可从共享公共资源、共享发展成果和共享制度与秩序三个方向来阐释残疾人事业中的“共享”。

一是共享公共服务资源。其一是残疾人公共机构，加大对残疾人公共机构和基础设施建设的投入，兴办满足残疾人需求的特殊教育学校、残疾人康复中心、残疾人托养服务中心等公共机构，保障其基本需求的满足；其二是无障碍设施的共享，无障碍设施是残疾人社会融入的前提和基础；其三是残疾人权益保障，残疾人公共服务是保障残疾人平等权益、增进残疾人福祉、促进残疾人充分参与的基本，将残疾人纳入公共卫生服务和主流的普通教育。目前我国已经初步建立了残疾人基本公共服务体系，包含社会保障、养老、文化体育、无障碍环境、康复医疗、托养、扶贫开发、残疾人权益保障等公共服务，未来需探索更为完善的公共服务体系。

二是共享社会和经济发展成果。一方面，包含残疾人共享社会与经济发展成果的途径，如提高残疾人基本民生保障水平、增强残疾人自我发展能力、提升残疾人基本公共服务水平、充分发挥社会力量和市场机制作用；另一方面，残疾人共享社会与经济发展的比例，残疾人福利的增长速度是否与国家经济发展（如GDP、GNP等国家经济指标）速率相一致，保障残疾人的发展在数量上和比例上分享社会与经济发展成果中应有份额。

三是共享制度与秩序。残疾人制度、秩序的共享是小康社会的必然要求，展现了社会主义核心价值观。如国家的医疗改革，目前深化医疗改革而推广的基本公共卫生服务均等化，把公共卫生服务作为公共产品面向人民推动，从制度上推进人人享有基本医疗卫生服务。而残疾人固有的基本健康需求与政府提供的普惠制医疗卫生服务之间存在一定差距，且有逐渐扩大的趋势。在提供基于平等的普惠制服务的同时，需要从制度保障和顶层设计上加强对残疾人公共卫生和健康水平的秩序维护，需要从“普惠制”到“普惠制+特惠制”的秩序维度加以制度性保障，使得残疾人事业、残疾人事业发展理念得以可持续。

二、新时期特色残疾人事业发展的核心要素演化趋势

时空贯序与社会变迁，不同国家，不同时期，不同政治制度与政策等对平等、参与、共享有着不同的诠释，时代赋予残疾人事业发展理念的内涵与外延具有动态性的发展趋势，随着残疾人事业的不断推进、发展，新时期“平等、参与、共享”指导理念不断深入实践，反过来又推动了残疾人事业的发展。但残疾人事业发展面临着医疗、康复、就业、住房、教育、养老等挑战，中国的残疾人事业初步构建了残疾人社会保障体系，随着人类社会的发展、精神文明的进步以及人们文化素养的提高，社会对于残疾人的群体认知、助残理念、态度等核心要素也经历了一定程度的演化、发展。

（一）主体进阶：从家庭主导向多元协同过渡

福利多元主义认为，社会福利的供给可由公共部门、NGO、NPO、私营部门、社区、残疾人组织和家庭共同承担，政府发挥仲裁、监督、规范等角色。从历史发展的角度看，残疾人的家庭责任重大，人们往往把残疾人的不幸转嫁到家庭之中，所以残疾人家庭背负了很大的重担。

家庭是我国社会保障主体之一，承担着养老、照顾残疾人等社会保障的责任。但是，残疾人个体与残疾人家庭力量相对单薄，社会人文关怀氛围有余，实际行动不足。此外，政府主体对于残疾人群体和家庭的需求把握不足，需求和意愿的呼应具有一定的差距。家庭主导型残疾人主体需进阶、演化，需要各方主体突破现有的弊端，协同分工，政府和社会扮演着不可或缺的作用。

（二）客体受益：辅助器具从单一有偿向多元无偿过渡

残疾人辅助器具既是残疾人事业发展中核心要素之一，又是残疾人事业发展中最基本的公共服务之一。残疾人辅助器具的福利补贴实现了从无到有“零”的突破，残疾人辅助器具补贴的不断拓展，到全面补贴、标准化与规范化多元并序、器具使用的无偿化趋势，辅助器具在残疾人参与社会、融入社会过程中发挥不可替代的作用，同时无偿化是残疾人群体最翘首以待的着力点。

一是辅助器具逐渐成为残健融合的“桥梁”。从人力资源的视角看，残疾人并非是社会的负担、家庭的累赘，对于这部分人群的人力资源开发离不开残疾人辅助器具，通过愈加标准规范和多元化辅助器具的助推，残疾人可以享有和健全人一样的物理特征。

二是残疾人辅助器具的个性化演化趋势。中国残疾人辅助器具中心主任陈振声2015年11月20日在亚欧会议上的发言指出，据调查我国残疾人辅助器具适配率目前还不足30%，未来的发展趋势是围绕着残疾人辅助器具的个性化定制、提高器具适配性等方面展开研究。辅助器具提出扶持便利、经济、实用、舒适、环保和智能辅助器具的研发生产，推广个性化辅助器具适配服务，普及助听器、助视器、假肢、轮椅、拐杖等（郭春宁，2016:8）。

三是残疾人辅助器具的产业化发展趋势。辅助器具的成本问题是摆在当下的一个难题，人工耳蜗等残疾人辅助器具的产业化水平落后，辅助器具的研发、技术、生产需要拓展、整合资源，故而需要进一步降低成本，增强国际合作、交流，建立技术数据库，资源共享。

（三）小康监测：从差距偏大到全面小康

残疾人的生活状况从全球来看，即使是在公认的发达国家也是十分堪忧的，他们面临着更严峻的考验和挑战。Luckasson（1999）曾提出残疾与贫困之间，以及残疾与犯罪受害之间存在高度的关联性（Joan R.Petersilia，2001:655-694）。根据美国2011年的残疾人状况报告（Disability Status Report）统计的贫困率，工作年龄段的非残疾人贫困发生率比工作年龄段残疾人贫困发生率低15.4个百分比，前者为12.4%，后者为27.8%（Ericson,W.,Lee,C.&von Schrader,S.,2012）。根据美国人口普查局（U.S.Census Bureau） 2008年的报告，大约每5个美国人中就有1个残疾人。联邦收入补助保障法计划提供的最高补助仅仅为联邦贫困标准的75%。此外，有很多的残疾人没有从这些项目中获得资助。2002年，美国社区调查（ACS）结果显示，残疾且处于工作年龄段的成年人中，有41.6% 生活在低于贫困标准收入的家庭中，这些人得到了社会残疾保障保险和/或收入补助保障法计划的补助；有6.8%的人生活在由联邦或州困难家庭临时救助计划（TANF） 提供收入的家庭中（季丽新，2011）。除此之外，还有许多残疾人与家人生活在一起，其家庭收入仅仅处于联邦政府的贫困标准线附近，在一定程度上无法承担额外的与残疾相关的费用David C.,2006:701-704）。随着我国残疾人事业的飞速发展，以及残疾人社会保障体系和服务体系建设新成效的加快推进，我国残疾人基本生活水平与社会平均生活水平之间的差距逐渐缩小。中国残联等部门2013年有关中国残疾人状况及小康进程监测报告显示，我国残疾人生存状况指数（包含残疾人家庭人均收入、恩格尔系数、住房条件等指标）由上年度的70.9%上升到75.7%，提高4.8个百分点。指标指数的提高说明残疾人生活得到改善，反映出一系列改善民生措施的成效。特别是收入水平和康复服务的覆盖率明显提高，残疾人小康进程继续向前迈进。

（四）包容程度：从社会排斥到社会融入

社会对弱势群体的包容性从侧面衡量出社会文明发展程度，考验社会距离的远近，反映残疾人从社会排斥到社会融合的发展历程。目前来看，社会对待残疾人的包容程度逐渐升高，社会距离在不断缩小，从不接受、不认可到接纳、认同、融入；从把残疾人当作成负担、累赘到把残疾人当作人力资源、社会的一员；从歧视残疾人到对待融入，包容程度进一步提升，从被动的接受残疾人到主动的帮扶、救助。

蒂特马斯认为，应基于平等的理念提供普惠型的而非剩余型制度模式（刘继同，2004 :52-59）。剩余性质的制度安排具有一定的选择性和排他性，而普惠型的模式选择体现出包容性发展理念与残疾人包容性治理理念的融合。构建残疾人制度模式从“普惠制”到“普惠制+特惠制”的框架则进一步彰显其对残疾人群体社会融入过程中的包容性理念。当前政府和社会在残疾人社会融入角色、理念、政策、机制等方面做了积极的探索和引导，基层政府、社区正逐步探索社会参与、生活帮扶与康复医疗于一体的社会融入机制。

（五）助残范式：从粗放助残到精准助残

从粗放式助残到精准化助残经历了三个基础条件的范式转换：一是个性化，二是专业化，三是精准化。其三者共同构成助残范式的三个重要维度，个性化需求是满足残疾人群体的高级阶段，残疾人服务具有一定的特殊性，需针对不同的类型展开服务；精准化是提高助残行为的精度，有的放矢，将有限的资源服务于最需要的人群，增强残疾人服务的精准性；专业化是残疾人服务的专业性需求，避免热心有余而专业不足，如残疾人康复、培训需要大批的专业服务人才和团队建设。2016年7月份成都高新区推出“互联网+”平台，探索借助“互联网+”实现精准助残，使用手机APP登录标准化服务平台，申请提供助残服务，不同模块，分类详细，精准服务，促进了公共服务供给形式创新以及公共服务资源的深化融合。

甄别类型，因级施策。针对不同类别、不同身体状况、不同层次的残疾人， 研究制定相应的培训计划，使每位残疾人都能得到相应的技术培训（严新明，2016 :184-192）。除此之外，我国还需要进一步分析社区残疾人类型构成，瞄准对象，搭建社会平台，提供残疾人公共服务，特别是残疾儿童的教育救助、残疾人辅助器具的设备以及残疾老人的养老服务。

三、新时期特色残疾人事业发展理念下的社会融合策略

布坎南指出：“促使经济—政治比赛公正进行的努力在事先要比事后重要得多”（布坎南，1988:141）。假使没有了预设的机会平等原则做铺垫，那么随之而来的将是缺乏准则、依据的困境，缺乏机会平等的基石必然导致不公正的待遇和潜在的风险。制度是避免机会不均衡、待遇不公的良方，也是控制潜在风险的“定心丸”，因为制度能够考虑社会成员不同阶层的利益诉求和利益契合点。制度能够平衡社会不同阶层的力量和利益关系，从而具有强大的协调和整合功能（刘俊杰，2015:4-9）。社会融合是残疾人事业发展的前进方向，是残疾人融入社会迫切的希望，残疾人事业发展需要制度化的保障以促成社会融合的全面小康。

（一）完善立法是保障残疾人平等权的良方

民主政府以公共利益为依归（燕继荣，2006:28-31），而增加人民福祉是社会主义国家的内在属性和要求，因此应当遵循治理（民主）的原则或称价值取向。促进社会的发展需遵循科学发展规律，坚守公平、公正、正义的底线和施政理念，而残疾人亦为人民群体中不可忽视的人群，故而应该把增进该群体的福祉作为全面建设小康社会的落脚点和出发点之一。把残疾人的保障性内容写入国家的《宪法》中，为此我们应该牢固树立法律意识，用法律武器捍卫残疾人应有的权利。未来三年是全面建成小康社会的关键性阶段，也是全面推进依法治国的关键，残疾人的生存状态与健全人的生存状态相比具有一定的差距。为此我国需要进一步提高残疾人的就业、教育、医疗、福利水平，加强对残疾人福利制度建设的标准研究，制定《残疾人福利条例》或者《残疾人社会保障条例》等法律，以期对残疾人小康进程的推进提供法律的基础保障性作用。

（二）“创新+创业”模式引导残疾人有序参与

“赋权增能”（Empowerment），一般是指通过一定的方式帮助个人、家庭、团体和社区以提高其人际、社会经济等方面的能力，从而达到改善自身状况目的的过程。自20世纪60年代以来，“赋权增能”理念就被广泛应用于多类社会弱势群体的权力保障当中（佩恩，2005:65）。创新、创业方式可作为一种赋权增能的途径改善残疾人参与社会建设的能力，《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》中把残疾人就业、创业放在了加强残疾人就业增收计划中的突出位置。借助“互联网+”创业东风，政府培育好残疾人创业服务PPP，进一步实现政府和社会资本在促进残疾人就业增收的创新模式。借力科技信息创新渠道，大数据管理技术和“互联网+”和互联网平台应用，对残疾人扶贫进行精准化定位和精细化服务。一是互联网就业技能的广泛推动。目前对于残疾人的互联网培训初具数量和规模，职业技能培训服务涉及计算机组装、程序、网络等多元化课程选择，在大众创业、万众创新的背景下共享经济可通过互联网为残疾人就业提供前所未有的机会；二是进一步提高残疾人群体的受教育水平，培育残疾人文化创意灵感，文化创业可发挥其积极性和创造性，扶持吸纳残疾人集中就业的文化创意产业基地；三是开展多种形式的就业增收渠道，大力扶持残疾人自主创业等多种就业的优惠政策，鼓励有劳动能力的残疾人通过政府的税费减免、场地租赁、金融政策等扶持，实现灵活自主就业。可以把企业生产的部分功能下放到社区，其解决的不仅是残疾人的就业和收入问题，更多的是体现残疾人机会平等地融入社会，有尊严地参与建设。

（三）提升公共服务供给能力是共享理念的发力点

Riccardo、Fiorito（2005）等把政府公共服务分为“公共产品”和“价值产品”。这种分类把私人供给与政府供给并列，并把不同的公共服务与相应的供给主体联系起来，具有一定的创新（淮建军、刘新梅，2007:96）。这就要求在共享理念下进一步完善和丰富残疾人公共服务供给中的有形产品和无形服务。残疾人辅助器具作为有形公共服务中的公共产品，其生产发展策略一方面需进一步提高我国残疾人辅助器具相关技术以及辅具适配率；大力建设残疾人辅助技术研发机构；开设相关的高校专业促进研发队伍建设和研发人才的培养，提高残疾人的社会参与效力。另一方面进一步降低辅助器具生产成本，对于残疾人来说是刚性的需求，不再让适配、舒适的轮椅成为其生活中的“奢侈品”。故而需要进一步加强研发梯队人才建设、人才培养，降低成本以提高残疾人辅助器具产业化规模。

公共服务领域有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的，生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权（唐钧，2006:42）。残疾人康复作为残疾人六项基本权利中健康权的重要维度，是践行残疾人事业发展理念中社会“参与”的前提，也是我国公共服务重要举措，公共服务供给中的康复工作需要扎实展开。一是需进一步将残疾人康复纳入基本医疗保障体系范围内，建立基本康复制度，目前的残疾人康复没有纳入医疗保险制度，导致其覆盖面受限；二是继续培养残疾人康复专业人才，开设高校康复专业，培养康复专业人才，提升康复质量；三是康复技术的推广和普及，针对不同的残疾人类型，需要明确康复技术规范和标准，增强残疾人康复的科学化、个性化、精准化，使残疾人能够早日融入社会，提高生活质量。

（四）治理方式推陈出新是残疾人事业蓬勃发展的推进器

构建适合中国国情的社会福利体系，是满足公民日益增长的物质文化需求的基本保证，也是促进社会稳定与社会发展的“推进器”（周沛，2014:80-85）。

一是更新治理理念，输出正确的参与理念。随着社会的不断发展，残疾人事业的治理理念亟待更新，需要提高残疾人社会参与理念的社会渗透程度，促进残疾人事业发展得到更有效的社会支持。

二是创新治理方法，采取科学的治理手段。残疾人群体可以接受政府部门的社会救助，特别是农村残疾人，如通过职业培训、相应的技术扶贫、“互联网+”培训、建立以高等院校和职业院校为载体的服务平台,促进专业护理人才和社会义工队伍建设（仇雨临、梁金刚，2011），给予创新治理方法以充分的重视和关切。

三是助推政策落地，整合福利保障政策。我国不缺少福利政策，就目前而言，需要进一步整合现有的政策，助推政策落地实施。应该尽可能地为伤残人士提供便利的生活环境，更新和创新治理方式，让残疾人得到应有的照料。

唯有如此，才能营造出“多元参与、法治健全、治理创新、公平有序”的残疾人事业发展环境；也唯有如此，才能推进残疾人全面小康社会建设的进程，争取早日实现全面建成小康社会的奋斗目标。

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