德国养老金待遇确定机制研究*

杨 俊

(中国人民大学劳动人事学院，北京，100872)

德国是现代养老保险制度的起源国家，是世界上最早实行强制性养老保险制度的国家。[1]1889年德国对养老保险制度进行了立法规定，现行的养老保险制度是在1911年制订并在1957年和1973年修订的，[2]经过120多年的发展已经变得非常成熟。1889年德国建立养老保险制度的时候其对象仅为雇佣工人，1921年扩大到所有职员，[3]目前养老保险制度覆盖了88%的从业人员，[4]已经成为德国最重要的社会保险制度，是影响国家财政格局和经济发展的最重要的公共政策。[5]以2000年为例，当年的养老保险基金支出达到了2000亿欧元，占德国的财政总支出的21%，占德国的国内生产总值的11.8%，在经济合作与发展组织国家中排名第二。[6]

德国的养老保险制度在最初阶段采用了积累制的模式，[7]从1889年到1957年维持着高水平的资本积累，例如在1894年到1914年之间积累的资金总量达到了八份年养老保险基金支出的水平。[8]在后来的两次世界大战中德国的养老保险基金被强制性购买政府债务，[9]但是德国在两次世界大战中都是战败国，大量的资本存量被战争毁灭，[10]再加上战后严重的通货膨胀和1948年的货币改革，导致积累的养老保险基金的价值损失殆尽，[11]在最困难的时候养老保险制度积累的资金只够14天的养老金支出水平。[12]因此，德国在1957年进行了里程碑式的养老保险制度改革，将养老保险制度从原来的积累制模式向现收现付模式进行转变，到1969年德国养老保险制度已经转变成为纯粹的现收现付模式。[13]德国的养老金待遇在1957年之前最高只相当于工资的40%左右，主要体现为一种基本的生存保障。[14]1957年的养老保险改革后，伴随着第二次世界大战后的经济高速发展，德国的养老金水平也不断提高，到1972年的时候养老金的待遇水平提高到工资的70%左右，一度成为最慷慨的公共养老金体系，[15]德国的退休者收入中的85%是来自公共养老保险制度的。[16]

但是德国的公共养老保险体系也面对着越来越严重的挑战，因为“少子高龄化”成为德国人口发展的重要特征。一方面是人口出生率不断下降，德国女性的总和生育率从1955年的2.1逐步下降到2010年的1.4左右，远低于更替生育率水平(见图1)；另一方面老年人口的比重(65岁以上的老年人口占20岁到64岁人口的比重)从1955年的12%不断增加，到2010年已经达到了35%的高水平(见图1)。人口出生率的下降和老年人口比重的提高，极大地提高了德国养老保险制度的负担比，[17]使养老保险制度的缴费相对于支出不断萎缩，同时德国存在着普遍的提前退休的情况，[18]这使得养老金收支情况变得更不乐观。德国法定退休年龄是65岁，但是平均的退休年龄只有59.5岁，数据显示德国的退休者每提前1年退休会导致养老金支出增加5个百分点，[19]提前退休进一步恶化了德国养老保险制度的运行环境。

说明：老年人口比重是65岁以上的老年人口占20～64岁人口的比重。

1957年的改革之后，德国现收现付制度采用了以支定收的模式，[20]为了应对养老保险支出不断增加的问题：一方面不断提高养老保险的缴费率，把雇主和雇员承担的缴费率从1957年的11%逐渐提高到目前的19%左右；[21]另一方面增加政府财政对养老保险支出的补贴，目前养老保险基金总支出中近25%是来自政府的补贴，而且1992年的《养老改革法》规定为了保证养老保险基金的支付能力，政府的补贴将随着缴费水平的提高而自动调增。[22]目前对养老保险制度的补贴已经成了德国政府最大的一笔公共支出，占每年政府总支出的比重约为30%。[23]但是数据预测显示，如果维持养老金的待遇水平不变，*即维持1972年设定的70%的养老金替代率目标不变。德国的养老保险缴费率在2035年将提高到40%左右，这将极大地增加企业和雇员的缴费压力，遏制德国经济的发展，从而也使得养老保险制度陷入危机。[24]所以德国必须通过调整养老金待遇水平来解决养老金支出水平相对于收入水平增长过快的问题，实现制度的可持续发展。因此德国从1992年开始对养老金的待遇确定机制进行了深刻改革，通过不断修改养老金积分价值的调整公式来降低养老金的增长速度，实现在缴费率可控*德国2001年的立法规定养老保险制度的缴费率在2020年不超过20%，在2030年不超过22%。的条件下养老保险基金的收支平衡。本文以德国养老金待遇确定机制为重点，分析德国养老金待遇确定机制改革的核心内容，对改革的实质进行了深入研究，并提出德国养老金待遇确定机制改革可供中国改革实践的借鉴。

一、德国养老金待遇确定机制的建立和改革

德国的养老金待遇确定机制包含两个部分：一个是参保者刚退休时初始养老金的确定，另一个是退休后年份中的养老金待遇调整。根据德国的养老保险制度规定，参保者刚退休时的初始养老金的确定由三个方面的因素共同确定。其初始养老金的确定方程如下：

根据德国的养老金计发公式，当个人的缴费工资历史和退休年龄确定后，其每年得到的养老金就完全是由养老金积分价值决定的，所以要对退休者的养老金进行调整，那么调整积分价值就是一个非常重要的途径。为了在人口老龄化水平不断增加、缴费压力不断加重的背景下实现制度的收支平衡，调整当前退休者和未来退休者的养老金待遇是不得不进行的艰难选择，而调整养老金待遇主要就是通过调整养老金的积分价值的年增长率来实现，通过调低每年的养老金积分价值的增长率可以控制所有退休者的养老金支出的上涨，从而从整体抑制养老金支出的过快增长。

通过1957年的改革，德国养老保险制度当时确定的养老金积分价值每年的增长率是毛工资的增长率，即：

每年的积分价值随着毛工资增长率的增长而增长可以保证养老金占每年毛工资的比重维持不变，从而使得养老金的水平也随着毛工资的增长而“水涨船高”，退休者可以很好地分享经济发展成果。但是随着人口出生率的下降和老年人口比重的提高，养老金积分价值按照毛工资增长率增长很明显过快了，所以1992年进行了养老保险制度改革，养老金的积分价值增长率调整为按照扣除税费后的净工资的增长率。净工资是在毛工资的基础上扣除个人要承担的社会保险缴费率和所得税率，基本上达到毛工资的70%的水平。1992年的改革后的养老金积分调整公式为：

其中b代表个人承担的社会保险缴费率和所得税的税率。但是尽管如此，养老金支出的增长依然明显超过了缴费的增长，需要进一步进行改革。1999年政府试图在养老金积分价值的增长率中引入人口预期寿命因子，[26]当时设计的养老金积分的调整公式为：

其中LE代表人口的预期寿命，如果预期寿命上升，那么LEt-1大于LEt-2，那么在上述的积分价值调整公式中的最后一项就是一个小于1的数值，从而会导致养老金积分价值的调减。这次调整的目的是将人口预期寿命提高所导致的养老金负担部分由退休者承担，这体现在上述公式中的预期寿命增长率前面的系数上，这个系数当时确定为1/2，也就是一半的调整由养老金积分价值的增长率下调来实现，另一半的调整由缴费者增加缴费来实现，这次改革体现了德国养老保险制度的代际公平原则，即人口老龄化导致的调整不是完全由退休者或者是缴费者独立承担的，而是退休者和缴费者共同分担的，这个特征在之后的养老保险制度改革中会再次体现。但是由于种种原因，1999年的养老保险改革方案并没有正式颁布。

2001年德国联邦议院通过了政府提出的养老保险改革方案，其中对养老金积分价值的调整公式在1992年的基础上进行了修改，2001年的养老金积分价值调整公式为：

其中τ代表公共养老保险制度的缴费率，而μ是政府资助的私人养老金的缴费率。与1992年养老金积分价值参考净工资的增长率不同，2001年养老金积分价值改由参考“改良”的工资增长率，[27]即毛工资中扣除公共养老保险制度缴费和私人养老金的缴费后的部分的增长率。之所以这样改变是因为德国从2001年后将调减所得税，原来的净工资增长率会增加，这导致养老金增加，所以要进行调整。[28]通过2001年的养老保险制度改革，在养老金积分价值的调整方程中引入了缴费率水平，所以当缴费率提高的时候养老金的积分价值的增长率就会下降，从而间接地使得养老金积分价值分担部分由人口老龄化水平上升而导致的养老保险收支调整。

根据“德国社会保障制度可持续融资委员会”在2002年的测算，如果按照2001年的改革方案，2020年养老保险缴费率会超过21%，2030年会超过24%，[29]从而无法实现德国控制养老保险缴费率上升目标的需要，所以德国在2005年进行了新一轮的养老保险制度改革，根据《法定养老保险可持续发展法》的规定，将“可持续发展因子”引入到养老金积分价值的调整公式中，最新的养老金积分价值调整公式为：

其中DR是养老保险制度的负担比，即退休者占缴费者的比重。当人口老龄化导致养老保险制度的负担比上升的时候，即DRt-1大于DRt-2的时候，上述积分价值调整公式中的最后一项是一个小于1的数值，从而会带来养老金积分价值的下调。同样基于1999年的代际分担养老保险制度负担的原则，在负担比因子的前面乘以一个分配系数α，α的取值反映了在调整中退休者要分担的比例。根据德国政府的预测，当α等于0.25的时候可以实现对未来的缴费率控制的目标，但是这并不意味着由于负担比上升而导致的养老保险制度的调整中只有25%的部分由退休者负担，因为还要考虑到2001年的改革中引入的缴费率上升而导致养老金积分价值下调的部分，本文在下一节会对退休者分担的养老保险改革成本的比重进行更深入的分析。

二、对德国养老金待遇调整机制的理论分析

通过上文的分析可以发现，德国的公共养老保险制度是通过对养老金待遇调整的改变，也就是对养老金的积分价值的增长率的调整来实现控制养老金支出增长的目标的。当人口老龄化水平提高而导致养老保险制度的收支缺口增加时，部分缺口是由缴费率上升来弥补，而同时剩余缺口的部分是通过养老金待遇增长率的下降来消除的。在德国最新的养老金积分价值的调整公式中实际上引入了两个养老金增长率下调的机制，一个是缴费率上升将导致养老金待遇增长率下调，另一个是制度负担比上升会导致养老金待遇增长率下调。为了更清晰地看到养老保险制度缺口是如何通过缴费率和替代率(由养老金积分价值决定)调整而化解的，下面进行一个理论推导，将缴费率和替代率的调整进行分离研究。

德国目前养老金积分价值的调整公式如下：

简单化简后可以得到：

如果记总缴费率为kt=τt+μt，其增长率为gk,t，积分价值的增长率为gp,t，毛工资增长率为gw,t，负担比的增长率为gR,t，那么积分价值的增长率化简为：

进一步分析可以发现：

记β=kt-2/(1-kt-2)，所以最终得到：

1+gp,t=(1+gw,t-1)·(1-β·gk,t-1)·(1-α·gR,t-1)

进一步化简得到：

gp,t=gw,t-1-β·gk,t-1-α·gR,t-1

这个化简结果说明积分价值的增长率等于毛工资增长率扣除β比例的缴费率增长率和扣除α比例的负担比增长率。其中两个比例因子直接决定了积分价值增长率相对于毛工资增长率扣除的水平。

如果记单位积分的同期毛工资替代率为qt，那么满足VPt=qt·wt-1。所以积分价值的增长率等于单位积分的替代率的增长率与毛工资增长率之和，即gp,t=gw,t-1+gq,t。将这个式子带入到积分价值的增长率调整方程中可以得到替代率的调整方程。

两个方程联立可以得到：

gq=-(β·gk+α·gR)

这个方程说明，单位积分的工资替代率的增长率等于缴费率增长率的β比重和负担比增长率的α比重之和的相反数。所以当缴费率增加，或者负担比增加的时候都会导致替代率的一定程度的下降。

德国规定养老金积分价值中关于负担比的调整因子中的系数α=0.25，如果上一年的缴费率为23%(19%的社会统筹缴费率+4%的个人账户缴费率)，那么缴费率调整因子为β=0.3。

gq=-(0.3·gk+0.25·gR)

实际上由于德国是现收现付模式，所以实际上每期都存在收支平衡关系，即缴费率=负担比×替代率，也就是满足如下关系：

gq=gk-gR

将这个方程代入到替代率的调整方式中可以得到：

所以结果显示，为了保证收支平衡，每期的缴费率需要根据负担比增长率的58%进行增长。将gk=0.58·gR代入到替代率的调整方式可以消去缴费率增长率，得到替代率关于负担比调整的最终方程：

gq=-(0.3·0.58·gR+0.25·gR)=-0.42·gR

也即是说负担比上升导致收支缺口中的58%的比重是通过缴费率增长来化解的，而剩余的42%的比重是通过养老金替代率的下降来抵消的，相对于退休者而言，缴费者负担了更大的比重。

图2 确定待遇与确定缴费下的负担比提高导致的待遇调整的比较

图2中将德国的养老保险制度与确定待遇模式(DB)和确定缴费模式(DC)的养老保险制度进行对比。在一个确定待遇的现收现付制度下，负担比提高1%，缴费率就提高1%，替代率是不进行调减的；而在一个确定缴费的现收现付制度下，负担比提高1%，替代率下降1%，缴费率是不进行调整的。而德国的模式中缴费率和替代率按照约为60∶40的比例来共同化解负担比的提高，基本上缴费率提高会化解60%的负担比上升导致的收支缺口，剩余40%的部分由替代率调减来化解，所以德国的模式是介于DB和DC之间的，笔者称之为准确定待遇模式，因为负担比需要的调整中由缴费率变动化解的部分大于由替代率化解的部分。

由于引入了养老金增长率随着缴费率和负担比上升的调减机制，在人口老龄化不断加深的背景下，养老金的替代率会逐渐下降。图3中汇报了德国公共养老保险的养老金替代率的变化情况，其中替代率等于标准退休者的养老金占当年毛工资收入的比重。由图3可以看出在1960年标准退休者的养老金替代率为53%左右，到2015年下降到44%左右，养老金的替代率水平下降了17%。如果考虑标准退休者的养老金对净工资收入的替代率，经过计算可以发现替代率从1960年的70.3%下降到2015年的64.3%。

图3 德国标准退休者养老金平均替代率的变化情况(1960—2015年)

三、德国养老金待遇调整机制的实际运作情况

根据上文的分析，德国的养老金待遇调整机制的核心就是养老金积分价值的调整机制，而积分价值的增长率取决于三个因素的影响：首先是毛工资增长率(本文称为收入因子增长率)，其次是与缴费率的增长率有关的部分(本文称为缴费因子增长率)，最后是与负担比增长率有关的部分(本文称为可持续因子增长率)。表1汇总了2005—2016年德国(西部地区)的积分价值的实际变化情况。

表1 德国(西部地区)的积分价值的实际变化情况(2005—2016年)

由表1可以看到部分年份中由积分价值增长率调整公式确定的增长率是负值，例如2005年，虽然收入因子的增长率是0.12%，但是缴费因子的增长率为-0.62%，可持续因子的增长率为-0.61%，最终由公式确定的积分价值增长率为-1.11%，这意味着退休者在当年的养老金非但不会增长，反而要下降1.11%的水平。根据养老金的刚性原则，一般而言养老金的绝对水平是不会下降的，所以德国政府出台了保护机制，规定如果某一年的养老金积分价值由调整公式确定的增长率为负时，养老金的增长率上调到0%，也就是当年的养老金水平与上一年一致。但是这样就会导致当年的养老金收不抵支，需要向财政借贷才能满足养老金支出的需要，为此德国政府又在2010年制定了养老金的补偿制度，具体情况见表2的分析。

表2 德国(西部地区)的积分价值增长率的确定(2005—2016年)

同样以2005年为例，当年养老金积分价值调整公式确定的积分价值增长率为-1.11%，养老金的保护机制启动，将当年的养老金增长率上调到0%。德国政府引入了一个平衡系数，这个系数在2004年为1.0000，然后将2005年-1.11%的增长率施加到平衡系数上，这样2005年的平衡系数就等于0.9889。而接下来的2006年的公式确定积分价值增长率依然是负的，所以保护机制继续生效，同时平衡系数继续按照公式确定的负增长率下调，从而下降到0.9825年的水平。之后从2007年到2009年没有出现负的积分价值增长率的情况，所以平衡系数没有进一步下降。但是2010年再次出现了积分价值负增长率的情况，保护机制启动，平衡系数进一步下调到0.9618。为了偿还之前保护机制激活年份中欠下的养老金债务，2010年制订了养老金补偿规定，从2011年开始如果上一年份的平衡系数小于1，那么当年由公式计算的积分价值增长率要减半记增，将减半的部分用于平衡系数的增长，这种减半记增的做法直到平衡系数恢复到1.0000的时候才结束。以2011年为例，当年积分价值公式确定的养老金增长率为1.99%，但是要减半处理，所以当年养老金实际的增长率为0.99%，剩余的1%的增长率用于补偿平衡系数，所以当年的平衡系数从0.9618提高到0.9715。由于之后的年份中平衡系数依然小于1，所以养老金补偿机制一直有效，养老金的实际增长率被减半处理，而平衡系数不断提高。直到2014年平衡系数恢复到1.0000的水平，所以从2015年开始养老金补偿机制就不再生效了，当年的养老金实际增长率等于积分价值调整公式确定的2.10%，2016年也是如此。

四、研究结论及启示

在人口出生率下降和人口老龄化加深的双重压力的背景下，德国的养老保险制度面临着可持续发展的巨大压力。为此德国养老保险制度在1992年、2001年和2005年先后调整了养老金的待遇确定机制，通过合理控制养老金支出规模来实现制度的可持续发展。本文以德国养老金待遇确定机制为重点，分析德国养老金待遇确定机制改革的核心内容，并对改革的实质进行了深入研究。本文的研究发现，通过对养老金调整机制的改革，引入养老金增长率随着缴费率和负担比增加而调节的机制，德国养老保险制度建立了缴费者和退休者共同分担养老金调整成本的机制，实现了合理的代际分配关系，养老保险制度成为一种新型的准待遇确定机制的模式。

德国养老金待遇确定和调整机制对中国的启示有如下三个方面：

首先，以标准退休者为目标确定养老金的待遇水平。德国的养老保险制度有一个明确的替代率目标，这个目标是以标准退休者为对象，也就是以一个具有45年缴费历史的领取社会平均收入的退休者的养老金待遇水平作为制度保障对象。通过以标准退休者为保障对象来设计养老保险制度，可以鼓励所有参保者更长期的缴费，实现多缴多得，从而在社会认同和社会意识上鼓励按时退休，削弱提前退休的激励。

其次，建立养老金增长率随着负担比和缴费率增长而下降的调节机制。人口老龄化水平提高的背景下现收现付制度的成本率不断提高，导致缴费率上升的压力越来越大。缴费率的水平体现了劳动者一代人对养老保险制度的贡献，如果单纯通过提高缴费率来实现养老保险制度的收支平衡，那么人口老龄化对养老保险制度造成的收支缺口全部是由劳动者一代负担的，这是有损代际公平的做法，所以随着负担比和缴费率的增长养老金的增长率应当建立相应的调整机制，实现了合理的代际负担。

第三，建立准确定待遇的养老金调整模式。虽然人口老龄化导致的收支缺口应该在退休者和缴费者之间分担，但是由于相对于退休者而言，缴费者是更强的风险承受个体，所以在分担化解养老金收支缺口的责任的时候，缴费者应当承担主要的调整责任。如德国的养老保险制度中，负担比每提高1%，其中约60%的部分是通过提高劳动者的缴费率来分担，约40%的部分是通过降低退休者的养老金替代率来化解的。在代际分担的基础上，合理保障相对弱势的退休者的利益，从而建立一种新的准确定待遇的养老金调整模式。

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