新时代人民政协协商民主研究

韩景慧

人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。改革开放四十年来，人民政协不断加强理论创新、制度创新、工作创新，在推动中国特色社会主义民主政治建设中发挥了重要作用。为探讨如何进一步完善人民政协协商民主这一中国特色社会主义民主形式，探索新时代人民政协协商民主的新思路、新方法，按照山东省政协统一部署，民革山东省委成立课题组，就新时期人民政协协商民主进行调研，并形成以下调研成果。

一、人民政协协商民主的演进

人民政协与协商民主的关系源远流长，也是推动协商民主发展的重要力量。在中国的民主政治生活中，作为民主理论，协商民主起步较晚;但是作为民主实践，协商民主在中国大地早已有之。其中，人民政协协商民主是我国最成熟的一种协商民主形式。

（一）协商民主在中国的萌芽

中国共产党成立后不久，通过对近代中国国情的深入分析，认为推翻旧中国,夺取革命胜利,建立新中国,必须建立最广泛的爱国统一战线。抗日战争时期，中国共产党在抗日根据地创造性地建立起了“三三制”政权，规定，中共党员、非党员的左派进步分子、中间分子各占1/3。在政权工作中实行普遍平等选举，充分发挥参议会这一协商民主的形式。这可谓协商民主的萌芽。1946年1月，政协会议在重庆召开，开创了各党派协商的先河。会议期间，中国共产党、民主同盟等各党派开展了多次协商，达成了政治共识，结成了政治联盟。虽然这次“旧政协”会议以失败告终，但是从某种意义上来讲，开创了各党派共商国是的组织形式。在此后的革命实践中，中国共产党和其他民主党派团结合作，协商逐步丰富发展。

（二）协商民主实践的确立

1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，得到各民主党派、无党派民主人士的热烈响应，各民主党派和无党派人士公开、自觉地接受了中国共产党的领导，走上了新民主主义、社会主义的道路。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届会议隆重召开，各民主党派和无党派人士与中国共产党一起，经过民主协商，正式通过了《共同纲领》《人民政协组织法》《中央人民政府组织法》等重要历史文件，并选举产生了中央人民政府。中国人民政治协商会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的初步形成，协商民主正式登上了新中国的历史舞台。1954年，第一届全国人民代表大会召开。从此，形成了具有中国特色的选举民主与协商民主两种民主形式相结合的新型社会主义民主。

（三）协商民主实践的发展

文革结束后，中共中央出台了一系列重要文件，采取了一系列重要措施，人民政协工作得以迅速恢复和发展。这在为人民政协发挥职能提供保障的同时，也为人民政协协商民主提供了依据。1987年，中共十三大明确将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度。1992年，中共十四大将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式写入党章。1993年，八届人大一次会议将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，使其上升为国家的意志。2002年，中共十六大提出了建设社会协商制度的总体要求。此后中共十六届三中全会明确提出要将社会协商决策机制建设，实现决策的科学化、民主化和规范化作为转变政府职能、建设服务型政府的重要内容。2007年，中共十七大更是把建设社会协商制度提升到发展社会主义民主政治的基础性工程的高度。上述实践发展表明，随着多党合作和政治协商制度的发展和完善，协商民主已贯穿于政治协商、民主监督、参政议政的全过程。

（四）协商民主概念的正式提出

2007年，国务院颁发的《中国的政党制度》白皮书在我国政治生活中第一次确认了“协商民主”这一概念。2012年，中共十八大报告首次提出并系统论述了社会主义协商民主制度，明确提出要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。2017年，习近平总书记在中共十九大报告中指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]中共中央还印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，有力推动了人民政协协商民主的理论和实践。人民政协协商民主进入新常态，并焕发出新的勃勃生机。

从协商被确定为一种民主形式,到协商民主概念的提出,直至社会主义协商民主制度的正式确立,标志着协商民主在我国政治生活中的不断发展，反映了中国特色社会主义民主政治的自我完善。

二、人民政协协商民主的独特优势

习近平总书记在中共十九大报告中指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[2]人民政协作为“商量”的专门机构，在中国共产党的领导下开展协商民主，协调各方求同存异、凝聚共识，体现了中华民族兼容并蓄、和而不同的优秀文化，符合中国当代国情，具有鲜明的中国特色优势。

一是协商民主的政治性。人民政协协商民主的特色和优势首先表现为政治性，这种性质与中国民主政治的发展一脉相承。在西方，协商主要是民众或社会组织就社区公共事务或具体事项的决策展开的讨论，没有上升到国家政治层面，也没有形成完整的运行机制。而在中国，人民政协协商民主从一开始就是在中国共产党领导下的有组织的严肃的政治活动，是国家政治层面的民主形式。协商民主是党和政府实行科学决策的重要环节，协商民主的议题必须围绕国家大政方针、党委政府中心工作、人民群众切身利益而展开。中国共产党既是各级政协的领导者，又是最重要最核心的协商主体。坚持中国共产党的领导，是协商民主健康有序发展的前提和保障。否则，就很可能陷入长期无谓的争议和纠缠，浪费国家公共资源，严重的甚至会成为少数利益集团无限追求自我利益的工具。

二是民意的广泛代表性。人民政协的广泛代表性决定了其反映民意的广泛代表性。1949年，中国人民政治协商会议召开，参加会议的单位45个，代表510人，候补代表77人，特邀代表75人，共662人。其中，党派代表共14个单位165人。如今，纵向来说，人民政协已经建立了全国、省、市、县的完整政协组织体系。横向来说，各级政协有包括各民主党派、各参加单位34个界别，每个界别都是党和政府联系社会各界群众的桥梁和纽带。所以，从成立最初到现在，人民政协始终具有广泛代表性，使各方民意在协商民主中得到最大的体现。

三是协商主体的平等性。协商主体的平等性首先表现为主体地位的平等，没有平等，协商无从谈起。中国共产党的领导是政治领导。在人民政协内部，中国共产党、各民主党派、人民团体等都是政协参加单位，主体地位是平等的。各位政协委员无论所在哪个党派、来自哪个单位、所持何种信仰，也都具有完全平等的政治权利。此外，作为协商主体的政协参加单位或委员，平等地获得协商机会，平等地获取相关信息，平等地交换协商意见。

四是协商过程的严谨性。人民政协协商民主可以将不同的利益和诉求，通过政协平台转化为代表各方面人民群众最大利益的意见和建议，并以正式方式提出。协商各方通过合法的渠道和严谨的程序，充分顾及协商各方的利益，达成协商各方相对满意的结果，以达到利益最大化。

五是协商结果的包容性。中华民族素来与人为善、体谅包容、以和为贵。人民政协协商民主不是竞争性民主，不会带来竞争性民主的动荡，从根本上有别于西方的政治对抗下的民主。人民政协协商民主是在追求和谐大同基础上的合作性民主，其目的是实现国家、集体、个人三者利益的最大统一，其结果体现了各方利益的最大包容。在协商过程中，各主体没有根本性利益冲突，相互信任，相互合作，使问题矛盾消弭在初期，减少了行政成本的投入，保证了各方利益最大化。

六是协商机制的科学性。人民政协协商民主的机制设计既符合中华民族传统思维方式，也吸收了西方现代文明的理念，是传统与现代的科学统一。人民政协各项工作运行机制建设本就较为完善,中共中央又专门为协商民主出台了相应意见,各地因地制宜制定了各项落实措施,从而保证了各方民意顺利进入协商范围和决策渠道,保证了公民有序参与政治生活。特别是近年来坚持协商于决策之前和决策实施之中这一原则，进一步增强了协商民主的监督纠错功能，有利于保证决策的科学性和实效性。

三、关于进一步加强人民政协协商民主的建议

中共十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国特色社会主义事业取得了全方位的伟大成就。中共十九大做出了“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”[3]的重大论断。人民政协应紧紧围绕新时代中国特色社会主义主要目标任务，准确把握我国社会主要矛盾，适时改进、创新工作思路和方式方法。

（一）坚持一个原则

坚持中国共产党的领导是坚持和完善人民政协协商民主的根本保证和根本原则。人民政协协商民主健康发展，必须首先坚持中国共产党的领导，这是中国历史发展所决定的，是中国人民的必然选择，要坚持这一原则时刻不动摇。中国共产党是协商民主的核心和主导，对协商民主的领导是政治原则、政治方向和重大政策的领导。人民政协包括协商民主在内的一切工作，都必须在这个前提下开展，协商民主制度的制定、程序的设置、结果的落实、效果的考量，也都要在中国共产党的领导下。正是凭借中国共产党对协商民主制度建设的有力领导，才取得了我国协商民主制度建设的健康发展。所以,要不断发挥中国共产党在国家政治生活中的领导力,坚持中国共产党对协商民主制度建设的领导，为中国协商民主制度建设奠定坚实的政治基础和组织基础。

（二）把握两个定位

1.政协协商在社会主义协商民主体系中的定位

中国特色社会主义进入新时代，社会主义协商民主呈现广泛多层制度化发展态势。在社会主义协商民主体系中，人民政协协商民主对其它形式的协商民主具有引领和示范作用。人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。这就决定了人民政协协商民主的议题是政治生活中的大事要事，而不是不具有全局性的或细枝末节的琐碎问题；协商的初衷是以人民为中心为人民谋幸福，而不是为某个部门或某一部分群体争取利益；协商过程必须遵循严格的程序，而不能信马由缰简单随性。

2.人民政协在协商民主制度中的角色定位

人民政协是协商民主的重要渠道和专门协商机构，这里的“重要渠道”和“专门协商机构”，明确了人民政协是协商民主的载体，而不是协商民主的主体；人民政协为协商民主提供平台和条件，而不是直接参与协商。这是由我国的政治体制和运行机制决定的。人民代表大会作为国家权力机关，人民政府作为国家权力机关的执行机关，人民政协作为统一战线的组织形式和多党合作的重要机构，三者按照法定职责和法定程序履行职能，不存在协商的问题。所以，人民政协的作用是将参加统一战线的中国共产党与各民主党派、人民团体、各族各界代表人士等在政协内组织起来进行协商，而不是以政协的身份作为主体进行协商。

（三）注重三个建设

1.协商民主主体建设

协商民主效果如何,协商主体作用发挥是关键。在人民政协协商民主中，一方面要提升各党派、团体等作为协商主体的整体协商能力，另一方面也要提升政协委员作为个人参与协商的能力。当前，各党派、团体的协商能力不断提升，但不可否认还有较大上升空间，有些问题还需要在顶层设计上解决。当前，政协委员的产生是经协商产生而非选举产生，对政协委员的准入条件规定得较为笼统，相应的权利义务要求也不甚严格，因而工作起来并不完全顺畅，部分政协委员在对国家机关及其工作人员提出意见和建议时心中也有所顾虑。

建议细化委员准入条件，提高委员准入门槛。在全社会形成支持人民政协工作、有利于协商民主的氛围，为政协委员行使权利提供保障。要推出对政协委员当选后的后续约束机制，加强对政协委员的考核，将委员提案、调研等履职情况分类量化，每年底统计后作为委员考核主要依据并计入委员履职档案，考核结果在政协内部公布并告知委员所在单位。完善政协委员的退出机制，将委员的履职情况作为委员去留的重要参考依据，以保证政协委员的履职活力。

2.协商民主平台建设

人民政协协商民主在社会主义协商民主体系中起着引领和示范作用，协商民主平台既应层次高，又应接地气。应该继续完善人民政协协商民主的经常性平台，如学习借鉴全国政协双周座谈会的形式，在地方政协举行月度座谈会或双月座谈会，作为协商民主的平台载体。优化专委会设置和职能配置，积极探索专委会工作的新思路新方式，完善专委会与界别联系的工作机制，充分发挥专委会基础性作用。加强省市县三级政协工作联动，围绕重点议题开展联合调研、联合监督，形成政协工作的整体合力，以彻底改变协商民主“上热、中温、下冷”的现象。打造多元化的协商平台，如民生协商座谈会、政企协商座谈会等专项协商平台，提高协商的精准性。举行远程协商、网络议政等，吸引社会各界人士参与，使得协商平台既是“专家”“精英”的议政平台，也是普通民众行使民主权利的渠道。重大民生问题可通过政协平台在网上征询听证，充分听取群众的意见建议，同时突出平台互动性，打通协商双方的屏障。

3.协商民主制度建设

习近平总书记指出：“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[4]2015年，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，有力推动了人民政协协商民主制度建设和实践的发展，各地也制定了加强人民政协协商民主建设的实施意见予以落实。但是，很多意见还比较宏观笼统，没有具体的实施方案。此外，一些基层组织在协商民主方面做了一些有益的探索，但是还没有上升到制度层次。为保证协商民主广泛多层制度化发展，建议在《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件的基础上，设置有关密切联系委员、发挥委员主体作用的制度，政协及专门委员会与各民主党派、社会团体联系的制度，以及各类协商的具体操作办法，使政协协商民主工作更加有章可循、有据可依。进一步明确协商的内容、范围、形式、程序，协商结果的反馈等等，从制度机制层面保证协商民主的规范化、具体化、常态化。

（四）狠抓四个环节

1.协商计划环节

人民政协协商民主要把好政治关，找准切入点，根据党委、政府确定的中心任务，紧扣改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行协商议政。如2018年江苏省政协的协商计划主题鲜明、重点突出，得到中共江苏省委常委会批准，并以省委办公厅、省政府办公厅、省政协办公厅名义联合印发。这在江苏省政协历史上是第一次，大大增强了政协协商的政治性、权威性和可操作性。同时，协商选题要突出精准性，坚持把推进“十三五”规划的制定和实施作为履职主线，聚焦大政方针和热点难点问题，如新旧动能转换、大气污染防治等，与中共中央部署同频共振，凸显政协协商民主高度。在每年年初，召开各民主党派座谈会，协调各党派年度调研课题，避免调研课题“撞车”。此外，每年的政府工作报告中关于新一年工作部署，应作为重点协商内容之一。对于研究确定的协商选题，在政协网站或相关网站采取一定方式予以公示，以求最广泛地征集社会各界的意见。点对点通知相关民主党派、社会团体和有关部门，以保证相关各方做好充分的准备。

2.调查研究环节

调研是掌握情况的前提，不能系统充分地掌握真实情况，既不能提出问题，也不能给予建议，协商也就无从谈起。近年来，政协及各参加单位非常重视调研，并开展了多项重点课题调研。在今后的调研中，调研组成员应不仅限于政协和相关单位内部，还应增加相关行业的专家学者，以提出更专业的意见。为拓展思路，可以打通不同课题的界限，几个部门、几个相近课题联合调研。对于比较宏观的课题，也可以细化为几个小课题，委托不同的课题组进行调研。为提高效率节省时间，调研可充分运用网络，将部分座谈内容以网络沟通的形式替代。调研区域在省市县三级联动的基础上，应向基层倾斜，以了解基层的真实状况。

3.协商议政环节

协商的目的，是将各方真知灼见转化为利国利民的决策。对于调研成果，应请相关专家进行评估，在此基础上形成正式材料进入协商程序。应进一步完善政协全体会议、常委会议、主席会议、专委会会议等层面的政治协商和例会制度，创造宽松和谐的议政氛围。充分利用一年一度的政协全体会议的协商机会，邀请党委、政府以及各部门领导听取大会口头发言，参加联组会议与委员面对面协商沟通，会后及时归纳整理委员们提出的意见建议，经主席会议审议通过后以建议案形式报送党委、政府。充分尊重每个协商主体的话语权，给每一个协商主体平等表达意见的机会。对于民主党派的话语权，政协要尤其重视。在政协大会发言环节，建议给予每一个民主党派一次大会口头发言的机会。

4.督办反馈环节

协商成果的落实取决于委员意见建议的采纳和落实。所以，协商不是终点，而恰恰是开始。为保证协商的成果顺利转化为决策，落到实处，应重视对协商结果的督办并建立跟踪机制。对于重要协商，应完善党委、政府、政协联合督办机制，在每年的常委会议上进行通报。对意见落实情况应以书面形式反馈，并及时向协商各方通报。对于没有及时落实的必须说明原因。探索将主席会议专题协商与主席会议集体督办重点提案相结合的方式，以此提升提案督办层次，增强协商议政实效。

（五）开展五个探索

1.优化政协界别结构

界别是人民政协履行三项职能的组织基础，也是人民政协完成各项任务的组织保障。1954年，二届全国政协由28个单位特别邀请人士组成。此后不断变化，有的新设或调整，有的因阶层消失而取消。从八届至今为34个界别。随着经济社会的发展，新的社会阶层的涌现，人民政协现有界别设置已不能完全适应时代的发展，应对界别结构加以优化和调整，吸收不同阶层、不同群体的代表人士加入政协，以反映各方利益群体的诉求。

2.拓宽政协民意渠道

习近平总书记在党的十九届一中全会上的重要讲话中指出，要积极培育人民群众的国家治理主体意识。随着中国特色民主政治不断推进、国家治理体系和治理能力日益现代化，社会群众希望参与国家事务的愿望越来越强烈。但是目前有关协商平台和协商渠道并不完善，普通群众少有机会发表观点、表达诉求，很多人往往通过网络进行宣泄，甚至采取一些极端行为。虽然他们不是人民政协协商民主的主体，但对他们的诉求也应该给予表达的机会。人民政协应增加民意表达渠道和协商渠道，进一步完善委员与群众的沟通机制，主动、及时发现社会上具有普遍性的问题。完善听证机制，依法公开举行听证活动，及时公开与群众生活密切相关的信息。逐步推进协商结果公开，充分发挥群众参与公共事务、监督公共权力的基础性作用。同时，政协也可将协商民主过程适当向社会开放，在一定范围内邀请群众代表参与，使普通群众也有参与协商、表达意愿的机会。

3.建立协商民主智库

提高人民政协协商民主实效，切实担当起党和政府的“顾问”，必须加强人民政协的“智库”建设，发挥政协系统人才密集优势。协商民主的广泛多层制度化发展，吸引了更多有理想、有情怀、有观点、有能力的同志，希望参与到民主政治建设的大潮中。只是由于各种因素限制，他们还不具备担任政协委员的条件。政协可从中择优选取政治理论水平高、参政议政能力强的同志，作为政协的人才储备。可借鉴省市党委、政府聘请法律顾问的模式，聘请专家担任政协智库成员，在重大问题上给予专业的意见建议。

4.开放协商议政过程

政协协商民主，协商是过程，民主是目的，通过征集、考虑社会各方面的意见，争取实现人民利益最大化。所以，协商不应是闭门议事，而应是开门听证；协商也不应只是社会“精英”的协商，而是全民参与的协商。建议尝试对社会公众开放协商民主过程。定期向社会公布协商议题，公开征集市民的意见建议。对于重要协商课题，邀请社会代表现场听证，并将协商过程通过媒体直播，协商结束后请公众现场评价。对于与群众切身利益相关的重大政务决策的协商，邀请社会各方基层群众代表参与，直接提出意见和质询。探索协商民主与媒体监督相结合的模式，以媒体特别是新媒体推动协商民主发展,邀请媒体参加协商民主全过程,通过媒体传播使协商民主更加多元化、立体化，进一步发挥协商式监督的作用。

5.完善协商民主环境

人民政协协商民主成效如何，不仅取决于政协自身的努力，也取决于党委、政府对协商民主工作的重视和支持,取决于社会各界对协商民主的认同和理解。目前社会各界对政协工作集中了解的时刻大多集中在两会期间，对协商民主的了解机会就更少。为进一步塑造整个社会的协商精神，营造更好的协商环境，建议联合报纸、电视、广播等媒体，加大对协商民主的宣传，提升人民的民主意识，呼吁鼓励社会群众以正当的方式表达诉求，正确行使民主权利，打造真诚、理智、包容的协商环境,把协商理念和协商活动融入于社会生活的方方面面。