从欧盟国家的实践看我国亲职假制度完善的政策路径

刘中一

目前，世界上很多国家和地区的城市双薪家庭都因为“难以兼顾就业及育儿”“幼儿托育费用过高”或“托育服务不普及”等，而无力或无意愿生养小孩。为了解决这个难题，各个国家和地区总体上探索出两种模式化的思路或政策路径。其一是大力发展低成本、公益化的托育服务；另一种则是出台科学规范的亲职假制度。我国在落实“全面二孩”生育政策的实践中，各地目前的相关政策路径探索多以托育服务为主题。相比较而言，对亲职假制度的重视程度是远远不够的。

一、亲职假制度的起源与内涵

20世纪70年代以来，随着西方社会妇女大规模的外出就业，儿童照顾由私领域的家庭负担演变为公领域的社会责任，被置于社会福利制度设置的政治话语中。面对不断增长的儿童照顾需求，西方国家发展出亲职假、公共托育服务和经济支持三种不同类型的家庭政策来应对，并且在不同历史阶段的侧重点不同。具体地来说，第一阶段为19世纪末至二次大战结束：在生育率与儿童死亡率的高风险下，儿童照顾相关家庭政策逐步形成，经济支持成为这个阶段的重点；第二阶段为二次大战后至20世纪50年代末期：经济支持（包括儿童津贴、生育给付、税式优惠）不断扩张；第三阶段为20世纪60年代初期至70年代中期：公共托育服务与亲职假制度的异军突起，经济支持在不同国家则呈现相异的发展方向，有些国家继续扩张相关现金给付，另外一些国家则紧缩给付，限制给付条件；第四阶段为20世纪70年代迄今：在福利多元主义的潮流下，经济支持继续朝向两个极端的方向发展，一度独领风骚的托育服务也有强弩之末之势，倒是便利女性就业与增进亲子关系的亲职假制度越来越受到利益相关者的青睐和推崇。

从历史谱系学的角度考察，亲职假制度是一定历史时期和社会条件下的产物。1974年，亲职假制度最先由瑞典提出，当时主要是考虑到了儿童成长过程中的种种需求，出于完善儿童福利制度的角度提出来的（何玲，2009：2）。20世纪80年代之后，后来的欧盟成员国纷纷效仿实施这个制度，不同于产假以怀孕的女性为主；亲职假是为了使工作中的父母亲能在工作之余有多的时间照顾幼儿而设立。在概念上融合性别、角色分工与性别平权等概念，突破了母亲较男性适合照顾幼儿的传统观念。因此，经常被作为一项贯彻社会性别平等主流化的战略而受到推崇。然而，这种挑战传统性别分工的想法，在英国立法过程中，遭到了当时保守派当政的政府反对，其相关立法陷入僵局，使得亲职假的法案被冻结长达十年之久。直至1995年，奥地利、芬兰与瑞典三国加入欧盟，注入英国政府的新雇员势力支持该法案以及签订阿姆斯特丹条约，在这三股力量的助力下，事情才出现转机。随后，又经过多轮谈判和磋商，欧盟会员国于1997年制定出亲职假的立法标准。最终，经过欧盟各国多次的集体协商，取得除了英国以外的其余各会员国同意，成功地晋升成为欧盟指令（吕亚军，2008：3）。

严格意义上，亲职假是指在母亲休完产假或父亲休完陪护假后，由父母两人共同享有或其中一人享有的一段较长时间的休假，用来照顾和抚育幼儿。也有人把亲职假定义为父亲或准父亲专属的假期，指的是男性在妻子怀孕分娩后与妻子共同承担养育新生婴儿所享有的一般不低于30天的假期（王韵洁，2013：1）。有人根据亲职假直接受惠者是儿童的因素，主张把亲职假直接划归于儿童福利的范畴；也有人认定亲职假制度主要是在促进性别平等，保障妇女不因育儿需要而被歧视，而将亲职假当作是妇女福利。我们认为，亲职假制度主要是在帮助工作的双薪父母能够离开工作一段时间，且提供给付，以便他们全身心地照顾年幼的子女，保障他们不会因为休假而丧失工作，进而消除生育的顾虑。从劳动政策的角度看，亲职假主要是增加了国家、企事业单位对育有年幼子女的受雇者的责任，减少双薪父母、尤其是女性再就业的阻碍。

按照欧盟国家长期实施的亲职假制度的大致政策框架，亲职假制度重点包含了津贴、假期及保险三方面内容。津贴牵涉的问题主要有两项，一是妇女雇员在育儿期间维持所得的问题；二是津贴有无和额度多寡的问题。而假期就牵涉到宏观及微观的利益问题，分别是国家养育下一代的责任问题、整体妇女劳动力有效运用的问题，以及个人工作生涯规划等问题。至于保险则主要影响的是职业妇女因为育儿的需要，暂时退出工作岗位之后的保险权益。综合这三个方面的政策内容，我们可以看出欧盟国家亲职假制度实施的首要目的是解决职业妇女生育子女后，继续就业时所面临的家庭与工作的两难困境问题。其次，一些国家的亲职假制度融入性别平权观念，也一定程度地鼓励男性去实现父职，参与或分摊养育儿女的责任。不过，需要注意的是亲职假并非重新安排家庭内部的照顾分工，而只是提供家庭应对育儿困境的另外一种选择。

二、亲职假制度模式举凡：欧盟各国的实践

由于少子化问题引发的生育友好政策的构建以及对于父母养育权利的重视，亲职假制度在欧盟各国得到持续且稳定的发展。特别是，通过欧盟指令，亲职假不仅成为欧盟国家公民社会权利的保障，同时也成为各个福利国家的政府职责。不过，因为受到不同政治体制和文化传统的影响，亲职假制度在欧盟各国的施行情形仍有相当大的差异性存在。比如，各国实施亲职假的目的、对象、期限、薪资给付与否、给付数额、经费来源等规定均有一定的差异。总体而言，亲职假制度在欧盟国家大致可以划分为六种模式。

（一）一年期有薪型亲职假模式①本部分内容主要根据许鼎文硕士论文《开放协调机制与跨国社会政策治理：以欧盟亲职假指令为例》以及吴孟蓉硕士论文《瑞典、法国、英国亲职假制度及其效应之比较研究》中的相关内容整理归纳而成。

此种模式系指提供将近一年（9-13个月）的有薪假期，并给予全额或非常高额的工资补偿。瑞典、冰岛、丹麦及斯洛文尼亚最接近此种模式。在一段较短期的产假后，提供给双亲或双亲中至少一人在子女1岁前在家照顾的亲职假。瑞典和冰岛提供2至3个月不可转移的专属父亲使用的父亲假，丹麦和斯洛文尼亚则提供2周100%给薪的父亲假，并给予双亲可分配、可转移的亲职假。不过，规范有不可转移的父亲假的国家，父亲请假率远比可转移的国家高，瑞典与冰岛的父亲假使用率高达90%，丹麦只有24%，而斯洛文尼亚更仅仅不到6%。

（二）父母自主选择型亲职假模式

此种模式使受雇人自行选择，要留在家中照顾3岁以下子女或交与日托机构。符合此种模式的国家包含挪威、芬兰、法国、比利时，大都提供有约2至3 年较长期的有薪亲职假，并且在此之前，通常伴随子女的出生，已提供4至12个月的高津贴产假，并有孩童托育服务的支援，故亲职假更像是受雇人家庭的补充选择。同时，这些国家除挪威为无薪父亲假外，大多提供2至3周高津贴的父亲假，并给予双亲可分配、可转移的亲职假。

（三）以母亲为主的长期亲职假模式

此种模式强烈期望母亲在子女年幼时待在家中照顾，匈牙利、捷克、波兰与爱沙尼亚的亲职假法制体现在子女3岁前母亲应享有长期有薪假期而留在家中照顾的倾向。在2至6个月高津贴的产假后，给予2年(波兰)至3年(捷克)的普通有薪假期，匈牙利与爱沙尼亚则是在前18至24个月给予较高津贴，其后剩余的假期给予普通的津贴。捷克至今不提供任何父亲假，匈牙利、波兰与爱沙尼亚至最近才有5至10天的高津贴父亲假，而其亲职假法制并没有任何专属父亲的保障额度，甚至匈牙利反而规定前6个月的亲职假只能由母亲来申请。

（四）以母亲为中心的平衡型亲职假模式

奥地利与德国被认为是遵循以母亲为中心长期假模式的国家，在2007年以前，这两国都在数个月的高津贴假后衔接2至3年的低津贴假期，大多数是由母亲来使用，并且没有提供父亲假。直到最近德国才开始提供给予67%薪资津贴的1年亲职假及给予33%薪资津贴的2年亲职假，若父亲参与使用亲职假，将有额外的2至4个月奖励月份。奥地利在2010年则开始施行两种更慷慨的1年期假期选择：对收入低于1000欧元的给予较普通的津贴，而请假前收入介于1000至2000欧元者则给予80%的薪资补贴，同时也对参与亲职假的父亲，给予2至4个月的奖励月份。

（五）母亲部分时间工作的短期亲职假模式

此种模式明显反映出男性养家模式，让母亲以部分时间工作的方式，融合工作与家庭。以英国、荷兰、爱尔兰与瑞士为代表：提供1至6个月短期、不可转移的高津贴母职假，给予补贴达70%至100%的薪资额度。在此之后，英国和爱尔兰会继续提供低薪或无薪的母职假，并给每位父母提供3个月无薪亲职假；瑞士仍无任何父亲假或亲职假；荷兰则给2天全薪(雇主支付)父亲假，每位父母有6个月无薪、部分时间制的亲职假。

（六）男性养家短期假调整型亲职假模式

此模式展现男性养家、女性照顾家庭的特色，以意大利、希腊与西班牙为典型代表，男性不论有无子女都需要扮演赚取收入养家的角色。这三个国家的亲职假主要形式为：4至5个月短期高津贴母职假。此外，意大利的父母为照顾1岁以下子女请假时，可以有30%的薪资津贴(为照顾3至8岁的子女时就无给薪)，每位父母享有6个月的请假权利，但父母合计只能申请共计10个月的亲职假；西班牙父母在子女3岁以前，每位则能有36个月无给薪的亲职假。2005年时，意大利有8岁以下子女的双亲中，男性7.5%、女性24.2%曾申请亲职假；但西班牙只有6.9%的亲职假申请率，且96%为女性。可以看出性别平等一向不在政策考虑中。一直到最近的2010年，希腊才在私人部门提供2天由雇主全额给薪的父亲假；西班牙则自2007年起给予2周全额给薪父亲假，而计划将父亲假延长至4周的提议仍在搁置中。

在此特别需要指出的是，一些欧盟国家政党更迭频繁，亲职假制度的具体条款也随之不断变换。因此，文中数据也可能存在获取和替换不够及时的滞后缺憾。不过，由于欧盟国家的福利制度相对比较稳定，亲职假政策的主要内容很少因为政党更替而出现方向性改变。所以，少量数据的滞后和不准确并不会在根本上影响模式归类的准确性。

三、欧盟国家亲职假制度的成效及缺憾

无法否认，欧盟国家是亲职假制度执行比较普遍的地区，也取得了一些不错的政策效果。首先，作为一种儿童福利设置，亲职假会增进儿童健康，包括降低婴幼儿死亡率。欧盟国家多年的实证研究结果一致指出，父母亲多花时间和小孩在一起及喂食母乳对小孩的身心及智力发育意义深远。其次，作为一种家庭政策，亲职假制度的政策效果已有不少的实证研究。在一份有关OECD国家近年来的生育率变动的研究报告中，研究者明确指出：延长合法的带薪休假时间或许会对生育率产生正面影响（OECD，2014）。再次，作为一项妇女福利，亲职假制度隐含了一项重要的政策意涵：男女双方都该享有亲职假的权利。从作为父母的权利观点出发，亲职假的享有不该因性别的不同而有所差异，应该是属于个人的权利。需要指出的是，在重视性别平权的国家，亲职假制度甚至被用来保障父职的履行，以促进社会性别的平等。在这些国家的制度设计中，亲职假不仅用来分担生育责任，使丈夫承担更多家庭责任；而且也试图使得用人单位无论招录男性或女性，都要承担相应生育成本和产假带来的减员风险，消除就业性别歧视。

但是，即便在欧盟地区，亲职假制度在具体执行过程中，由于亲职假制度自身设计不完善以及配套政策不健全等多方面原因，反映出了一些缺陷和问题。这些缺陷和问题反过来又严重影响了亲职假制度在欧盟国家的政策执行效果，个别地方甚至违背了亲职假制度出台的初衷。概括起来，这些缺陷和问题主要体现在以下四个方面：

（一）相关政策内容不够明确

截至2016年，全球己有167个国家实施了产假制度，除莱索托、巴布亚新几内亚、斯威士兰和美国实行无薪产假制度外，其他国家均实行带薪产假制度。根据国际雇员组织2000年性育保护公约》(以下简称“第183号公约”)规定，生育妇女有权享有不少于14周的产假，产假期间津贴标准不得低于该妇女原先收入或是为计算津贴而加以考虑的收入的2/3。

相比较而言，国际雇员组织既没有建立亲职假国际标准，也没有提出任何建议。此外，已经出台和执行亲职假的欧盟国家中，相关政策内容并不一致，甚至相互冲突。比如，奥地利、德国、匈牙利和葡萄牙的婴幼儿父母，在孩子生病或有其他突发状况时，给予每年10天及以上的带薪临时父母假期来护理孩子。欧盟其他成员国的幼儿父母也享有该假期，只是时间比上述国家要短，并且没有明确的法律规定，还不带薪。在欧洲的非欧盟成员国中，只有挪威的幼儿父母享有带薪的临时父母假（Moss ＆Deven,2006:255-285）。

（二）制度设计不够贴合实际

亲职假政策规定都着眼在政策制定者的专业判断上，却没有意识到承担政策结果的是同一群目标团体。尤其对于家庭照顾资源匮乏的年轻新手父母来说，延长亲职假期间、牺牲家庭经济收入而去解决照顾子女的问题是不得不做的决定，但是这又会衍生日后子女教育经费足够与否的问题。比如，有些人申请亲职假的原因是基于不得已的考虑，因为无法替小孩寻求到父母以外比较好的照顾者，所以被迫以夫妻其中一方来提出申请，以便留在家庭中，担任全职的家庭照顾者。

换句话说，申请亲职假在很多的制度设计中员工的真正需求并未被充分考虑，请假之后将可能产生职场形象恶化的问题。在亲职假、女性角色及重家庭、轻工作的负面形象三者紧密连结的情形下，将导致申请者未来的就业处境更加不利。这样的结果，违背了亲职假出台的初衷。

（三）男性申请热情相对偏低

由于亲职假是由夫妻双方彼此协商由谁来使用假期和申请收入补助的，所以在具体的实践中，出于传统的社会文化的影响和经济因素的考虑，往往是由母亲而不是父亲来使用休假权利。因此，亲职假推行之初，各国父亲休假的比例都不高。瑞典在实施亲职假的第一年间，只有3%的符合请假资格的父亲请假，尔后虽逐年上升，但父亲请假天数仍明显地少于母亲（张亮、徐安琪，2008 : 164）。

欧洲各国在20世纪90年代开始考虑提供激励措施鼓励男性去使用这项权利。一些国家采取的是“父亲配额”措施，规定亲职假中一部分假期专属于父亲，父亲不使用就失效，不能由母亲代替使用。挪威是最先设定“父亲配额”的国家。后来，瑞典、丹麦、比利时和法国也相继采用。还有一些国家采取延长假期的奖励措施，给予那些父亲使用部分亲职假假期的家庭额外假期奖励或津贴。如在葡萄牙，如果父亲休30天亲职假，将获得另外30天假期的奖励。但是相比之下，男性休亲职假的比例仍然很低，即使是在北欧，也只有不到三成的男性休了亲职假（OECD，2014）。

（四）容易造成性别角色固化

亲职假原本是一个去性别化的概念。但是，依据欧盟各国的实践情况看，亲职假制度对性别差异的考量不足。毕竟基于父权社会所衍生出的家庭照顾者以女性居多的现况，女性面对着整体社会的刻板印象，面对着职场性别阶层待遇的歧视。在一些国家当中，亲职假不仅合理化了女性家庭照顾者的角色，而且更加深了家庭照顾劳动性别分工的不公。

具体来说，在生活实践中，有需要的双薪家庭在申请亲职假意愿方面，除了受到两性薪资所得差异影响之外，在其潜意识里仍有传统性别分工的意识形态作祟，使得女性“自觉地”被限制于家庭内部，扮演生育者和家庭照顾者的角色，亲职假的设立反而使社会既存的母职制度更为巩固，导致女性更加无法摆脱母亲轨道的枷锁。另外，根据来自OECD国家的经验，提供适当时期(约5-6个月)的给薪亲职假能促进妇女的劳参率，但过长的亲职假则会减弱妇女的劳动市场技能并且危害未来的职业生涯发展，让妇女难以或无法回到就业职场，尤其是低技能女性雇员或从事不稳定就业的女性，其返回职场相对来说更为困难（OECD，2014）。

四、全面二孩政策背景下完善我国亲职假制度的思考

与欧盟国家相比，由于对儿童福利中国家承担角色的认识不同以及社会性别平等意识的滞后等方面的原因，我国以往的劳动政策和家庭福利制度中一直没有相对完整或完善的亲职假制度设置。目前，我国城市双薪家庭规模不断缩小、家庭结构逐渐简化、传统家庭的儿童照顾功能日趋弱化，而且随着妇女劳动参与率的整体性提高，传统单纯依靠家庭与妇女来提供儿童照顾已不太现实。在一定程度上，儿童照顾的难题甚至会成为一个抑制正常生育意愿的重要因素。如果要解决这个矛盾，就势必需要向外寻求儿童的替代照顾。从以往的研究成果和实践看，托育服务和亲职假制度是提供解决这个问题的两条政策性思路。

此外，随着“全面两孩”生育政策的贯彻实施，我国城市职业妇女生育和就业之间的张力越来越大。各级政府如何在加强托育服务的同时，完善亲职假的制度设计，使就业母亲不必因照顾子女而牺牲职业生涯，子女也不必因父母就业而缺乏适当的照顾，成为摆在相关社会政策制定者面前的一个紧迫任务。2017年6月，江苏省政府法制办发布文件，首次明确提出“男性育儿假”概念。文件规定，女方享受产假期间，男方享受不少于十五天的共同育儿假。2016年8月，山东公布的《山东省妇女发展“十三五”规划》也明确提出要“探索推行男女共享的带薪育儿假”。另外，全国妇联更是在不同场合多次呼吁国家层面出台“男女共享带薪育儿假”制度。我们不否认，随着我国经济社会的发展和社会性别平等意识的进步，实施“亲职假”制度已经具有了相对成熟的客观条件，但是，根据欧盟国家的经验教训，作为一项关系国计民生的制度，相关政策内容和配套措施的出台一定不能仓促和草率，而且也要注重亲职友善的社会氛围的培育和社会性别平等意识的倡导。

（一）规范亲职假的相关政策设计

如果要解决城市双薪家庭“难以兼顾就业及育儿”而无力或无意愿生育的难题，规范亲职假的相关政策设计，将是完善亲职假制度的核心内容。政府在推动亲职假请假资格与薪酬负担时，需考虑雇主产业的大小、营业额与资本额等实际状况。比如，亲职假的享有条件必须是已经工作或服务一定的期间才能获得，但若其工作或是服务时间没有超过一年的话，则有可能无法享有。同时，亲职假制度中不仅要有一些强制性的规范，也要为劳资双方的协商留出足够的空间。允许劳资双方可依其实际情况制定一些非正式的特殊亲职假协议，包括亲职假期间领取薪酬的资格与细节。另外，在亲职假政策制定之时，需要把不同类型申请家庭的实际情况纳入考量。有意愿请领者可以依照自己的时间安排，来决定请领的时间长度与天数。

（二）完善亲职假相关配套政策

如果要解决城市双薪家庭“难以兼顾就业及育儿”而无力或无意愿生育的难题，完善亲职假相关配套政策，将是完善亲职假制度的保障。亲职假制度不是孤立的议题，完善亲职假制度设计，除了制度本身的内容之外，同时还需要搭配完善的配套措施。雇员申请亲职假之前必须先征得雇主的同意，并且告知假期的起讫日期。此外，如果雇员请亲职假，雇主会面临如何找寻短期替代人力的窘境。一般雇员又不喜从事短期工作，如果政府建置一个相互衔接的就业市场平台与网络，让雇主可以快速找到可暂代的人力资源，一旦到期这个人力资源又可以衔接到另外一个需要替代人力资源的市场，如此轮动循环，实现劳资双方互利。

（三）营造亲职友善的社会氛围

如果要解决城市双薪家庭“难以兼顾就业及育儿”而无力或无意愿生育的难题，培育亲职友善的社会氛围，将是完善亲职假制度的社会舆论和群众基础。通过宣传、教育，改变家庭是儿童照顾主要责任方的传统社会认知，让全社会逐步地意识到儿童照顾是全社会的责任，将请亲职假视为父母一项自然而然的社会权利。提倡儿童照顾不再只是家庭内部的事，应该是由所有性别、职业乃至企业雇主、社会整体及国家共同承担的责任。鼓励雇主推行友善职场政策，履行企业社会责任，以促进适合家庭资源与幼儿发展相融合的方式，协助父母调和工作与家庭生活的矛盾，增加父母在工作与照护上的选择。

（四）淡化儿童照顾的性别分工

如果要解决城市双薪家庭“难以兼顾就业及育儿”而无力或无意愿生育的难题，淡化和消除在儿童照顾方面的性别角色期待，将是完善亲职假制度的关键措施。为此，我国可以学习一些欧盟国家的做法，通过亲职假父亲月的制度设计，利用“非用则无”的设计理念，规范除未婚、离婚、单亲等正当理由外，部分不可转移、专属男性受雇人的父亲假，若未申请使用该假期即为自动放弃请假的权利，逐步引导男性将儿童照顾纳入自己的责任中。唯有如此，才能真正使女性从长久以来已经固化的儿童照顾的角色枷锁中重获自由，同时也让所有双薪家庭在面对儿童照顾与工作的冲突时，有更多更从容的选择。

参考文献

[1]何玲，《世界主要国家儿童福利政策比较研究/瑞典儿童福利模式及发展趋势研议》，《中国青年研究》，2009年，第2期,第4-9页。

[2]吕亚军，《欧盟性别主流战略的深度思考——以亲职假指令为例》，《思想战线》，2008年，第3期,第133-134页。

[3]王韵洁，《亲职假的设立与妇女就业权保障》，《辽宁行政学院学报》，2013年，第1期,第 31-32页。

[4]吴孟蓉，《瑞典、法国、英国亲职假制度及其效应之比较研究》，台湾国立东华大学硕士学位论文，2014年。

[5]许鼎文，《开放协调机制与跨国社会政策治理：以欧盟亲职假指令为例》，台湾国立中正大学硕士论文，2004年。

[6]张亮、徐安琪，《父亲参与研究：态度、贡献与效用》，上海：上海社会科学院出版社,2008年，第164页。

[7]OECD.(2014).OECD Family Database,PF2.1: Key Characteristics of Parental Leave Systems.Retrieved October 5,2017,from www.oecd.org/social/family/database.

[8]Moss,P.＆Deven,F..(2006).Leave policies and research: A Cross-National overview.Marriage＆Family Review,39,255-285.