互助与津贴：中国农村养老问题的特殊性及其对策研究*——基于CLASS(2014)的分析

方 珂

(浙江大学公共管理学院，浙江杭州，310058)

一、研究背景与问题的提出

随着家庭结构核心化、人口老龄化以及城镇化进程的加快，家庭养老功能的削弱是全世界的共同趋势。为了应对这一趋势，较早步入老龄化社会的西方国家纷纷探索社区在养老服务方面的功能，推动家庭养老向社会养老转型。[1][2][3][4]譬如：芬兰通过专业化社工队伍的建设以及家庭照顾津贴系统的建立，发挥着国家福利对于养老服务的支持功能；日本通过社区提供的专业化日间照料服务，构建起“居家-社会型”的养老服务体系；[5]美国则依托慈善和市场化的机制建立起完善的社区养老服务体系。而中国在步入老龄化社会之后，也着力推进居家社区和机构养老服务的发展，探索建立社会养老服务体系。[6]可见，从家庭养老向社会养老的转型是一个正在进行中的大趋势，并且机构养老的发展也将是我国养老模式发展的必然趋势。[7]

然而，中国农村的情况有所不同。其一，中国农村社区养老机构的发展明显滞后于老龄化的进程，据2014年中国老年社会追踪调查(CLASS)的数据显示[以下简称为CLASS(2014)]，中国只有5.0%的农村社区有托老所或老年日间照料中心，有养(敬)老院的比例仅为10.4%，有74.4%的农村老人从没参加过社区活动，而只有12.5%的农村老年人表示自己了解养老院。其二，中国农村青壮年人口流失严重，空巢老人的比例较高。数据显示，农村老年人口中独居或仅与配偶同住的比例高达41.4%，这意味着中国农村缺乏提供养老服务的青壮年人口。其三，中国农村老年人对机构养老的接受程度低，体现为其对进入养老院等机构养老的方式排斥。数据显示，只有共计1.1%的农村老年人将养老院、日托站、托老所作为自己选择的养老地点。这些情况使得中国农村的养老问题具有不同于世界其他国家以及中国城市地区的特殊性：家庭养老的功能迅速减退，但机构养老的供给和被接受程度却远远不能满足农村地区日益增长的养老服务需求。

本文将在系统梳理前人相关研究的基础上，结合2014年中国老年社会追踪调查的数据，探索总结现阶段中国农村养老的特殊性，回答中国农村为什么不适合在现阶段用大规模发展机构养老的方式来补足家庭养老的功能，并在此基础上结合一些地方的具体实践，为破解中国农村地区养老问题提出政策建议。

二、文献回顾

中国农村的传统养老方式主要是基于家庭的功能，依靠家庭成员的经济供养、生活照料和情感慰藉。[8]然而，随着城镇化、老龄化和少子化进程的加快，农村的家庭结构发生了变化，[9]并使得传统的家庭养老受到冲击。[10]在此背景下，农村人口养老意愿中“去家庭化”的趋势开始显现。[11]与此同时，城镇化进程中的农村土地流转也削弱了农村土地的保障功能，[12] [13]进一步冲击了农村地区现有的养老保障体系。

现阶段，农村老年人对于养老服务的需求主要集中在生活照料、文化娱乐、医疗护理、[14]精神慰藉[15]以及资金支持[16]等方面，并且经济支持和精神慰藉比生活照料对养老的影响更加直接。[17]在这一背景下，一些学者借鉴西方发达国家和中国城市社区建设的经验，指出需要不断提高农村经济发展水平，[18]借助于集体经济的支持和农村社区功能的完善，在农村地区发展社会化的养老机构，通过农村社区来提供养老服务，[19] [20]提升农村地区社会化养老保障的水平。[21]

然而，这一社会化养老的路径也遭受着许多制度和现实层面的限制。其一，中国农村地区养老保险的保障水平较低，[22] [23] [24] [25]养老设施建设不足，[26]因而以新农保为基础的“社会养老”尚不能完全取代逐渐弱化的“家庭养老”的功能。[27] [28] [29]其二，受传统观念的约束，农村老年人依靠子女养老的理念难以转变，未能形成主动养老的预期。[30]并且，出于传统孝道观念、子女和邻里态度以及养老机构服务和费用等方面的影响，农村老年人选择机构养老的意愿很低。[31] [32]其三，中国农村地区老龄化的程度超前于经济发展水平，[33]使得农村老年人对社会养老服务的支付水平不高，其潜在需求尚未转化为有效需求。[34]

农村家庭养老的弱化和社会养老的缺失，[35]使得农村老年人在经济供养、生活照料、精神慰藉和医疗服务等方面均遭遇多重养老困境。[36]为此，学术界开始出现零星的研究来探索其他形式的养老模式。一些学者提出要通过促进农村经济发展来吸引青年留村就业，从而拯救农村家庭养老。[37]另有一些学者对各地零星出现的互助养老形式进行探索。[38]还有一些学者指出当前自助养老在农村地区已日渐趋于主流，[39]并且一些地区农村的养老方式已经转变为以老年人的经济自给、生活自理和精神自抚为主，其自我养老的比重已经超过家庭养老。[40]亦有一些学者主张充分发挥孝的功能来缓解农村养老困境。[41]这些探索主要集中在互助养老、自我养老以及重建家庭养老等方面，具有一定的创新性，但研究成果的数量偏少且主题分散。[42]

综上所述，中国农村地区传统的养老方式以家庭成员提供生活照料和资金支持的家庭养老模式为主。然而这一家庭养老体系在城镇化以及老龄化的背景下受到了双重冲击。与此同时，受制于多方面因素的影响，农村地区的社会养老不论从建设的完善度还是从被接受的程度而言，都不能完全取代原有“家庭养老”的功能。

三、中国农村养老问题：背景、趋势与现状

(一)城镇化、老龄化和文化传统：中国农村养老问题的三重背景

为了展开对中国农村养老问题的分析，我们首先要界定现阶段中国养老问题形成的背景，这是探索农村养老问题症结和需求的基础和前提。现阶段中国农村养老主要面临三方面的时代背景。其一，人口老龄化的进程是全国范围内的普遍现象，农村地区也不例外；其二，城镇化进程造成了农村青壮年劳动力的流失，一方面加剧了农村地区的老龄化现象，另一方面产生了失地农民等现象，削弱了土地保障的功能；其三，农村地区仍然受着较为强烈的儒家“孝”文化传统的影响，对社区和机构养老的接受程度较低。

老龄化是20世纪末以来世界范围内的一个显著现象，西方发达国家早在20世纪中叶就开始出现老龄化的现象，[43]而中国的老龄化问题也在21世纪变得越来越严重。统计数据显示，截至2016年底，我国60岁及以上老年人口23086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。*民政部：《2016年社会服务发展统计公报》。并且，根据世界银行的统计，中国60岁以上老人的余寿中，有2/3时间处于带病生存状态，部分失能和完全失能的老人有3300万。这种老龄化的趋势在全国范围内都普遍存在，农村地区也不例外。而根据第五次和第六次人口普查数据的对比，农村老龄化的增长速度甚至超过了城市地区。[44]老龄化进程加速的直接结果是老年人口抚养比的迅速提升。相关研究指出，2010年，农村老年人口抚养比约为22.75%，且预计到2025年将超过40%。[45]老龄化进程的加速使得农村地区对于养老服务的需求越来越旺盛，从而使得农村地区养老服务需求的增长与家庭养老功能削弱以及社区和机构养老机制薄弱之间的矛盾愈发显著。

加速的城镇化是改革开放以来中国社会发展的趋势。这一进程的推进也造成了农村社会的一些变化。其一，城镇化的“推拉效应”使得大量来自农村的青壮年劳动人口开始向城市转移。相关研究指出，自20世纪90年代以来，中国乡村人口以年均1000多万的规模涌入城镇。[46]而根据国家统计局(2014)农民工调查监测结果，2013年中国农民工总量约2.69亿人，外出农民工数量超过了1.66亿人，其中50岁以下的农民工约占全部农民工的85%。从而乡城人口流动的年龄选择性加速了农村人口老龄化，[47]同时还伴随着乡村地区提供老年照顾的潜在劳动力的流失。其二，一些地区在城镇化过程中的土地征用和土地流转也使得部分农民失去了原有土地的使用权，打破了农民以往依托土地的收入模式，削弱了土地对老年人口的保障功能。[48]从而，在城镇化的过程中，人口流动和土地流转打破了原有的“家庭养老”和“土地养老”的传统模式，[49]冲击了农村地区既有的老年保障体系，加剧了农村地区的养老问题。

文化传统是影响农村地区养老问题的另一个背景性因素。受儒家“孝”文化的影响，中国自古以来就有着“家庭养老”的文化传统。同时，中国社会长期流行着“养儿防老”的思想意识。这一观念对于农村地区的影响尤为明显。CLASS(2014)的数据显示，农村老年人对“养儿防老”的认同度高达83.1%，远高于城市的53.5%。可见，农村老年人依靠子女养老的理念难以转变，未能形成主动养老的预期。[50]与此相关的另一个现象是，出于传统孝道观念、子女和邻里态度以及养老机构服务和费用等方面的影响，农村老年人选择机构养老的意愿很低。[51]数据显示，农村地区选择养老院、日托站或托老所作为自己养老地点的老年人口比例只有1.1%。虽然民政部在“十二五”规划中将增加日间照料床位和机构养老床位340余万张，用以保证到2015年每千名老年人拥有养老床位数达到30张，*民政部：《社会养老服务体系建设“十二五”规划》。但是同期农村地区日间照料中心床位的知晓度和使用度却十分堪忧。*数据来源于笔者参与的2017年中国家庭调查。因而，在“家庭养老”的功能快速削弱的背景下，文化传统的因素成了农村地区发展社区和机构养老的又一个阻碍因素。

可见，中国农村地区有着比城市地区速度更快的老龄化进程，城镇化的推进又加剧了农村地区的老龄化问题，而文化传统因素的影响又阻碍了社区和机构养老模式在农村地区的实践。

(二)农村养老问题趋势

老龄化、城镇化和文化传统的因素共同构成了农村养老问题的背景。在这一背景下，中国农村养老问题在家庭养老功能上快速削弱，而社区和机构养老机制又不足以弥补其缺位，从而显现出一些不同于其他时期和其他地区的趋势。

1.乡村空心化与家庭养老功能的减退

在城镇化进程迅速推进的背景下，中国农村地区出现的一个较为典型的现象就是乡村的空心化，即农村青壮年人口的大量流出，而留在农村务农的主要是老人、妇女和儿童。[52]相关调查表明，35岁以下年轻人在农村外出人口中所占的比重高达86.3%。[53]作为结果，乡村空心化的现象造成了农村地区老年人口比例高出全国平均水平，并且在青壮年劳动力流失的影响下，乡村地区的老年人口抚养比不断提高。[54]与此同时，农村地区也产生了相当大规模的缺乏家庭人员照料的老年人口。CLASS(2014)的数据显示，空巢老人的比例为45.1%，其中农村老年人口独居和仅与配偶同住的比例分别为14.8%和26.6%。这使得农村地区既有的“家庭养老”功能受到冲击。并且，由于社会化养老方式的缺失，这一问题对农村地区的影响比对城市地区更为明显。

2.失地农民与土地保障功能的削弱

在传统农村，土地扮演着重要的保障功能，农民依靠出租和劳作获取基本的生活需要。根据CLASS(2014)的数据，农村户口的老龄人中依靠自己劳动或工作获取生活来源的比例高达26.2%。另外，也有2.8%的老年人将房屋、土地等租赁收入作为自己的收入来源。然而，在城镇化过程中，大规模的土地征收和流转导致了大量农民失去了原有的土地，形成庞大的失地农民群体，并且这一群体以中老年人居多。[55]作为结果，这些失地群体既失去了农地的土地保障功能，同时在现有的社会保障体系中，他们也不享有与城镇居民相同的社会保障政策。可见，城镇化过程中农地的征收与流转对土地保障功能的削弱，是农村养老面临的另一个现状。

3.社区和机构养老资源的缺失

在传统的“家庭养老”和“土地养老”作用受到冲击的同时，中国农村地区的社区和机构养老资源却十分缺失。这其中既有前述的文化传统方面的诱因，也有一些政策设置方面的成因。例如，在社会保险方面，长期以来，政府在推进城镇化的进程中所遵循的是“先城市，后农村”的政策导向，这体现在养老问题方面就是养老保险政策向城镇群体的倾斜。而作为农村户口老年人主要养老金类型的“新农保”直至2009年才开始执行，且其政策红利在养老保障方面的作用尚不明显。CLASS(2014)的数据显示当前农村地区养老保险覆盖率为84.4%，低于全国总体水平的88.1%，且有61.3%为新型农村养老保险，其每月发放的中位数为60元，不足农村地区同期人均月支出的1/4。此外，在社会化养老机构的建设方面，农村地区养老院、托老所等设施无论从数量上还是从设备的水平上都非常落后。数据显示，只有5.0%的农村社区有托老所或老年日间照料中心，有养(敬)老院的比例仅为10.4%。可见，无论是在资金支持还是设施供给层面，农村地区的社区和机构养老资源仍十分缺失，不足以弥补农村地区日渐衰退的“家庭养老”和“土地养老”所形成的缺失。

(三)农村养老问题现状

基于对以上背景和趋势的分析，本文发现中国农村地区老年人在养老需求的很多方面都还未得到满足。具体而言，现阶段农村老年人口在生活照料、精神慰藉和资金来源等方面的现状都存在着不同于城市地区的特殊性。

1.对生活照料的需求更为强烈

生活照料是老年人服务需求中的重要内容。数据表明，农村地区老年人对于生活照料的需求更为强烈。据CLASS(2014)的数据显示，农村老年人日常活动需要照料和帮助的比例分别为54.6%与28.7%，均高于城市。究其原因，主要体现在两个方面。其一是老年人认知能力。认知能力是老年人日常生活的必备技能，而据CLASS(2014)的数据显示，农村户口老年人的平均认知能力低于城市。这可能与农村地区较为落后的文化普及程度有关。数据显示农村地区不识字的老年人占比高达46.7%，远超城市地区的14.6%；其二是老年人的健康状况。健康状况较好的老年人往往可以较大程度地独立生活，而身体状况欠佳，特别是失能或部分失能的老人则需要更多的生活照料。而在慢性病、失能、疼痛等反映健康状况的指标方面，农村地区的指标都高于同期的城市指标。其中，农村老年人患慢性病的比重高达76.6%，疼痛的比重达到35.4%，而失能老年人的比重也达到了9.6%。这一现象可能与农村老年人长年“无休”的劳作[56]有关。数据显示，农村户口老年人仍然从事劳动的比例高达28.8%，远高于城市的7.8%，其中农村男性老年人的这一比例更是达到37.2%。此外，农村地区薄弱的医疗保障水平也制约了农村地区老年人的健康状况。

2.对精神慰藉的需求更强

精神慰藉和孤独感的缓解是养老服务的重要方面。在老年人的精神状况方面，农村户口老年人相对于城市户口老年人有更多的抑郁和孤独感，对生活的不满意度高，有7.3%的农村户口老年人对生活比较不满或很不满意，这一比例高于城市的4.4%。同时，在老化态度方面，农村较之于城市也显得更不积极。究其原因，这一现象的产生既与城镇化背景下乡村空心化趋势有关，也与传统观念对农村老年人的强烈影响有关。一方面，在城镇化的过程中，农村青壮年人口大量流失，在这一过程中，许多农村的老年人成了留守老人，并缺少与自己的下一代面对面交流的机会；另一方面，传统“孝”道观念对农村老年人的影响也更为明显。数据显示，有64.2%的农村户口的老年人中认为子女是照料的主要承担者，远高于城市的35.7%。受其影响，农村老年人在长时间与自己子女分开的背景下会更容易产生抑郁感和孤独感。因此，农村老年人更加需要精神上的慰藉。

3.经济来源更加缺乏

在经济来源方面，农村老年人的收入状况也远低于同期的城市老年人。究其原因，这种差别来自劳动力工资、社会保险政策等多个方面因素的影响。其一，城乡劳动力报酬本身存在着差异，农村劳动人口的工资水平远远低于城市劳动人口。相关研究指出，转移到城镇的农村劳动力能得到的报酬仅相当于城镇劳动力报酬的0．2244。[57]由此，农村老年人口在壮年时期的收入积累以及在老年时期的来自成年子女的转移性收入都远远低于城市的同期水平。其二，社会保险对农村户口老年人的支持不足。数据显示，农村户口老年人主要养老金类型——新型农村养老保险每月的发放金额中位数仅为60元，仅占人均月支出的24.4%。而作为对照，城镇地区领取城镇居民养老保险的老年人的养老金中位数和占人均支出的比例分别为900元和123.3%，此外城镇职工和机关事业单位职工的养老金水平更高，他们的养老金占人均支出的比例分别高达248.4%和298.7%。与此同时，农村老年人人均年收入的中位数仅为2700元，远低于城市的24000元。另外，农村户口老年人依靠养老金的比例仅为14.6%，远低于城市户口老年人的82.1%，其经济来源主要依靠成年子女的资助以及自己劳动或工作所得。由此可见，农村老年人在养老过程中的资金来源更加缺乏，在社会保险政策不足额情况下，其更多地依靠自己的劳动和子女的支持。相关研究指出，中国农村地区老龄化的程度超前于经济发展水平，[58]从而使得农村老年人对社区和机构养老服务的支付水平不高，其潜在需求尚未转化为有效需求。[59]为此，要解决农村地区的养老问题，我们需要为农村老年人提供更多资金方面的支持。

四、缓解中国农村养老问题的对策建议

如前所述，在城镇化、老龄化以及文化传统的三重背景下，中国农村的养老问题呈现出一些不同于城市地区的特殊性，体现在其对于生活照料和精神慰藉的更多需求，以及在资金来源方面的不足。对此，在农村家庭养老功能逐渐衰退而社区和机构养老机制的发展又不够成熟的背景下，农村地区应该如何解决日益增长的养老需求？基于前文讨论的农村养老问题的特点和现状，本研究认为可以为中国农村养老问题的缓解提出以下政策建议：

第一，挖掘农村老年人的人力资源，鼓励各种形式的互助养老实践。中国农村养老问题的特殊性在于其在家庭养老功能减退的背景下尚未建立起充分的社区和机构养老体系，具体体现在机构养老服务的支持度和接受度较低、社会保险对养老资金支持程度低。然而，中国农村有着悠久的邻里互助传统。为此，在承受巨大压力的家庭养老亟待社区和机构养老机制缓解之际，可以发挥互助精神在养老实践中的作用。[60]具体而言，这种互助养老的实践类似于在西方国家流行的“时间银行”的机制，即鼓励年纪较小、身体和精神状况较好的老年人去帮助更需要照料和支持的高龄老人，并在自己年岁渐长后也能够获得相应的支持。在乡村空心化以及农村青壮年人口流失的背景下，这样一种互助养老的实践可以有效利用农村老年人力资源，[61]缓解农村地区在老年人照顾方面的现实问题。与此同时，老年人口之间的互助与交流，对于缓解老年人口的孤独感也具有积极意义。

第二，在农村地区设立老年照顾津贴，提升农村地区老年人对照料服务的支付水平。农村养老问题的一个症结在于其在缺乏老年照料资源的同时又没有足够的支付社区和机构养老服务的能力。在此背景下，我们可以借鉴北欧国家的相关政策实践，在农村地区设立专门的老年照顾津贴。“照顾津贴”的制度最早来自北欧福利国家。芬兰在养老服务经验上设置了家庭照顾津贴系统(Home care allowance system)来为居家养老照顾的提供者给予社会津贴的支持。尽管这是一种来自域外的经验，但是“照顾津贴”的理念却是与我国适度普惠的社会政策理念相适应的。前文的数据已经显示，社会保险政策对老年人口的支持存在着巨大的城乡差别。为此，为了保障农村地区老年人最基本的养老资金需求，可以发挥公共财政的托底作用，在农村地区设立老年照顾津贴。这一津贴既可以用于支付老年人购买公共照料服务，也可以为留乡照料老人的青壮年提供资金补助。

第三，鼓励离乡子女对老年照料的支持，保护家庭养老功能的延续。如前所述，在乡村空心化和文化传统的影响下，农村地区老年人在精神慰藉方面存在着比城市地区更大的需求。为此，任何关于农村养老服务的探索都不能完全抛弃家庭养老在农村地区的传统功能。具体而言，我们需要鼓励离乡子女对其留守父母养老问题予以关注。这种关注不仅仅体现在定期的资金支持上，更需要前者通过电话、网络，甚至返乡等途径为后者带去照顾方面的支持以及精神方面的慰藉。

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