议政代表会议制度：中国基层民主政治的新发展——以苏州市黄桥街道为例

鞠军峰 李添添

党的十九大报告明确指出“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保障人民当家作主。”改革开放四十年来，伴随着社会主义市场经济的逐步发展，城镇化进程的不断加快，我国的城乡基层社会结构、生产方式、组织形态也都随之发生深刻变化。在城镇化的浪潮中，街道作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，要通过不断地丰富民主形式、拓宽民主渠道推进基层民主政治新发展。

就基层民主政治建设而言，村（居）民自治有效解决了中国最基层的行政村和社区民主构建问题，区一级人大则在区这一层级承担着国家权力机关的功能，唯独镇改街道由于不设人民代表大会而出现民主政治建设的空缺。在这种情况下就产生了诸如基层民意反映渠道缺失、对街道办事处工作监督虚化、基层民主政治建设薄弱等方面的问题。以苏州市相城区黄桥街道为例，2005年12月，原有的黄桥镇建制撤销，设立苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处，辖9个行政村和1个社区。作为镇改街道，黄桥街道同样也面临着人大缺失所带来的如上问题。黄桥街道在面对基层民主政治建设的难题时，立足民意、勇于创新，发挥基层智慧，探索建立了街道议政代表会议制度。议政代表会议制度是在街道党工委领导下，由街道人大工委组织辖区内“议政代表”参与民主监督的议事协商组织[1]，是镇改街道后巩固人民代表大会制度在基层运行和发挥作用的主动探索和制度创新，是村（居）民自治和基层人大工作的有机结合。

一、议政代表会议制度的合法性

在履行必要职能的同时不超越目前的法律规范框架，是议政代表会议制度的可取和创新之处。[2]议政代表会议制度作为一项基层人大工作的创新设计，目前在法律上并没有明确的规范依据，但是其精神和组织部署严格处于宪法和法律的框架范围内。

一是符合一切权力属于人民的原则。宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。按照宪法解释学来解释这一条，人民可以通过除人大以外的其他途径和形式行使管理国家和社会事务的权力。黄桥街道辖区内的村民或者社区居民通过议政代表反映意见和建议，借助议政代表会议制度的运行行使自己“管理国家或社会事务”的权力。黄桥街道专门设立议政代表联系群众制度和议政代表接待日制度，将代表接待站建立在每个村（社区），直接面对民众并倾听其意见和建议，构建了规范化的民意表达新渠道。黄桥街道的议政代表会议制度属于上述宪法条款中的“各种途径和形式”之一，属于宪法所允许的制度设计范围。

二是符合维护人民根本利益的原则。宪法第二十七条第二款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。宪法第四十一条第一款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。街道办事处的工作是否“以人民为中心”开展，是否以维护辖区内人民的根本利益为导向，需要来自人民群众的外部力量的监督。黄桥街道的议政代表会议制度作为人大监督的新途径，保障了辖区内民众的知情权、监督权和表达权。通过听取并反映民众对街道办事处的意见、建议和批评，开展满意度测评，实现了民众对街道办事处工作的有效监督，也有助于民众和政府良好的互动沟通。

三是符合党的领导这一原则。宪法规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党的领导，是人大工作必须始终不渝遵守的政治原则。黄桥街道将议政代表会议制度纳入党工委中心工作，在党的领导下全面推开制度探索，集聚党工委集体力量，支持以该制度为切入点开辟人大监督新途径。议政代表紧密联系群众，植根百姓，为群众排忧解难，也是党的群众路线在基层治理当中的生动体现。

二、坚持党对议政代表会议制度的领导

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是推动社会主义民主政治发展的领导力量。在探索建立街道议政代表会议制度的过程中，党的领导发挥了关键的引领作用，具体表现在政治引领、组织引领和制度引领三个方面。

（一）坚持政治引领，突出政治性

习近平总书记在全国组织工作会议上强调：“党中央制定了一系列重大战略、部署了一系列重大工作，基层党组织要在贯彻落实中发挥领导作用，强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。”[3]黄桥街道党工委作为基层党组织，在探索建立街道议政代表会议制度过程中，坚持党的政治引领是首要前提。街道党工委领导下的街道议政代表会议制度，其定位的首要原则就是坚持党的领导。在议政代表相关制度的具体规范方面，将“讲政治、守规矩”作为议政代表的政治标准，将认真学习并向选民积极宣传党的路线方针政策作为议政代表的首要职责和联系选民的重要内容，紧紧围绕学习宣传贯彻党的路线方针政策开展工作，努力发挥议政代表在宣传党的主张、贯彻党的决定方面的重要作用；在推进基层民主实践中，增强“四个自信”，始终坚持中国特色社会主义政治发展道路，充分发挥社会主义民主政治优势，不断推动基层民主创新发展。

政治引领是方向引领、根本引领。街道党工委在探索建立街道议政代表会议制度过程中，引领党员干部、人大代表、议政代表和广大人民群众深入学习贯彻落实党的十九大精神，坚定不移地维护以习近平同志为核心的党中央的权威，始终在党的领导和中国特色社会主义旗帜下行动，使基层民主沿着正确的方向健康发展，不偏航、不变道。

（二）坚持组织引领，突出组织性

党的十九大报告中指出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。在推进基层民主政治发展进程中，党组织是核心的凝聚力量，要切实提升在基层社会中的组织力。黄桥街道党工委将建立议政代表会议制度纳入党工委中心工作，在建立议政代表会议制度过程中坚持党的组织引领，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖，增强党在基层民主建设中的领导力、组织力。

在制度的运作层面，具体体现如下：在代表产生环节中，街道人大工委确定名额分配后，由基层党组织经过民主协商向上推荐，最终决定是由街道党工委集体商议。党工委可以将合适的推荐人选通过合法程序确定为议政代表，体现党组织的主张。在代表结构方面，虽然突出向非共产党员倾斜，但共产党员依然占有一定比例，并且在代表履职中发挥出模范带头作用。在代表活动方面，充分发挥共产党员的先进性，恪尽职守，积极履职，感染、引领其他议政代表认真履职。快速发展、不断变革的社会难以避免出现诸多问题，影响着基层社会的稳定与发展。议政代表来源于广大群众，来源于基层一线，比较容易发现基层社会中出现的问题、矛盾等，获取民意的渠道广泛、畅通。党组织在化解基层社会矛盾、加强基层社会治理中，通过议政代表会议制度及时发现问题，运用多方力量、联系不同群体共同解决问题，将议政代表作为基层治理的重要参与，发挥了党组织在基层治理中的主心骨作用，同时也让人民群众更加感受到在政治社会生活中的当家作主地位。

黄桥街道党工委把党组织关于基层民主、基层治理的意图转变为广大群众参与的实践方案，将多元的基层社会群体团结在自己周围，紧密地联系群众，提升做好群众工作的能力，并引导广大群众表达民意、监督政府，夯实基层民主建设的基础。

（三）坚持制度引领，突出制度性

2006年时任浙江省委书记的习近平在衢州调研基层基础工作时强调，基层民主机制越健全，社会就越和谐稳定，他高度重视基层民主机制对于基层民主与社会和谐的重要作用。党组织在推进基层民主工作中坚持制度引领，就是把党组织引领议政代表会议制度化，使基层党建制度与基层民主机制有机链接、良性互动。

相城区委、区人大常委会为议政代表会议制度确定基本组织框架和工作脉络：2015年4月相城区委出台《关于坚持完善人民代表大会制度 推动人大工作与时俱进的意见》，明确要求“探索建立街道议政代表会议制度，进一步加强基层民主政治建设”。相城区人大常委会在区委文件精神的指引下，出台《关于建立街道人大工委议政代表会议制度的指导意见》，详细规定议政代表会议制度的定位、议政代表的条件、人数、结构、聘期、产生、主要职责等。各街道都建立了议政代表小组和由专业人员组成的议政代表工作组，形成了街道人大工委指导议政代表小组和工作组，议政代表小组联系群众，议政代表工作组联系部门的工作脉络和组织架构。同时，建立了议政代表小组活动制度、区人大代表联系议政代表制度和议政代表工作组活动制度，促进各工作组内专业人员发挥专长，为街道经济社会事业发展建言献策。

黄桥街道党工委在这一基本组织框架下，结合街道实际，进一步健全制度，切实保证议政代表会议制度在基层落地生根、茁壮成长。不断完善代表履职工作考核机制，制定议政代表履职积分制管理暂行办法，完善议政代表同人民群众的联系机制，开展代表向选民述职活动、评优活动，促进代表工作规范化、制度化。进一步优化议政代表会议制度，丰富议政代表活动形式和内容，规范履职流程，总结经验。探索开展“代表进网格”活动，进一步促进代表参加社会服务与管理，做好选民的代言人。全力搭建代表小组履职平台，创新代表活动形式，有计划地组织代表小组开展各项活动，充分利用各类信息平台大力宣传议政代表履职工作、优秀代表履职风采，扩大社会影响力。黄桥街道党工委通过不断健全完善议政代表会议制度，用制度机制保障基层民主发展中的党的领导和群众参与，使党建在引领基层民主发展中有抓手、好操作、能持久。

三、议政代表会议制度的不足与改进

（一）议政代表会议制度存在的不足之处

实践表明，黄桥街道实行议政代表会议制度增加了民意表达的新渠道，开创了基层人大监督的新途径，激活了街道人大工委的新活力，对有效监督街道办事处的工作发挥了积极的作用。但新事物新制度的产生意味着在创新的同时，也往往面临着一些问题和困惑。

一是议政代表的产生程序有待进一步优化。议政代表会议制度发挥作用的关键在于议政代表。在制度探索初期，黄桥街道前两届的议政代表基本由人大工委选派原有的乡镇人大代表和其他人员构成，从长远来看，代表结构仍需进一步优化和完善。议政代表的产生过程中民意参与不够充分，更多地依赖基层党组织的推荐而非辖区内民众的意愿，代表不具有广泛性和充足的代表性。这样就可能埋下议政代表更多对上级机关负责而非对辖区民众负责的隐患，最终背离制度设计的初衷。

二是议政代表的意见建议有待街道办事处进一步落实。黄桥街道每年至少召开两次议政代表会议，街道人大工委将议政代表提出的意见建议整理归类后转交街道办事处，由街道办事处交办具体相关单位，单位办理情况直接向议政代表答复。很多情况下，议政代表所提的意见和建议由于执行难度大或者部门利益等原因可能得不到真正的执行。不同于乡镇政府在法律上需要对乡镇人大负责，目前的议政代表会议与街道办事处之间的关系并没有明确的法律约束力。如何保证在法无明文约束的情况下，街道办事处对于议政代表的意见建议真正落实和改进，成为议政代表会议制度真正发挥作用的关键一环。

三是议政代表的履职意愿不够积极，履职动力不够充分。议政代表和之前的乡镇人大代表一样，都是兼职代表而非专职代表，他们都有自己的本职工作，主要精力在自己的主业而非履行议政代表的职责。目前黄桥街道从财政预算中给予议政代表的履职经费为每年1200元，略显单薄的物质激励不足以提高其履职积极性。黄桥街道实行积分管理制对议政代表进行考核管理，起到了一定程度上创优争先的激励作用，但这并不是根本上解决此问题的措施。

四是缺乏明确的法律依据支持，议政代表的职能权限相对较少，履职底气不足。赋予议政代表的现有职能主要包括表达民意和加强监督，但是诸如调研、质询等重要职权没有得到实质性的授权和认可。目前议政代表的主要工作就是参加议政代表会议和定期联系群众，发挥作用的空间相对较小，局限于街道人大工委的组织安排，与民众的期待不相符合。议政代表若要真正发挥为民发声、为民代言的积极作用，必须被授予更多的职权和履职空间。

（二）议政代表会议制度的改进方向

为更加有效发挥议政代表会议制度作为议事协商组织在基层治理中的积极作用，实现街道党工委、办事处、人大工委和议政代表“四位一体”的良性互动，黄桥街道的议政代表会议制度需要在继续探索和完善。

一是议政代表的产生程序应更多体现民意，秉持议政代表为人民的精神和原则。黄桥街道可以尝试在村和社区层面充分发挥村（居）民自治的积极作用，通过直接民主选举产生最能代表民众利益的议政代表。议政代表由所在的村或社区民众直接选举产生，其实是一种人民权力的授予过程。议政代表接受了民众的委托和期盼，会更加从心底为民众发声、为民众谋利、对民众负责，促使其以民众利益为工作重心和导向。

二是充分发挥街道党工委的领导作用，助力议政代表对街道办事处的监督。在议政代表会议制度的探索过程中，黄桥街道党工委发挥了领导作用，实际操作则由人大工委具体负责。针对街道办事处落实议政代表意见建议不及时不积极的问题，街道党工委可以专门设立一个议政代表工作小组，调解街道办事处和议政代表就具体落实改进工作上出现的纠纷或冲突，督促街道办事处解决“最后一公里”的执行问题。街道人大工委负责议政代表意见和建议的传达，而党工委则为其得到执行和落实提供坚强的政治保证。尤其是每年两次的议政代表会议所通过的有效决议，凝聚了民众的基层智慧和议政代表的心血，原则上应该得到街道办事处的切实执行。若街道办事处对于这些意见建议怠政懒政、不认真执行，街道党工委有必要责令其作出合理解释。

三是议政代表专职化，由所在村或社区提供优厚履职经费。议政代表会议制度并非乡镇人大，议政代表也并非乡镇人大代表，故其不必同人大代表一样实行兼职代表制，完全可以尝试专职代表。议政代表作为专职代表可以有更多精力和心思为所在辖区民众发声，提出更多建设性的意见和建议，更加高效地监督街道办事处的工作。无论是否专职化，都有必要提高议政代表的履职经费，并由村或者社区提供，真正实现议政代表由民选，由民养，为民工作，为民谋利。同时继续优化履职积分管理制，作为辅助措施激励议政代表。

四是在法律允许的框架内，尽可能地扩大议政代表的职能。比照地方组织法和代表法中的乡镇人大职能或者人大代表的权力，赋予黄桥街道的议政代表会议制度或者议政代表更多权能。比如乡镇人大代表听取和反映民意，视察、调研和执法检查等权力，在宪法和其他法律中可以得到支持和佐证，议政代表也可以享有这些权力。议政代表会议制度或许可以按照这个思路，在法律框架内尽可能地扩大议政代表会议的职能以及议政代表的权限范围。与此同时，街道人大工委的组织部署是必要的，但是议政代表会议制度发挥作用的空间不必局限于人大工委所组织的活动，也可以在法律允许的范围充分发挥能动性，主动发现和解决民众关心的热点难点问题。

四、结语

基层是民主政治的试验田和发源地，是社会主义民主政治的根基和活力源泉。议政代表会议制度是党领导下的基层民主机制的新探索，顺应了城镇化进程的时代潮流和人民群众当家作主的心愿呼声，构建了民意表达新渠道、民生问题解决新方式和维护社会稳定新力量。接下来需要继续加强党的领导，针对制度实践过程中的不足及时发现、修正，不断完善议政代表会议制度，创新基层民主体制机制，进一步夯实基层民主政治基础，更好地推动社会主义民主政治新发展。

黄桥街道的议政代表会议制度目前正处于制度探索的阶段，在苏州市也处于试点推广的状态。无论其组织架构、设计目的还是所承担的功能都处于宪法和法律的框架内，并且能够得到宪法中原则性的规范支持。但是明确法律条文依据的缺乏，影响了该项制度的继续推进。黄桥街道在议政代表会议制度发展到相对成熟时，有必要考虑在苏州市层面（地方性法规层面）予以规范支持。从长远来看，街道层面的民主政治建设在全国范围内都需要加强顶层设计的考量，黄桥街道的制度探索经验以及苏州市的立法背书可能会给其他地方以借鉴，并最终在国家层面形成对于基层民主政治建设的规范和制度引导。