公众参与行政决策法律意识的分析

2018-04-01吕姝洁

社会科学家 2018年3期

吕姝洁

（天津商业大学法学院，天津 300134）

一、问题的提出

公众参与是行政法学界研究的热点，王锡锌教授在其《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》一书中，从公众参与的必要性、重要意义方面等进行论述，呼吁公众参与。还有就是关于参与理论模型的研究，即在具体的行政决策中如何引进公众参与。[1]公众参与行政决策源自“参与式民主”的概念，由阿诺德·考夫曼于1960年提出这一概念，该词在基层民主领域开始被广泛接受与运用。卡罗尔·佩特曼在其《参与的民主理论》一书中论述到，公民是自己命运的主宰者，是社会的管理者，与政府一起对公共事务进行讨论、协商，并采取行动解决社会共同体的公共问题。西方国家进入垄断资本主义阶段之后，各利益集团迅速发展，民主思想逐渐高涨，“无论公民个人，还是各种利益集团都开始通过行使结社权、知情权来关注自身利益的维护，公民要求积极参与国家政治生活的愿望也越来越强烈。”[2]公众参与行政决策，也是参与式民主的应有之意。公众参与到涉及自身利益的行政决策中去，通过一定的程序表达自己的利益诉求，是对“多数人的统治”可能损害公众利益的弥补。它与代议制民主相结合，是有效的全面反映民意的民主参与方式，是弥补代议制民主的有效方式。公众参与作为一种新的“利益代表模式”，为利益受影响者提供可以表达见解、提出建议的途径，即受到政策决定影响的人，在作出影响其利益的决定的过程中有其代表参与决策，并具有公平的决定权。[3]

中国的社会开始呈现多元化，不同利益群体需要更多的途径表达利益诉求，推动了公众参与行政决策制度的建立。公众参与行政决策表达的诉求、提出的建议，应当成为行政主体作出行政决策参考的重要内容。因此，有效的表达诉求、提出建议，建立在合理、合法程序的基础上，这一程序是政府行使行政权力听取利益相关人意见的程序，是政府在行政决策的过程中，由利益相关人通过一定的程序，以增强立法和决策的公正性及合理性。近几年来，我国开始制定公众参与行政决策的相关法律法规。目前，我国关于公众参与行政决策的法律主要有，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，其中第三项中要求“完善市县政府的行政决策机制，完善重大决策听取意见制度，推行重大行政决策听证制度。”该内容属于原则性的规定，有一些地区开始制定关于公众参与行政决策的具体法律法规。如《湖南省行政程序规定》、《广州市规章制定公众参与办法》。2008年10月1日开始实施的《湖南省行政程序规定》，首次以地方政府立法的形式对重大行政决策过程中的协商民主作了程序上的明确规定，规定了重大行政决策的主体、九大类决策事项。

在实践中，公众的民主意识不断提高，对涉及自身利益行政决策的关注度日益增强，希望可以有更多的途径表达自己的诉求。而适当的参与，使得公众对政府的行政决策有一定的预知性，可以有效的影响政府的行政决策，进一步改变公众被动接受行政决策的状态。公众参与行政决策的意识，表现为公众对参与行政决策的心理感受和心理反应。具体而言就是，公众是否愿意参与行政决策，是否愿意在法律规范的条件下参与行政决策，是否认可参与行政决策的意义，以及对参与行政决策的评价。我国目前的现状是，公众参与行政决策制度仍处于形成阶段，公众对参与的途径，参与的方式等不是完全了解；加之法律对公众参与行政决策的保障还不到位。“公众对决策的建议、意见权在行使范围上十分有限，难以保证行政主体在整体的行政决策过程中广泛听取公众的建议、意见。”[4]公众对参与行政决策的认知、理解仍存在一定的问题。本文从参与行政决策意识的形成与发展，参与意识发展中遇到的问题及参与意识的保障几个方面展开分析。通过参与主体主观状态的分析，为进一步理解和促进公众参与行政决策法治化的思考提供不同的视角。

二、参与行政决策法律意识的形成与发展

计划经济时代，行政命令直接影响权利的分配，个人权利的行使受到很大程度的限制。随着社会转型、体制改革，公民开始强调自我的发展，权利意识逐渐增强，开始希望参与到行政决策中去。公众参与行政决策的法律意识，也是多元社会治理的重要内容。在法治社会的构建中，要求有法可依的法治化治理，一切法外途径受到限制。公众参与行政决策，是通过法律规定的程序，参与到涉及其利益的行政决策中去，是公众合法、合理表达利益诉求的途径。公众的参与是法律赋予公民的权利，是弥补代议制民主的不足，在“民主制度中扮演着核心但却有限的角色，它最重要的功能是钳制多数决。”[5]

（一）产生：人的全面发展的客观要求

社会的发展，促进了人的全面发展。在市场经济条件下，人们的权利意识增强，注重个人利益的获得与保障。公众对利益有了进一步的认识，代议制民主不能满足社会发展而产生的多元化利益追求，公众参与行政决策成为民主政治建设的必然趋势。政府传统的决策方式，越来越不能适用新的诉求，开始从单方行政管理过渡到多元社会的治理。在涉及公众利益的行政决策中，政府开始放宽公众参与的条件，逐渐设置公众参与行政决策的程序。政府也希望通过公众的参与，增加公民管理国家、管理社会，维护自身权益的能力。公众参与行政决策成为社会发展的客观要求[6]，学者也开始重视对人人共享、普遍受益制度的研究。从社会公正的角度出发，认为社会的发展，是以绝大多数社会成员的利益满足为社会发展基本着眼点。[7]

人的全面发展强调人的主体地位，分析公众参与行政决策的法律意识，是对参与主体的分析，也是对参与主体的尊重。通过参与行政决策，保障了决策内容是对各方利益衡量之后，最大程度的公平与合理。而公平与合理的程序，便是对公众个人利益的尊重。当行政主体在整个参与的过程中排除主观因素，依法衡量不同利益主体的不同需求，同时对弱势群体的利益予以充分考虑，公众不再只是行政决策的“利益相关人”，而是行政决策的参与主体。作为行政决策的主体，公众可以更加全面的分析、衡量整体利益与个人利益，其对行政决策的质疑也就随之消除。建立在沟通基础上的公众参与，构建了政府、个人及其他利益主体之间的桥梁。

目前，我国相关立法也开始关注这方面的问题，如在房屋征收与补偿中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规定“市、县人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”征收补偿意见稿必须经过公示，并征求被征收人的意见。公民不再在只是等待权利分配的结果，而是积极参与到权利获得的过程中去。①征收人根据被行政人提出的意见稿修改《征收补偿方案》后，如果仍有被征收人不同意征收的，一些地方，通过制定地方性法规的方式规定，如果同意征收的被征收人达不到一定方案的，不予实施征收。可以看到，我国在房屋征收与补偿方面的程序设置已取得了一定的成效。行政机关的权利受到了限制与监督，公民的权利得到了保障。这也说明，在政策议程的设置上，公众的能力有了一定的提高，行政机关已经无法垄断议程设置权力。[8]

（二）发展：法治社会的必然要求

我国公众对参与行政决策的认识，还处于发展阶段，全社会尚未形成“依法参与”的理性文化。公众对法律的法信仰“是一种模糊朦胧的信仰，是浅层次的信仰，因而这种信仰对社会一般公众的约束力量并不强大。”[9]P115如在房屋征收中，虽然规定了被征收人对征收补偿方案提出建议，但仍有部分被征收人，试图以法律之外的途径谋求一已之利。这固然有房屋征收与补偿程序不完善的原因，但被征收人的侥幸心理是其不遵守法律的重要原因。他们认为法律不是绝对的权威，相关的负责人才是权威，权力大于法律。对于这部分人来说，要么他们享受过法外利益，要么看到过别人享受法外利益，说到底还是全社会并没有形成法律至上的观念。从传统社会到现代化法治国家的转型，任重而道远。法治的建设也离不理性文化的支持，而中国传统社会注重“和合”[10]，在全社会形成法治社会要求的普遍正义，就需要弱化对“和合”的追求。

法治国家的构建是一个长期的过程，是以人的基本权利为基础，建立在维护人的自由与人的尊严的基础之上，需要确立普通民众对法律的权威感、信仰感。从个人的角度而言，是人类自我完善的过程，也是人的全面发展的需要。在这个过程中，人的价值越来越受到重视，也更能得到充分的体现。当公众与社会都开始关注人的全面发展的时候，法治理念所要求的理性文化也逐渐形成。理性文化又以强大的推动力，刺激全社会加快法治建设的进程。在法治社会形成的理性文化决定了公众从“参与意识”到“依法参与意识”的转变。

除公民权利意识的形成外，法治社会的理性文化还需要法律的完备及行政机关依法客观的思考。行政机关的客观思考包括两层含义，一是行政机关不能用法律保护本部门的利益，而是用法律保障公众的利益，追求法的内在价值；另一层含义是，行政机关设置具体的参与议程、作出决策时，客观考虑公众的利益。毕竟，行政权是一种具有支配性和管理性的权力，具有强制性和不对等性的特点，应当受到限制与监督。行政机关遵守法律，维护法律的权威，对公众认可法律至上地位，遵守法律的促进作用非常明显。当公众与行政机关都能依法行事时，本处于矛盾对立之中的双方，可以更加理性的看待利益及利益冲突。[11]公众从“参与意识”到“依法参与意识”的转变也就具备了制度与文化的双重保障。

三、参与行政决策积极性的保障

古人常将百姓与水相比，认为百姓如水，本性屈顺，却也是最具穿透力的，“天下莫柔弱于水，而攻坚强者莫之能胜，以其无以易之。弱之胜强，柔之胜刚，天下莫不知，莫以行。是以圣人云：‘受国之垢，是谓社稷主；受国不祥，是为天下主’。”（《老子》第七十八章）公众参与行政决策，一方面是对自身利益的表达与重视，另一方面，也是对社会整体利益的尊重与妥协。公众明白行政决策不可能完全体现其利益，还要尊重其他利益主体的诉求。当有效表达的利益诉求被认真考量时，即使最终并未能完全实现，公众对决策内容也更容易认同。因此，保障公众参与行政决策积极性非常重要。这就涉及到对公众参与法律意识保障的问题。

（一）影响公众参与行政决策积极性的因素

中国公民意识的发展不同于西方社会公民意识的发展。在中国传统社会，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。”作为个体的人，以忠于皇帝的臣民身份存在，并没有独立的权利意识。直到近代，随着西方“权利”、“公民”等概念的引入，才开始在理论上予以探讨。进入21世纪后，提出了“要法治不要人治”等概念，但公众参与行政决策，受到文化、时间、财力等方面的影响。他们未必能真正参与到行政决策中，很多人可能对行政决策的内容等根本不了解，或者不知如何表达自己的利益诉求。虽然参与行政决策，却没有有效表达自己的利益诉求。只有当不利于公众参与的因素消除时，公众参与行政决策的意义才能显现出来。也才能真正实现人与社会的全面发展。

而建设法治社会更是改革开放后才提出的概念。在法治发展的轨迹上，西方则是经由“自治型法”到“回应型法”逐步发展的。“中国事实上并未经历过‘自治型法’的法治发展阶段，全社会规则意识淡薄是不争的事实。”[12]这也是近年来，我国公民与政府之间的冲突和斗争不断的重要原因。公民的物质利益与精神利益都没有得到很好的保护。在法律保障缺失的基础下，公民开始自发地通过社会舆论、媒体、司法诉讼等各种途径表达。

现阶段，公众对参与行政决策的认识、评价和情感体验构成公众参与行政决策的法律意识。处于转型期的社会，过去的意识禁锢被打破，加之文化的开放带来的社会成员观念的多元化，特别是在社会转型中，社会成员之间的利益关系及各自的社会地位发生了变化，各个群体之间的关系较之前更加复杂，常常产生各种冲突。各阶层、各群体的利益冲突，使得社会矛盾冲突不断增长，而解决或协调冲突的法律产生相对滞后，现有法律法规关于公众参与行政决策的规定不够全面。通常只是笼统地规定行政机关开展公众参与行政决策的程序，具体如何操作由行政机关决定。美国、德国、日本等国家已先后颁布了《行政程序法》，对行政决策的主体、内容及参与方式进行规范，以解决行政立法和行政管理中的程序问题。行政机关在公众参与行政决策的具体运作上有自由裁量权，而如何行使直接影响到公众的切身利益。然而，行政机关自由裁量权的行使，并没有达到有效解决矛盾、协调利益的理想要求。[13]冲突与矛盾的不断加剧，使得公众对现有法律制度也就颇有意见，更谈不上形成“依法参与的意识”。

（二）参与积极性的法律保障

近年来，我国建设法治国家的进程加快，公众参与行政决策的相关法律法规也日益完善。但是，还存在很多问题，包括参与主体的不明确，参与范围的不明确，公众意见得不到充分尊重等。这些问题，直接影响公众参与的积极性，当公众认为参不参与对其自身利益影响不大时，他们倾向于不参与或者寻求法律之外的途径。这样一来，利益冲突没有得到解决，设置参与程序的目的没有达到，公众也会越来越没有参与的积极性。因此，保障公众参与行政决策的积极性至关重要。

首先，要通过法律明确“利益相关者”的范围。只有通过法律明确谁才是“利益相关者”，谁能够参与到行政决策中去，才能保证公众参与的积极性。没有法律的明确规定，会导致行政机关在确定“利益相关者”时，不能客观的考虑个体与整个利益，相对弱势群体与强势群体的利益，而是较为主观的决定参与行政决策的“利益相关者”。最终应参与的人未参与，参与的人又不太感兴趣。[14]法律规定参与的主体，一种是“利益相关者”范围明确。如房屋征收中，利益相关者为被征收人。另一种是“利益相关者”范围相对不确定，如涉及环境的行政决策中。对于后者，法律可以规定确定“利益相关者”的原则，并给予以行政机关一定的决定权，由行政机关考虑有利和不利影响的各方利益，确保尽可能多的人参与到行政决策中。①姬亚平：《行政决策程序中的公众参与研究》，《浙江学刊》，2012年第3期。在法律对参与主体予以明确规定时，参与主体也更愿意参与，公众参与的效果亦能突显。

其次，是建立有效的沟通机制。2016年，天津市某区拟进行旧城区改造，在公示《房屋征收补偿方案》（意见稿）后，召开会议与该区域居民就意见稿的内容进行沟通，并以书面的形式回答了居民提出的意见。在整个过程中，征收人多次组织律师等专业人士对偿补方案等征收相关问题进行讨论。最后，因居民提出的补偿价格高于被征收房屋的评估价格，且同意征收的居民没有达到一定比例②该市拟制定《国有土地上房屋征收与补偿条例实施意见》（草案），该草案规定，如同意征收补偿方案的被征收人不到90%的，不予征收。虽该规定还没有出台，该市某区在征收过程中，以此为原则，决定是否实施旧城区改造。，该旧城改造项目予以暂停。行政机关在法律规定的程序下，合理的设置征收程序，尤其是与被征收人的沟通程序。虽然，该旧城区改造项目并没有最终实施，但整个程序因其合法、合理，征收人与被征收人并没有产生冲突与矛盾。政府也改变了过去的一元管理体制，不再以管理之名单方决定公众的利益。从一元管理体制到多元治理模式，“为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道，让他们通过提升与自身利益相关的政策的质量改变自身的处境，这一点也是参与式治理模式的核心关怀所在。”[15]

第三，行政机关应当公开公众参与行政决策的内容与程序。公众有效的参与，在于行政机关向外界开放政府信息，事前将公众参与决策的相关内容、参与的程序予以告之，使参与者对决策内容和程序有一定的认识和了解。充分的了解是公众提出自己的意见、建议的条件，避免将参与决策变成走过场。参与不是简单的对决策内容进行表决，而是对涉及自身利益的决策内容与其他利益相关人、行政机关进行充分的讨论，并在公平与合理的程序下进行表决。不公开决策内容和决策程序，充分的讨论与论证很难实现，公众的参与也没有任何意义。从各国的相关法律来看，都将公开决策内容视为公众参与的必要条件，也是确保公众参与积极性的重要内容。我国《政府信息公开条例》规定，保障公民的知情权，可以获取政府行政决策的相关信息，提高政府工作效率。该项规定较为笼统，涉及公众参与的相关立法还需进一步规定行政机关如何公开，公开的程序，公开的形式等。

四、公众参与行政决策意识的积极作用

当代中国法治呈现的是一种“自上而下”的历程，由政府主导法治的进程，是法治建设的重要推动力。但真正实现法治国家，还需要普通民众对法治建设的重视，说到底能否实现真正的法治，取决的普通民众是否形成了法治意识。随着公民权利意识的觉醒，开始积极参与到中国法治建设的进程中，成为推动中国法治建设的重要力量。公众依法参与意识的形成，更是法治建设的重要内容。公众的依法参与，建立了公众与政府的依法沟通渠道，可以有效的阻止法外的利益表达途径。公众依法参与过程中的沟通机制，更是在尊重公众知情权的基础上，协调各方利益的最有效的方式。也就是，让公权力和私权利都在法律的范围内“活动”，这也是行政法学者一直以来关注的问题，“在社会经济生活领域，公权呈现逐步退缩趋势，私权呈逐渐增长趋势。公众参与的意义在于它构成了推进这一发展趋势的力量。”[16]

因此，公众依法参与到行政决策中，不仅是依法限制了政府的权力，更是依法保障了公民的利益。在法律有效保障公众参与行政决策权利的同时，公众会在情感上、心理上，更加认可法律的作用，相信法律的权威。当法律可以有效实现自己权利的时候，人们还是更愿意以法律这种确定的规则为行为的准则，而不是求助于其他不确定的“权威”。法律本身的可预知性，也是公众依法参与行政决策的重要动力。在公众参与行政决策的领域，在法律提供的参与途径面前，每个参与主体是平等的，谁也不会因此而获得法外利益。当游戏规则平等的对待每个参与者时，参与者也就成了游戏规则最强大的拥护者。

[1] 付宇程.论行政决策中的公众参与形式[J].法治研究，2011，（10）.

[2]王建芹，第三种力量——中国后市场经济论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[3] （美）理查德·B·斯图尔特，沈岿译，美国行政法的重构[M].北京：商务印书馆，2002.

[4] 方世荣、谭冰霖.论社会公众民主决策权利的发展[J].湖北社会科学，2013，（7）.

[5] （美）艾伦·德肖维茨，黄煜文译，你的权利从哪里来？[M].北京：北京大学出版社2015.

[6] 柳经纬：《当代中国法治进程中的公众参与[J].华东政法大学学报》，2012.5.

[7] 吴忠民，社会公正论[M].济南：山东人民出版社，2004.

[8] 王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006，（5）.

[9] 胡健，法治的底色[M].北京：北京大学出版社，2016.

[10] 陈云良.儒家伦理和法治精神[J].中国法学，2000，（5）.

[11] 王申.法治实践中的理性、理念[J].同济大学学报（社会科学版），2005，（5）.

[12] 顾培东.当代中国法治话语体系的构建[J].法学研究，2012，（3）.