大调解机制的合理构建

金艳（陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西 西安 710119）

一、大调解的基本理论

（一）大调解的基本含义

党委统一领导下，由政法综治部门牵头协调调解中心具体运作，司法部门业务指导，政府职能部门共同参与，社会各界整体联动，对社会矛盾纠纷的协调处理。作为一种社会管理创新 ，“大调解”在制度设计上突破了单一化调解机制的局限，将人民调解、行政调解和司法调解等调解资源整合在一起，构建“三位一体”的工作体系，在社会治安 综合治理及社会矛盾调处方面发挥了重要作用。

（二）大调解的特征

1、纠纷解决的社会化程度显著提高

第一，参与主体的多元性。传统的调解制度中，参与者主体比较单一化，调解工作的社会化程度不高，调解的影响力比较单薄。大调解主体多元化，党委处于领导地位，综治办牵头，人民调解、司法调解、行政调解三位一体，各方参与，携手联动。

第二 ，组织网络的多维开放性。相对于人民调解而言，大调解在组织网络的建构上具有多维性。人民调解的组织机构(人民调解委员会 )通常在村民委员会和居民委员会一级设置，这是一种层级很低的单调的设置模式，覆盖面相对较窄。而大调解则在县(市)区、乡镇(街道 )、村(居)、村(居 )民小组四个层面分别设置矛盾纠纷调处机构，形成横向到边、纵向到底的五级网络。构建了一个横向有相关部门参与，纵向深入到最基层居民农民家庭的“大调解网络”。

2、纠纷解决的公共意志力得到加强

第一、大调解反映了公共权力机构对于社会的干预，其调处效果具有公共权力意志性，因而带有准国家性的色彩，这一点区别于人民调解。

第二、大调解的权力渊源不仅仅来自国家权力，而是在国家权力与政党权力的二元构造关系中体现纠纷解决的权威性以及调处效果的强制性，从而使得大调解的权力意志不局限于国家意志，而带有“泛国家意志性”的特征。

二、大调解机制存在的可行性

1、“大调解”契合中国传统法律文化，符合当今时代世界各国重视通过非诉讼方式解决纠纷的法展潮流。重人际、和为贵是中国传统法律文化的精华。这种文化崇尚“无讼”、“息争”，当面对矛盾纠纷时，人们特别倾向于调解而不是诉讼，这种倾向在很大程度上一直延续至今。在我国，调解作为一种妥协技术在解决矛盾纠纷方面具有独特能价值 ，发挥着不可替代的作用。诚如季卫东教授所言“如果没有作为妥协技术的调解装置，兼具权利契机和大众契机的现代中如国法律体系的结构理论很有可能崩溃。” “大调解”机制的建立，充分挖掘了我国传统法律文化的现代价值，成功实现了传统法律制度的现代转型，为丰富和发展人类矛盾纠纷解决方式和途径做出了巨大的贡献。

2、“大调解”机制顺应了当代社会重视通过非诉讼调解机制解决社会纠纷的潮流。20世纪70年代左右，西方国家在借鉴我国传统的调解制度建立了ADR制度。ADR制度原指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现在已经引申为对世界各国普遍存在的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序和机制的总称。由于ADR制度具有程序简单、方式灵活、费用低廉等优点，西方国家在法制的发展过程中纷纷将这一制度纳入法制轨道中，使其成为一种与民事诉讼制度并行不悖、互为补充的重要纠纷解决机制。我国传统的调解制度与ADR有异曲同工之妙，借鉴国外ADR的先进经验，通过建立“大调解”机制重塑我国非诉讼纠纷解决体系具有重大的意义。

3、“大调解”是应对转型时期复杂社会矛盾的必然产物，是构建社会主义和谐社会的现实需要。转型时期的社会矛盾错综复杂，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素。传统的纠纷解决方式已无法满足转型时期化解复杂社会矛盾的现实需要。这要求我们必须从战略高度做出新的制度安排，在社会理方面进行创新。“大调解”机制的建立，就是为了适应转型时期化解复杂社会矛盾的现实需要而做出的一种制度安排。它通过把人民调解、行政调解、司法调解等调解资源整合起来，成立社会矛盾调解中心，组成由党委、政府统一领导，政法综治部门牵头协调，司法机关指导实施，公安、城建、土管、民政、工会、妇联等部门共同参加的联合调解组织。这不仅极大地提高了通过调解化解社会矛盾纠纷的能力，而且在一定程度上减轻了法院审判的压力，实现了社会效果、政治效果和法律效果的有机统一。

三、大调解机制在运行过程中存在的问题

大调解作为一种多元化社会矛盾调解机制，在调解社会矛盾过程中发挥了重要作用，发挥了重要的功效。以南通为例，自2003年 4月实施社会矛盾“大调解”以来，至2011年3月，8年间累计化解各类矛盾纠纷25.7万件，有效防止民转刑案件、越级上访案件、群体性事件 10500余件。“大调解”事实上已成为我国纠纷解决机制的 “第一道防线”。然而“大调解”作为纠纷解决机制的创新，依然还处于探索阶段，存在着某些问题和缺陷。

1、“大调解”的法律地位不明确，其性质难以界定。由于“大调解”是在整合人民调解、行政调解和司法调解三大调解制度的基础上建立起来的一种新型调解制度，这就带来了一个问题：“大调解”究竟是国家行为还是民间自治行为目前法律上没有明确界定。“从形式上看，调解组织名称冠以人民调解，达成的调解协议盖的是人民调解组织的章，这表明其性质属于民间自治行为，调解协议是私人协议；而从实质上看，调解人员组成以行政或司法人员为主，调解过程以行政或司法人员为主导，这又表明其性质属于行政行为或司法行为，调解协议似乎是国家机关的倾向表达。”法律地位的不明确给“大调解”机制的正常运转带来了困难，制约了其长远发展。

2、“大调解”的制度设计过度行政化。“大调解”在制度设计上突出党委、政府的主导地位，具有浓厚的行政色彩。这种制度设计增强了“大调解”的权威性。但过度行政化的制度设计也带来了一些问题：(1)挤压了自发秩序的生存空间，不利于人民调解的发展。(2)导致“调解主体当事人化”，无法解决“官民纠纷”。 (3)导致强制调解和政府的功利主义。“大调解”是在“维稳”逻辑下建立的一种应急性机制。政府出于“维稳”考虑，往往会过度关注问题的解决，片面追求调解率，从而导致强制调解和功利主义。

3、“大调解”呈现出泛化的趋势。主要表现为：参与“大调解”的主体越来越多、“大调解”的适用范围不断扩大，以及各地不断推行“调解年”、举行“零判决”竞赛、开展所谓“大调解”运动，等等。调解作为一种古老的纠纷解决方式，具有独特的功能价值，但并非所有的矛盾纠纷都适于调解，也并非所有的主体都适于参与调解。 此外，“大调解”的泛化还会损害司法的权威、影响“大调解”的公信力、遏制社会规则的形成、削弱民众的法律意识。

4、“大调解”的运行成本较高，经费保障比较困难。相较于单一的纠纷解决机制如法院判决“大调解”的运行成本相对较高。作为一种公共产品或准公共产品，“大调解”在经费保障上以公共财政投入为主。但在实际工作中，很多地方特别是欠发达地区财政比较紧张，“大调解”经费很难得到保障。

四、大调解机制的合理构建

(一) 解决大调解体系效力问题

在大调解机制下整合了相当的官方权力资源和民间资源，官方资源与民间资源协调配合和良好互动，能使纠纷解决的效率得到显著的提高，同时也树立了良好的公信力。“大调解”这一矛盾纠纷解决机制有着传统的人民调解所无法企及的优势，在当前形势下，赋予大调解这一行政性的纠纷解决方式比人民调解更高的效力是符合现实的需要的。这有利于优化配置纠纷解决资源，使大调解机制成为衔接人民调解与司法诉讼的有力媒介，从而形成多层次的矛盾纠纷解决机制，使得当事人可以充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决和法律服务，更加有利于创造和谐稳定的社会环境。

(二) 充分尊重当事人的处分权，遵循合法、自愿原则

我国的传统就是重调解，调解是历代封建统治者推行人治的重要工具之一。我国当前正处于社会转型期，经济体制改革和政治体制改革已经取得了很大的成绩，依法治国正在有序的进行，法治必将实现。

然而在社会发展的过程中，，产生了大量的社会矛盾，为了解决矛盾纠纷，并不能完全依靠诉讼制度，调解也是很有必要的。大调解应该按照依法治国，构建社会主义和谐社会的要求，对传统调解进行“扬弃”，使其适应现代社会的新情况，成为现代社会权利救济体系的重要载体，成为社会公平正义实现的重要渠道和方式，如果大调解不能体现民主法治、实现公平正义，不以合法、自愿作为指导原则，那么，大调解只能离法治越来越远。

(三) 完善经费保障机制

对于调解经费缺乏的问题，政府应树立“稳定需要投入、和谐需要成本”的观念。逐步建立完善“政府购买服务”的调解经费保障机制，切实将调解工作经费列入财政预算，保证调解工作的正常开展。

当下中国，“纠纷的急剧增加，立法的大量涌现，以及继受法律和新法律文化的社会化问题，常常困扰着转型、变动期的社会。因而尤其需要简易迅捷的解纷方式、能吸纳国民个别合意的规范集合以及一个具有反思性和柔韧性的社会控制结构。而调解制度被认为可以较好地适应这种时代的需要”。站在构建社会主义和谐社会的高度，我们应认真研究“大调解”机制，分析“大调解”在制度上的创新及其存在的问题，以此为基础构建具有中国特色的多元化社会矛盾调处机制。