发达国家基础研究策略对我国的启示

◇李 宁

一、问题的提出和文献综述

我国要实施自主创新战略，就应不断加强基础研究的发展。基础研究对经济社会发展有重要价值，对科技本身而言，具有重大推进作用，也具有很重要的战略意义，必须用前沿性的眼光看待基础研究，并提前做好相关部署。在基础研究方面取得重大进展，国家的科技发展也就有了坚实的基础，自主创新能力也就有了源源不断的能量供应，才能有利于国家综合能力的提升，展现我国在国际上的优势地位。

2014年，我国科技体制改革取得重大突破，科技成果的不断创新进一步提升了科技工作在国家战略中的核心地位。我国学者从各个角度对基础研究进行了不同程度的研究。钱万强等（2017）认为科学发展很大程度上取决于国家基础研究的发展战略，世界各国政府都在尝试加强对科学技术的管理。陈九巧（2005）认为基础研究的重要哲学意义在于它不仅为全人类带来了大量的知识，还对人们的价值观、人生观、世界观进行了引导。颜永廷(2010)认为我国在基础研究的管理体制和运行机制方面存在严重的行政分割和机构养人等诸多问题，他建议促进科研机构与教育机构融合，进行教育科研企业化管理，只有这样才能从内部促进基础性研究的真正发展。李真真(2003)认为现行科研管理制度和科学资源的配置不利于基础研究的发展，基础研究投入不足与我国行政体制的历史遗留问题有关，提出基础研究的发展需要具备长远的目光和持久的创造力。此外，国外专家也对此进行了研究。Ammon J.Salter和Ben R.Martin（2001）运用案例研究、计量和调查研究分析了政府在基础研究的投入中获得的利益，认为基础研究的外溢性对于科学发展、技术发展以及工业发展具有重要性，通过增加基础研究投入主体可以解决多利益群体引起的“市场失灵”问题。

虽然基础研究具有高风险性和长期投入性，但是世界各国都将基础研究作为本国创新发展的核心战略，发达国家的基础研究管理机制及发展策略经过不断改革、发展，形成了一套相对完善的基础研究管理体系及与本国相适应的发展策略。本文通过对美国、日本基础研究执行部门以及发展策略进行比较，吸取其经验和教训，以便我国借鉴和学习其先进的管理方法和完善的发展策略。

二、美国、日本的基础研究执行机构

美国基础研究的主要机构为研究型大学和联邦实验室。二战之后，美国为了保持世界领先地位，联邦政府对研究型大学基础研究经费的投入不断加大，研究型大学逐渐成为美国最大的基础研究机构。大学研究人员从事科学研究主要依靠的是大学支持以及外部课题经费。美国研究型大学的基础研究体系包括研究所、学科实验室以及政府委托研究型大学管理的科研机构等，他们互相合作，分工明确，研究方向各有重点，共同促进了美国研究型大学基础研究的发展。

美国基础研究的另一个重要机构是联邦实验室。美国目前拥有850个国家实验室，主要集中在国防部、能源部、商务部、卫生部、农业部、国家航空航天局等政府部门，约20万工程师和科学家，每个实验室平均拥有约240个科研人员，年度经费总额约为联邦政府研发经费的1/3。自设立以来，联邦实验室在高、精、尖等基础研究领域取得了举世瞩目的辉煌成绩。大学的研究模式主要是以研究人员为主，研究较为分散；而联邦实验室大多采用集中管理的方式，即理事会决策、监事会监督、院所长负责日常管理的三方领导。尽管这种集权式的管理存在很多问题，但由于政府的支持，联邦实验室从事基础研究反而比研究型大学系统范围更广。

此外，国家科学基金会（NSF）是美国联邦政府的一个独立机构。自成立以来，通过对基础研究的资助，提高基础研究水平，进而促进美国科技的发展。它制定了一大批科学研究计划，为美国培养了许多科技型人才，在美国保持全球科技领先地位上发挥了不可替代的作用。美国在《美国竞争力法案》中确定了对基础研究的法律保护措施，确定了基础研究的战略地位，保证NSF有充足的资金支持；指定优先资助的基础研究领域，保证事关国家利益的关键领域能够得到优先发展；要求NSF通过设立定向资助基金来资助获得资助少的机构，为全国开展基础研究提供财力支撑；要求NSF加强网络平台建设，分享全国的智力资源；要求建立“通向实验室科学伙伴关系”计划，各合作机构协同联邦政府分担基础研究费用。

日本的大学和公共科研机构是其基础研究的主体。2017年，日本共有高校3673所，其中大学780所，包括86所国立大学、90所公立大学和604所私立大学。日本大学的科研机构不仅进行基础研究，而且还针对社会需求的具体目标进行研究。长期以来日本工业不断发展壮大，因此大学研究的重心也在工业技术发展方面，在基础研究上的力量相对薄弱，但近年来这种情况已经发生了很大变化。根据日本有关机构的统计，2016年日本主要高校的研发经费中，用于基础研究占比53.9%，37.0%用于应用开发，9.0%用于试验开发。其中，在参与基础研究的大学和学院中，国立大学和学院占比29.19%，公立高校占比6.34%，私立高校占比64.47%。在日本的三类高校中，私立高校是日本科研的主力军。

据日本总务省统计，截至2017年底，日本公共科研机构共有82家特殊行政法人和独立行政法人。特殊行政法人和独立行政法人既不是属于国立机构行列，也不属于民间机构行列，而是存在于政府机构与民间机构之间的专门机构。特殊行政法人和独立行政法人接受政府拨款，进行灵活的财务运作，具有广泛的自主权，但要接受省级部门的监督，其主要的研究方向为国家重点发展和集中投资的相关领域。同时，还有一些具有行政目的的横向研究课题。大多数独立行政法人是专门从事研发的科研执行机构，如“日本原子能研究开发机构”和“理化学研究所”等。还有一部分科研执行机构，如“科学技术振兴机构”“日本学术振兴机构”等，它们承担了分配国家财政性科研经费的任务。地方公共研究机构根据当地的自然条件和经济基础，致力于振兴和发展当地的产业技术，重点开展应用研究和开发研究工作。特殊行政法人和独立行政法人是目前日本公共科研机构中承担国家公共科研事业的支柱力量，而国立研究机构和公立研究机构虽然总体超过了特殊行政法人和独立行政法人，但其研发能力相对要薄弱许多。

三、中、美、日基础研究对比分析及政策建议

（一）建立分工协作的高层次基础研究执行机构

中国基础研究体系的主要组成机构是中国科学院和研究型大学，与其他两国不同，美日的基础研究主要力量是研究性大学。虽然在研究经费方面我国的高校已经超过了中国科学院，然而就基础实力而言还未达到中国科学院的高度。而在发达国家中，两者之间分工明确，各有侧重。中国科学院虽然定位于解决我国经济建设、国家安全和社会可持续发展的重大战略性科技问题，在实际研究中，我国大学也侧重于这三个方面，导致两者在研究定位上存在重复和交叉。

我国政府应当培养研究型大学，使其成为基础研究队伍的主力军。国家对于投入规模较小以及纯理论方面的研究应由大学自主开展，干预不宜太多。但是对于规模大、投资多、涉及全局性的研究，则应由国家制定规划和组织实施，采取分工协作的模式去执行，以减少研究工作的重复和交叉，进而提高效率。

（二）加大对基础研究的法律保障

美国和日本都制定了大量的基础研究法律，引导、协调、保障、促进基础研究进程。美国在《美国竞争力法案》中确定了对基础研究的法律保护措施，确定了基础研究的战略地位。《技术创新法》《大学和小企业专利程序法》等法案重视民用技术的开发和商业应用，促进了商业界对基础研究经费的迅速扩大。1995年，日本出台了《科学技术基本法》，宣告日本发展战略的调整，由当初的“技术立国”发展战略调整为“科学技术立国”。

我国在基础研究立法方面还没有形成专门的法律制度，相关法律制度不完善，如：对相关责任人的权利与义务规定方面存在模糊，产生逃避责任问题；科研经费的滥用，“寻租”问题等，无法建立起对基础研究的有效保障。因此，我们应当积极学习美国、日本等发达国家的立法经验，建立适合本国国情的基础研究保护体系，将科研投入、税收优惠等有利于促进基础研究发展的政策写入法律，通过法律的权威来保障实施力度。此外，应当规范政府部门的行为，明确政府在科研经费投入方面的权限和职能以及所承担的法律责任。

（三）加大基础研究投入

发达国家都保持着较高比例的基础研究投资，2015年，美国在这方面的投入占研究与开发经费的17.4%，日本占比14.5%。与其相比，虽然过去10年来，我国对基础研究的投入大幅度增加，但基础研究经费在我国比例一直在5%左右，2016年占比5.2%，远低于这两个国家。提高我国基础研究经费的比例是当前我国最迫切需要解决的问题，是我国自主创新能力建设的必经之路。

（四）以人为本，打造基础研究的优秀队伍

发达国家都凭借其优越的科研条件和引进机制，培养和吸引国内外优秀的高层次人才，进行人才战略储备。美国和日本也不例外，美国作为世界上最发达的科技和经济体，其成就应归功于人才政策与制度；日本的人才培养也是提升基础研究的关键政策。

我国目前对于人才的培养有“千人计划”“万人计划”“973计划”“863计划”等，但是我国的高层次人才战略与发达国家相比还有一定的差距，需要借鉴发达国家人才战略的成功经验和先进做法，加强中青年和后备人才的培养，完善高层次人才培养机制，建立和完善高层次人才流动机制，培养具有国际水平的高层次人才，注重科学前沿，建立跨学科、综合交叉的科研团队，加强协同合作。

[1]陈九龙.全球化背景下我国技术创新体系的建构[J].自然辨证法研究，2005(21).

[2]颜永廷.我国基础研究经费投入政策建议[J].科学管理研究，2010(11).

[3]李真真.我国基础研究问题的探讨与思考[J].科学学研究，2003(04).

[4]Ammon J.Salter,Ben R.Martin.The economic benefits of publicly funded basic research:a critical reviews[J].Policy，2001(30).

[5]United States National Sanitation Foundation.Science&Engineering Indicators 2016 ［R］.USA:National Sanitation Foundation，2016.

[6]刘娅，王玲.日本公共科研体系经费机制研究[J].科学进步与对策，2010(04).

[7]田华，郑晓齐，田中.美国基础研究管理体系分析[J].科技管理研究，2006(03).