新常态下环境监察执法的难点和重点

闫洪涛（伊春市铁力市环保局，黑龙江 伊春 152500）

环境监察执法是落实环境保护法律、政策 及其配套措施的最直接、最有力手段，对塑造环 保行政秩序，维护公众权利，推动生态文明建设 意义重大。一直以来，环境监察执法力所不逮、执法缺位或失范被认为是环境违法违规案件、环 境群体性事件高发频发的重要诱因。因而，在国 家治理体系和治理能力现代化的背景下，如何规 范和约束环境监察执法，提升政府环境监察执法 能力，严格区分政府与企业的环境治理责任，是 新时期环境法治建设工作的核心任务之一。基于 此，2014年国务院办公厅发布《关于加强环境监 管执法的通知》要求各级政府及其环保行政机 关实现“执法全覆盖”“铁拳治污”“阳光执 法”“权责明确”“能力整体提升”等切实目 标，新修订的《环境保护法》（以下简称新法） 也在规范层面进一步赋予环保行政机关行使督查 执法权的制度利器。关于环境监察执法的法律 制度和实施举措不断推陈出新，这意味着环境监察执法进入了“高定位”“硬约束”“讲实 效”“重治理”的新常态。

一、新常态下的环境监察执法难点及问题

新常态下，我国的环境监察工作在执法体系和能力建设方面都取得了长足的进步，创新明 显。但是，环境监察执法仍然存在一系列体制和 机制的难点问题亟待破除。

1、体制难题——如何理顺、明确“统一监督管 理”和“分工负责”之间的关系

如何理顺、明确“统一监督管理”和“分 工负责”之间的关系，消除部门权责不明、职能 交叉的现象仍是新常态下环境监察执法的体制难 题。新法第十条在中央和地方两个层面重申了环 境保护工作的监督管理体系，确立了纵向和横向 两个层级的监督管理体系。然而，对“统一监督 管理”的核心在于监督、管理还是协调并没有给 出清晰的说明，这将引发体制上的混乱：一是， 在纵向体系中上级对下级的监督意识、能力不 足，这主要是由于上级环保机关的业务指导和监 督功能难以与地方政府的财权、人事权相抗衡， 致使纵向的监督管理有效性较差；二是，在横向 体系中，环境保护部门与其他行业主管部门职能 交叉，尚无制度化或程序化沟通协调机制，难以 实现统一监管。

2、机制难题——如何提升环境监察执法能力、意识

如何提升环境监察执法能力、意识，使其满 足国家生态文明建设的社会转型需要是新常态下 环境监察执法的机制难题。当前，国家的环境监 察执法制度体系的不断完善与基层环境监察执法 能力孱弱形成了强烈反差。这一方面是因为基层 环境监察执法队伍专业化程度低、执法人员素质 不高、执法经费和装备难以保障，另一方面则与 地方政府的能动性、积极性不高有关，尤其是在 经济新常态之下地方政府“稳增长、保就业”的 发展目标与环境监察目标之间的张力关系日渐增 大，地方政府的轻视造成了环境监察执法机关的 执法地位不明、权威性较差的窘境。同时，钓鱼 执法、选择性执法等执法不公和缺位问题也从侧 面反映了地方政府环境监察执法能力意识与国家 生态文明建设任务对地方政府提出的统一性要求 之间的巨大落差。

3、模式难题——如何强化政府、企业、公众和 社会组织之间合作关系

如何强化政府、企业、公众和社会组织之 间合作关系，拓宽公众参与渠道，开展合作式治 理，也是新常态下环境监察执法不可回避的模式 难题。从国际经验来看，环境保护不能单纯依赖行政制裁或刑事处罚措施的输出，还应当将视 角从政府扩展到企业和社会层面，寻求政府强力 之外的替代性、补充性机制，形成公私协力。当前我国的环境监察执法系统是从有利于政府监管 的角度自上而下地为企业配置义务，忽视了企业 自主规制能力和社会组织的第三方规制能力的培 育。在简政放权的大背景下，环境行政机关的权 力不断扩大实属不易，但也必须重视向市场和社 会配置权力，使公众不仅可以通过获取信息、提 起诉讼、检举揭发等程序性方式参与环境监察执 法，还可以使其获得相关的实体性权力。

二、新常态下推进环境监察执法的重点及方向

从静态的制度设计角度来看，新法被称为史 上最严“环保法”固无疑问，然而从动态的执法 过程来看，相关的制度利器及其配套措施能否落 地才是考量国家环境保护决心和制度能力的更重 要标准。在环保新常态下，环境监察执法作为环境保护的“杀手锏”，仍然是强化环境保护工作 的核心机制，是环境保护法治体系的中轴。基于 这个判断，笔者认为，未来推进环境监察执法工 作的重点和方向应聚焦在以下几个方面。

其一，继续完善顶层设计，构建系统的环 境监察执法制度体系。一方面，我们要厘清现有 制度体系中核心概念的内涵与外延，对“属地责 任”“统一监督管理”“按日计罚”“保护优 先”等概念做出明确的界定，才能准确理解政 府、环保职能机构、执法人员的法定职责和履行 程序，使新法真正发挥基础性、综合性法律的统 领作用。另一方面，以新法为基准，制定或修订 土壤环境保护、水污染防治、大气污染防治、环 境影响评价、排污许可、环境监测等方面的法律 法规，消除新旧法之间的冲突，弥补现有监察执 法体系的制度漏洞。

其二，建立网络化的环境监察执法系统，搭 建政府、企业、社会组织和公众合作的平台。这 里的合作机制是多层次的复合结构：在垂直关系 上，重视上下级政府之间、政府与环保行政部门 之间、上下级环保行政部门之间的领导或指导关 系，探索理顺中央和地方的环保职责、调动地方 环境监察执法积极性的新机制，以生态文明和依 法行政的双重理念重塑环境监察执法的权力结构 和运行环境，破除地方政府权力运行中阻碍环境 保护的负面因素，以“严把环境执法关”为主线 将环境监察执法确立为政府的核心任务之一。

在新的历史时期，国务院专门就环境执法工作进行了部署，向全社会 传递了强力治污、重典治乱的国家意志和坚强决 心。但是面对复杂而严峻的环境形势，面对民众 对于美好环境的渴望，环境监察执法工作任重而 道远。要在新常态下全面加强环境执法工作，加 快完善环保法规、标准、政策，坚持严格执法、公开执法、高效执法，加大执法力度和督政力 度，加强队伍建设，坚决遏制环境违法违规高发 频发态势，逐步建设适应新常态的环境监管执法 体制机制能力。