福利供给责任与福利契约践行问题研究*

2018-04-01吴香雪

社会保障研究 2018年1期

吴香雪

(中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

社会契约论为国家起源及国家与公民之间的权利义务关系奠定了理论基础。具体到福利领域，国家通过建立和完善福利制度向其公民提供需求保障来履行契约要求，而公民也须按照契约接受国家政府的管理和尽到公民应尽的义务，此谓之为国家与公民之间订立福利契约。福利契约要求国家与公民都必须在各自的职责范围内尽职尽责，否则福利契约实际践行就有可能发生扭曲。福利国家危机即是最好的证明，而福利国家危机实际上是政府福利责任的危机。[1]危机的爆发打破了政府承担较多福利责任的局面，复杂多样的理念和实践都在以某种方式重塑福利国家的发展方向，即要求订立新福利契约。当前中国社会保障制度正在经历前所未有的重构过程，随着福利供给领域政府责任的回归及干预的加强，国家在福利供给中的精力和资金投入越来越大，覆盖面的迅速扩大以及福利水平的提高为保障人民生活发挥了重要作用，但曙光初现的同时问题也随之而来。本文从社会契约理论分析着手，抓住政府福利责任问题这个主要矛盾，以此为基础来分析中西方政府的福利契约践行状况与演进趋势。西方福利国家危机的前车之鉴告诉我们政府承担过多福利供给责任，后果将会不堪设想。重建中国政府在社会福利领域的积极角色以及合理的责任划分是内在的、根本的、基础性的问题，强调政府在福利供给方面要遵守契约规则，既要推动不合理福利契约的重构，与其他福利供给主体共同订立福利新契约，又要切实践行福利契约，多元主体应在福利责任范围之内尽职尽责，实现契约理念与契约制度的与时俱进，促进公民福利需求与政府福利供给合理增长。

一、社会契约论与福利供给责任

社会契约论是近代启蒙思想家用来解释政府或国家起源及其权力合法性的理论学说。[2]霍布斯认为人性本恶，因此在自然状态下人与人之间经常处于战争状态，为了结束这种对立和战争状态，保障人们的生命和财产安全，人们订立契约从而建立国家，国家就有责任维护社会秩序并保护订立契约者。[3]洛克对西方民主理论最重要的贡献是明确提出了人民主权思想。他指出国家的主权属于人民，人民在出让自己的权利时并没有将自己所有的权利交给政府，而是保留了一些重要的权利，包括财产权、对政府的监督权和反对权。人民是政府的立法和行政工作是否合乎民众利益的最终裁定者。[4]卢梭指出通过订立社会契约而建立国家是人们“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样的自由”。[5]由此可见，国家是人们订立社会契约的结果，它的主要目的是维护和保护个人的权利和自由，人民才是国家权力的最终体现者，国家只是接受了人民的委托，国家的权力最终还是属于人民，国家的行为必须符合人民的意志。[6]因此，在政治体系的构建和运作过程中，“权力”的获得与行使必须以保障和维护人的基本“权利”为前提，否则就不具有合法性。[7]社会契约思想在西方的发展源远流长，是影响西方政治社会的最重要的思想观念，用社会契约理论来研究福利供给中的责任问题，可以深刻地把握福利国家的历史演变和本质内涵。[8]社会契约理论为国家建立、实施社会保障制度奠定了理论基础，其蕴含的让渡、妥协精神成为社会保障的思想源泉。[9]福利供给领域中存在着或明或暗的福利契约，国家与公民之间存在着相应的权利义务关系，映射到福利供给责任上，国家要维护政治合法性就必须通过制度化的福利供给来保障公民生存和发展权利的实现，而公民也必须履行相应的福利契约义务，包括积极就业、纳税或缴费等义务。只有维持国家与公民之间权利义务契约关系的均衡，福利制度才能健康发展。无论是政府还是公民哪一方不遵守契约，都会导致契约失衡。政府福利供给过多，干预加强，个人责任减弱，会导致福利国家危机；政府福利供给较少或承担最小责任，个人负担会加重。

福利契约失灵会影响福利制度的健康发展，引导中西方走出福利发展困境的根本出路在于福利契约中各主体责任重构。张子超指出福利国家危机的原因一方面在于国家责任的不到位与公民福利供给责任的缺失打破了福利契约权利义务关系的平衡，另一方面在于福利契约受到市场力量的侵蚀，并且认为新自由主义的改革是对西方传统社会契约的背离，而“第三条道路”作为新型福利契约的实践，有助于缓解福利国家的窘境。[10]李毅飞从法学角度分析认为造成当前福利国家困境的一个重要原因是契约观念的匮乏或契约制度上的失误。处于第三法域的社会保障法应去关注契约的具体实现形式问题，而不只是观念上的、思想上的社会契约。[11]中国政府在福利制度建设过程中责任缺位与越位并存，导致中国的福利制度存在着诸多问题。杜乐其、陈士林以农村合作医疗制度为研究对象，认为传统农村合作医疗制度因为契约理念与契约制度的双双缺失，而最终在制度变迁的轨迹中为新制度所取代，而“新农合”这个“隐性契约”也需要“显性化”才能实现可持续发展。[12]在分析中国农村与农民的问题上，罗大蒙、徐晓宗研究认为中国农民利益缺失的关键在于国家与农民间缺乏契约精神，表现为契约关系残缺且失衡，为更好地维护我国农民利益，必须实现农民“公民化”的现代化转型，即“从身份到契约”的转变，具体需要加强农民的公民权利教育，更需要国家承认农民的公民资格，并给予相应的保障。[13]也有学者研究我国传统单位保障时认为，在这种结构中，国家与国民的关系是不平等和非契约性的，国家承担着一种“父权主义”的保护责任。[14]

综上所述，国家是社会契约的产物，将社会契约理论引入福利供给领域，在福利制度发展变迁中，福利契约的核心就是缔结契约各方之间权利、义务、责任的平衡与互动。用福利供给责任作为福利契约践行状况的判断标准，要求国家与公民共担福利责任，但在福利契约的实际践行中往往会违背这一契约精神，进而引发人们对福利供给主体责任边界的讨论，对此需要订立福利新契约，或是强调契约精神本来状态的回归——契约中权利义务关系的对价。本研究中福利契约被践行的前提——从“道”上讲是公正的、合理的，从“术”上讲是切实的、可操作的，结果是可持续的。福利契约是指在福利供给领域中供给主体间为增进社会福利就福利供给责任的界定与践行(供给主体间的权利义务关系)所达成的同意或协议，强调要有契约精神及对福利契约规则的遵守，而重构福利契约就是在福利供给领域中就多元主体的责任问题订立新契约。无论是西方福利国家危机的经验教训还是当前我国福利供给责任的现实困境，都要求我们进行福利契约重构。本研究认为在当前中国政府重建社会福利制度的重要关口，契约精神的引入是非常必要的，核心目的是指出当前我国福利供给主体契约精神的缺乏对全局造成的影响，利用当前中国重建社会福利制度的契机，重构我国福利契约，并用福利契约来沟通和约束各福利供给主体，合理界定各方责任边界，使各主体之间责任重新排列组合，形成责任共担和保持责任均衡，达到多元主体合作共治、遵守福利契约以及最终实现社会总福利增进的目的。

二、西方历史发展中的福利契约践行

社会契约论对西方国家宪政及国家管理产生了重大影响，西方国家本质上就是契约国家，在福利国家体制下，福利契约的践行程度与福利国家政府责任密切相关。在福利国家之前，虽有隐性契约的存在，但国家与公民之间就福利供给并没有达成共识，国家利用权力保护公民免于社会风险的社会共识是逐步形成的，它不是一开始就能为国家和人民所认识，它需要一个过程。因此依据国家对福利契约的认知和福利责任践行程度的不同可以将西方福利契约发展划分为三个时期：(1)福利契约履行模糊时期(19世纪中期以前)；(2)福利契约履行与扭曲时期(19世纪末至20世纪70年代)；(3)福利新契约建立时期(20世纪70年代以后)。

(一)15、16世纪至19世纪中期：福利契约履行模糊时期

工业革命以前，经济发展水平较低，社会物质财富比较匮乏，中世纪传统思想的束缚等阻碍了国家保障意识和公民社会权利的萌芽和发展，国家保护公民能力很弱，政府责任不清。工业革命之后，工业社会虽然给西方带来了经济的迅速发展和物质财富的快速增加，但也导致了失业、工伤、贫困、童工、劳动保护和健康等社会问题的严重化。17、18世纪社会契约理论的建立和发展主要是为当时资产阶级革命服务的，西方国家刚刚经历启蒙思想运动，无论是国家还是公民自身对于公民享受福利的认识还没有达到深刻的程度。可以说社会权利在19世纪早期之前近乎绝迹，直到19世纪末期，随着公民基础教育的发展，社会权利才获得复兴并重新嵌入到公民资格中，[15]这一时期的西方福利理念仍然停留在个人自助上，国家保障责任以及公民社会权利意识还没有完全觉醒。因此当时西方国家并没有按照社会契约论的要求来保障人民的权利，表现在福利契约上特别强调个人自助、家庭保障和慈善救济，政府只有在家庭自我保障与慈善救济都不能满足需求时，才会实施社会救助来承担最后的救济责任，但这种官方社会救助的基本目的和宗旨以促进个人自助为主，且救助条件苛刻，标准偏低。例如英国在1601年颁布了世界历史上著名的《伊丽莎白济贫法》，这种济贫法制度是一种惩罚性救济制度，它非常强调依靠个人劳动摆脱贫困的自助精神，甚至要以牺牲个人的政治权利来获得。[16]这一时期由于国家和社会认为贫穷等社会问题是个人的责任，国家较少对弱势群体进行救助，保障作用非常有限，因此称这一时期为福利契约履行模糊时期。

(二)19世纪末至20世纪70年代：福利契约履行与扭曲时期

得益于前两次工业革命，这一时期西方资本主义发展迅速，使得国家具备了提供社会福利的经济能力，同时也伴随着更加严重的社会问题。随着社会契约、国家干预、社会公民权等思想影响的日渐深入，国家和公民逐渐意识到这些问题在很大程度上是社会变革造成的，而社会问题的解决国家负有不可推卸的责任，而且公民社会权利的获得也要求国家逐步加强对社会事务的干预。因此这一时期西方国家开始大范围地践行福利契约，建成“福利国家”成为西方许多国家争相追求的目标。它们为维护国家权威及政治合法性，通过制度化、法制化的方式不断扩大福利覆盖面，逐年提高福利津贴标准，人民基本生活得到保障。在福利国家建立初期，国家与公民就福利供给责任在社会范围内达成共识，国家通过再分配和公共服务使得公民免于社会风险的冲击，公民也通过缴费和纳税来尽到个人的福利责任，国家“在其位谋其政”和公民“人尽其责”使得福利国家建成初期福利契约得到良好践行，福利国家也因此进入其发展的“黄金时期”。以英国为例，第二次世界大战结束时英国工党上台执政，采取一系列措施全面推进福利国家建设，使得英国成为第一个“从摇篮到坟墓”的福利国家。随后英国两党在福利制度建设上达成福利共识，竞相推出自己的社会保障计划，使得英国的福利制度在战后不断扩张。

随着福利国家干预的不断加强，在维护政治合法性利益的驱使下国家福利供给责任不断膨胀、越位，具体表现为社会福利支出水平的不断攀升，1950—1983年，英国社会保障支出从6.571亿英镑增至339.91亿英镑，在整个20世纪70年代经济进入萎靡的时期，英国社会保障支出仍然保持3%以上的年增长率。[17]西方国家福利开支迅速提高导致国家财政负担日趋沉重，政府责任和权力在福利领域不断扩张，公民甚至无须尽到相应的义务就可获得福利支持，这导致公民个人责任意识的不断弱化，产生了福利依赖现象，造成“福利病”的出现并长期难以克服。福利契约中国家与公民之间的平衡关系被打破，国家福利责任的非理性扩张以及公民个人责任的弱化，导致福利国家出现难以为继的福利危机，这是福利契约践行出现扭曲的根本原因。这个时期国家从之前对社会契约的模糊践行走向国家主动承担社会福利责任，国家保护公民的能力被强化，但是后来却矫枉过正，从国家承担较少福利责任逐渐转向国家承担过多福利责任，形成从一个极端走向了另一个极端的局面。

(三)20世纪70年代以后：福利新契约建立时期

当福利国家责任过度扩张以及公民个人责任义务意识受到削弱时，福利契约就发生了扭曲，表现在为维护庞大的社会保险和福利计划，政府管理机构日趋臃肿且管理低效，国家的财政和福利事务负担越来越重，且公民个人开始丧失自我保障精神，产生福利依赖心理，并严重抑制了劳动生产率的提高和经济活力，变相造就了一种新的“食利者阶层”。[18]此时西方经济也发展缓慢，失业和贫困问题越发严重，政府财政收入减少与社会性支出不断扩大之间矛盾突出。随着这些问题的民众逐渐显示出对福利制度和政府的不满，开始呼唤改变这种福利现状，由此西方国家进入到福利改革和订立福利新契约的时期。20世纪70年代中期以后，西方各国都开始走上社会福利制度改革的道路，其基本改革思路是收缩福利供给领域政府干预边界，强化企业和个人保障责任，通过订立国家与公民之间福利新契约，追求社会福利制度中国家责任、社会责任与个人责任的协调和平衡。以英国为例，英国保守党领袖撒切尔夫人于1979年上台执政，开始了对英国进行长达18年的新自由主义改革。其中重点之一即是对福利制度进行改革，这个阶段的主要特点是通过严格审查申请补贴的资格、提高门槛、削减福利受益者的权利和减少补贴金额的政策以削减福利开支，英国在养老、医疗、教育、住房以及个人社会服务方面进行了私有化和市场化的改革，扩大了市场和私人以及社会的职责，改变了过去国家对福利供给和管理大包大揽的局面，有利于政府减轻财政负担，带领英国人民走出经济发展困境。1997年工党重新上台以后，对保守党关于福利制度的改革的理念进行了继承，于1998年提出了《我们国家的新动力：新的社会契约》绿皮书，系统阐述了工党政府社会保障政策与改革原则，主要强调以工作代替福利，减少社会福利支出，建立“社会投资型”国家，强调公民个人保障责任，并鼓励和提倡私人养老金制度。政府在社保工作中的重心应该从发放福利逐步转变为向全体公民提供良好的公共服务，使社会保障制度真正体现出灵活性和高效性，政府还应加强对社保基金与津贴的监督与管理，防止津贴发放时的欺骗行为。[19]英国实现改革目标的途径主要是增强个人的责任意识，协调福利制度中国家、雇主与雇员的责权关系，最终使英国的福利水平保持在一个合理区间。英国两党一系列的改革，最终扭转了英国福利发展方向，新的福利观的胜出，确立了国家、社会和个人三方共担责任的福利新契约。

三、中国福利契约的践行状况与政府责任

新中国成立后，福利制度发展状况与政府福利责任的履行有很大关系，在福利供给领域我国政府具有全局性影响，因此研究中国福利契约践行问题就是要抓住政府责任问题这个主要矛盾。在社会转型大背景下，政府重归福利领域，政府对福利供给领域的干预使得近年来我国福利水平提高迅速，福利项目不断增加，虽然广大民众能从中受益，但福利供给内在的、根本性的、制度性的责任问题没有得到解决。

国家-单位及集体保障时期：政府越位与缺位并存。新中国成立后，我国参照苏联国家型社会保障模式建立和发展了城市社会保障制度，其保障对象主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分项目涉及城镇居民，各个项目的经费一般由企业与国家提供，个人不缴保险费。与此同时农村建立起了以集体和家庭保障相结合的保障模式，[20]农村集体保障资金主要来源于集体农村税和集体提留，国家福利责任的缺位，造成农村社会保障项目极少，社保水平极低，远远滞后于城镇社会保障制度的发展水平。以农村合作医疗制度为例，由于福利契约理念与制度的双重缺失，政府在合作医疗资金的筹集、管理及制度供给等方面均置身事外，最终导致农村合作医疗制度没有持续下去。[21]综上可知，在新中国成立初期，国家在社会保障制度建设上责任越位与缺位并存：一方面国家通过单位为城市职工及他们的家庭提供就业和生活的基本保障，从职工的生老病死到婚丧嫁娶无所不包，国家和企业提供的福利远远超出了当时中国经济的发展水平，呈现出福利早熟性，给国家财政逐渐带来沉重的负担，这在一定程度上也是对福利契约的扭曲；另一方面政府在农村福利责任缺位，导致我国社会保障制度城乡二元分割。

个人、家庭保障时期：政府退出与政府缺位并存。20世纪70年代末中国开始进行经济体制改革和对外开放，西方国家也开始了福利私有化改革，当时西方改革高福利的做法导致我们对社会福利持否定态度，认为中国的社会保障制度要避免“福利化”，并错误地将西方福利制度改革中政府职能转变简单地理解为政府退出，导致我国政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。[22]由于我们不恰当地学习和借鉴西方做法，受新自由主义的影响，社会上负面的评价了企业办社会、企业承载太多政府转嫁的社会职能、提供扭曲的职业福利等，加上对企业经济效益的考虑，政府和企业将保障人民权益的一些责任转移给个人、家庭和市场，而政府则只限于解决在经济转型过程中部分传统权益受损的社会成员的问题。在此时期新的社会保障制度的建立只是作为国有企业改革的配套制度，主要针对的是国有企业改革引发的影响社会稳定的一系列社会问题，除此之外其他社会成员则主要依靠自我保障和家庭保障来抵抗社会转型带来的风险。在这一时期政府从提供国家保障型社会保障领域淡出，把部分福利责任交由市场和个人自我保障。实践证明，中国在20世纪90年代的经验体现出转型体制的一种典型福利困境：为了经济增长和保护经济竞争性而无力顾及社会保护，从而损害政治上的稳定。[23]改革开放以来中国经济虽然增长迅猛，但社会贫富差距越拉越大，严重影响我国的社会稳定。

政府重构福利制度时期：政府责任回归与干预加强。经济与社会发展失调以及社会严重不公平等问题的存在迫使中国政府不得不反思出现这些问题的原因，政府从福利领域的退出，未能建立起一个有效的、能够保护全体社会成员面对转型风险的福利制度显然是其中一个重要原因。鉴于此，中国政府开始重新重视自身在促进福利发展中的角色，逐渐意识到政府必须在社会福利领域发挥主导作用，并实现了一些新的制度突破，例如建立城镇居民最低生活保障制度、新农合、农村低保制度、新农保等，新制度强调国家、社会及个人三方共担福利责任，另外还颁布了《劳动合同法》《社会保险法》等重要的社会保护法规。以新农合为例，传统农村合作医疗制度由于缺乏政府契约精神而失败，新农合却因为政府契约精神重建而取得了一定程度的成功，在解决农村缺医少药、农民因病致贫、因病返贫问题上发挥了重大作用。虽然国家在福利领域的长期缺位导致出现社会问题，但之后的勇于反思，使得国家重新确立了政府在社会保障制度中的主导责任，这是再次对社会契约承诺的践行。现在倡导建立和谐社会，某种意义上是对前一阶段政府角色缺位、忽视利益共享机制构建状况反思的结果。随着我国政府在福利领域干预的加强，国家在福利制度中的精力和资金投入明显扩大，以国家政策为主导的现代意义上的福利体系正在我国逐步建立和完善。

由上观之，由于中西方国情的不同，社会契约与政府责任的演进轨迹也不同。我们可以看到西方国家福利契约践行呈现出“个人自助——国家保障——订立福利新契约”的演进趋势，而我国城市社会保障制度在新中国成立后的发展起点刚好相反，呈现出“国家保障——个人家庭保障——政府回归、订立新福利契约”的发展趋势。西方福利国家自危机后一直都在探索 “福利国家向何处去”，中国政府重归福利领域后也就福利供给责任与公民达成新的福利契约。但是值得注意的是，政府在福利供给领域的干预不断加强存在以下隐忧和不良倾向：

一是面对民生问题和民众福利需求的不断攀升，受传统国家干预理念的影响，尤其是作为社会主义国家，政府善意不断释放，福利供给意愿与责任持续加强，不断地对福利相关利益主体的要求进行回应，这不仅会增强福利刚性，加重政府财政负担，还会不断打破正规的福利契约安排。

二是当前在福利制度建设领域存在着出现问题就一味要求政府担责，而且受福利民粹主义的影响，很多福利制度改革都是打着“公平”的旗号，干的却是更加“不公平”的事，基本逻辑问题没有搞清楚，产生了很多伪命题上的新问题，甚至造成福利制度的逆向再分配。

三是当前国内福利制度建设存在着国际对比压力，普遍有向西方高福利国家看齐的趋势，特别是少数网络媒体，动辄就“借鉴”国外，对国外实行某项福利制度的前因后果不加分析评估，就罔顾国情，在国内大肆鼓吹、煽动，很容易激起人们的不满，进而向政府施压。

四是我国福利制度建设与发展缺乏法制约束，当前福利体系的扩张更多的是依赖“政治酌情调整”，而不是法律依据。[24]

五是政府的制度设计能力有待提高。我们现在有很多政策，也将要出台很多政策，这都在影响着福利契约的践行状况，但很多政策都在有意无意扩大差别。

六是部分旧的福利契约得不到修正和重构。例如统账结合制度，在实际运行中偏离最初的设计初衷，出现了公私界限不清的问题。

四、中国政府福利责任与福利契约重构

近年来我国经济发展进入新常态，经济下行压力增大，如何使福利制度建设在正常的轨道上运行，福利供给领域中责任划分是基础性、根本性的问题，在此基础上的责任践行问题是关键。当前中国政府在福利建设方面缺位与越位并存，在面对这些重大选择的关口，无论国内外舆论倾向如何，中国政府的选择都必须遵守社会契约的承诺，为福利制度发展创建良好法治环境，警惕盲目学习西方福利制度的倾向。其中，政府福利责任的重新界定以及政府保障能力的加强尤为关键，应强调责任均衡，各归其位，责任自觉及自制。国家与公民在福利供给领域中遵守契约精神，合作共治，使福利水平保持在合理的区间范围内，有利于我国建设合意与可持续的福利制度，进而实现增进国民福利的最终目标，避免仅做表面的福利改善、实质却隐患丛生的努力。概括起来，要注意以下几点：

1.确立政府在福利领域中的主导作用，重塑我国福利契约，实现契约理念与契约制度理性倡导与安排，从极端走向理性

(1)明确政府在福利制度建设和完善过程中的主导作用，强调政府责任自觉的同时也要强调责任自制。过去国家从福利领域的大幅度退出造成社会问题丛生，国家必须重新进入社会福利领域，实现国家责任的回归，应该是政府承担的责任就决不能推给市场和个人。强调政府福利责任回归，不仅要遵守福利契约规则，还要强调责任的自律与自制，尤其是政府善意的释放要合理适度。政府的注意力不应过分放在福利责任供给上，更要关注对其他主体保障力量的培育上，政府的福利制度设计和安排如何能够激发和维持社会力量的崛起和个人自我保障力量的发挥等都是亟须研究的问题。

(2)正确理解政府福利责任与福利供给能力。政府基于国家福利契约对构建福利体系承担无限责任，但政府的福利提供能力是有限的，主要表现在政策、财政、行政等方面。[25]我们不能因为国家曾经从福利领域的淡出，现在就要求国家为我们提供无所不包的保障，要扼制国家包揽一切的思想苗头，政府对过度的福利要求要保持警惕。福利领域出现的问题并不总是政府能解决的，要摆脱一出现问题就“唯政府责任”的思维方式。政府保障能力有限，而且过度福利供给还会给政府财政带来巨大支付压力。

(3)福利契约的重构要从完善我国社保制度的制高点出发，而不仅是对原有制度的修修补补。福利契约重构不仅是针对契约理念，还有对契约制度的重构。对于陈旧的福利契约安排应该及时更新，我国的社会保障制度也应顺应时事变化做出相应的调整，我们不能沉溺在那些本应舍弃的早期制度设计，而是要持续关注当前的制度运作状态，并找出适合我国国情的最优制度，不能因其已成为大众熟知的社会契约而阻挠正确的、合理的新福利契约的确立。因此必须从我国福利制度长远发展角度来看待社保制度改革，要有整体观、全局观，不断提高政府福利制度设计能力，从根源上避免福利制度变动的随意性以及逆向选择与道德风险问题。

(4)防止政治因素影响福利制度的发展。从西方福利制度扩张教训来看，福利制度的设计应当在一定程度上避免政治选择和政治目标的影响，以保证其稳定性和可靠性。这包括两重含义：其一，要避免社会体制及政治变化使得社会保障难以为继,从而影响社会的稳定性；其二，要避免从短期的或狭隘的政治考虑出发做出随意性安排。[26]

(5)构建良性治理模式弥补政府保障能力不足。第一，确立多元主体共担福利责任的理性福利理念，激活和培育多元主体的胜任能力，否则提倡共担福利供给责任只能是空中楼阁。政府主要在福利政策制定、福利资金筹集与分配、福利事务管理与监督等方面进行调控。已有研究发现社会和家庭保障力量的确会因为我国政府行动力量的增强而遭到“挤出”，但个人和家庭是抵制社会风险的第一主体，在福利政策设计上，福利政策和制度的安排要避免社会不公平的恶化，并且要避免家庭、社区和社会力量的空洞化，[27]因此需要最大限度地动员社会资源对福利制度的投入和最大限度地鼓励公民参与福利事务。特别是在带有儒家文化和伦理观的中国，家庭的保障作用也是无法忽视和替代的，因此要强调家庭在社会保护中的基本作用，将维护良好传统与福利治理能力现代化相结合，合理划分多元主体福利供给责任，良好践行，使多元主体不违背契约规则，自觉规避和减少福利供给中的失范行为。第二，不断总结福利制度发展经验规律，在福利水平不断提高的同时，牢记福利制度的发展一定要与我国经济社会发展水平相适应。福利供给水平要根据实际情况来确定，既要避免简单地随着需求弹性而螺旋式上升，也不能长期处于偏低的状况，而应该按照保障和改善民生的要求，根据民众实际需要情况、政府财力情况、商业化服务水平等方面的现状和发展趋势而动态确定。[28]第三，要求政府对承担福利责任的呼声要理性看待，正确引导舆论。

2.由虚到实，将福利契约通过政策法律的形式与现实对接，并最终形成制度固定下来予以保障

国家和公民之间的关系是社会保障的基础关系，两者的关系基础是社会契约，并且基于这一契约而产生了个人对国家的权利和国家对个人的社会契约义务。然而这样的社会契约只是观念上的、思想上的，在具体实现形式上，国家的社会契约责任却需采用政策法律来予以考虑，契约社会同时也是法治社会，因此我们要借鉴西方在社会福利领域让立法先行，由虚到实，通过宪法法律实现社会契约精神与现实对接。当前我国社会保障立法方面还有待提升，包括立法的项目、内容、层次等，很多保障项目的展开都没有相应的法律制度予以保障，法律上不完善的地方会造成漏洞，妨碍国家与公民契约责任的履行，因此我们必须在立法上下功夫。福利契约的制定与实施需要获得社会的普遍共识、提升缔约者的责任意识和能力以及法治的层面进行严格规范，福利制度保障功能的发挥也只有在法治环境里才能大显身手。

3.不盲目借鉴西方福利制度发展经验，应当尊重我国国情

一方面不能完全照搬西方国家的福利制度，而是应当看这些方面的制度是否对我国有适用性，最重要的是评估实施该制度的后果，看是否达到预期目标，是否给国家造成了额外负担；另一方面更要尊重我国国情，不能忽视我国福利制度植根背景，要遵从我国福利制度发展价值观及其理念等要素，宁可慢一点，也不要走错路。

[1]彭华民:《中国政府社会福利责任:理论范式演变与制度转型创新》，载《天津社会科学》，2012(6)。

[2]王明慧：《近代社会契约论中的权力制约思想研究——从霍布斯、洛克到卢梭》，华侨大学硕士学位论文，2015。

[3]应克复、金太军、胡传胜：《西方民主史》，北京，中国社会科学出版社，1997。

[4](英)洛克：《政府论》，叶启芳、瞿菊农译，北京，商务印书馆，1982。

[5](法)卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京，商务印书馆，1980。

[6]丁建定：《社会福利思想(第2版)》，武汉，华中科技大学出版社，2009。

[7]张凤阳：《社会契约论框架中的自由主义言说》，载《南京大学学报》，2001(5)。

[8][10]张子超：《社会契约理论视角下的西方福利国家》，华中科技大学硕士学位论文，2008。

[9]文裕慧、陈咏江：《社会契约理论对社会保障制度的启示》，载《社会保障研究》，2015(1)。

[11]李毅飞：《社会保障的契约思想暨契约重构》，华东政法大学硕士学位论文，2003。