乡村振兴战略背景下农村土地流转政策的执行路径——以C市J村为观察对象

陈慧妮

（云南省社会科学院 《云南社会科学》编辑部，云南 昆明 650034）

一、问题的提出

2018年2月4日，中共中央、国务院公布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）。这是改革开放以来第20个指导“三农”工作的中央一号文件。《意见》指出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。这体现出了乡村振兴战略的重大现实意义。

农村土地流转政策是实施乡村振兴战略的重要支点之一。党的十八届三中全会明确指出，要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。该政策在执行过程中，由于各方主体追逐利益的差异，导致不同利益群体采取了不同甚至相反的行动策略。甚至在有些地方，乡村治理因此而陷入了尴尬的局面。

C市J村是靠近城区的一个传统村落，随着城市不断向周边扩张，近几年来，该地区总体经济社会面貌发生了深刻变迁。其中最具代表性，同时也是对村民影响最为深远的现象，莫过于农村土地流转。而与此同时，由于城镇化对传统乡村生活方式的冲击，传统的乡村治理格局也在发生深刻变化。面对重大利益争议，却缺乏有效的治理方式，这是正是以J村为代表的“城镇化背景下的乡村”当下所面临的主要矛盾。

关于乡村治理的研究大致可以分为三个层面：第一，是关于乡村治理的总体定位，这类研究重点关注现代化语境下我国农村社会治理面临的宏观背景、总体变化以及发展趋势等。第二，是对我国农村现实“非均衡状况”的研究，这方面的研究是乡村治理研究的主要方向，但也是最容易被忽略的研究内容，因为这类研究要求研究者对乡村的现实具有直观、准确、中立的把握，而不能基于虚构的材料。第三，是乡村以及生活在其中的人的微观把握，这类研究侧重观察参与乡村治理的各方当事人的行为逻辑、决策过程，是理解乡村治理现状的落脚点。[1]

近些年，针对城镇化背景下乡村治理困境的研究并不少见。有的是从宏观出发，通过研究城镇化发展给乡镇治理带来的机遇和困境，来研究如何破除城乡二元结构。[2]有的则是基于某地的具体经验，从乡镇基层政府权威弱化入手，来探讨城镇化背景下乡村治理的困境。[3]这些研究对理解城镇化背景下的乡村治理困境起到了一定的作用，然而有一个问题却常常被忽略：即所谓的“城镇化背景下”对于生活于其中的人究竟意味着什么？或者更具体地说：作为乡村治理参与者，村民、企业、村官之间究竟在什么问题上产生了争议？这些争议从何而来？为了解决这些争议，他们在现行的制度框架内、外进行了什么样的尝试？这是生活（或工作）于其中的人们所面临的真实问题，也是基层治理体系建设不能回避的问题。

“乡村治理研究的目的是推进农村自主发展，这种研究既不同于纯粹的经验调查，也不同于一般的政策研究，而是以经验调查为基础，以理解农村政策实践后果，从而改善农村政策实施为目的的研究。”[4]因此，本研究拟通过对J村村委会干部、社长、企业经理、村民，以及相关政府工作人员的访谈，具体描绘出土地流转政策在该村的实现图示，并据此探讨集体产权背景下农村土地流转政策在执行过程中面临的挑战及其对策。

二、J村土地流转中出现的主要矛盾

我国地域广袤，不同地区的乡村由于地理气候、人文环境、经济发展的差异可能表现出极大差异。从区域上划分，我国农村“可以分为南方、中部和北方三大区域，其中南方地区多团结型村庄，北方地区多分裂型村庄，中部地区多分散的原子化村庄。”[5]除了区域差异，还可以从城市化进程的角度来进一步划分为：已城市化的乡村；城市化进程中的乡村；尚未城市化的乡村。分处不同城镇化阶段的乡村面临的主要矛盾也不尽相同。而乡村的治理结构正是由乡村面临的主要矛盾所塑造。

J村农民已经不再依靠种植庄稼维持生计，他们中的多半选择外出打工，家里只剩老人和小孩，所以导致土地抛荒情况比较多见，这就带来了土地资源的浪费。征地开发是目前该村面临的一个主要的矛盾源头。想要征地开发的机会多，一般是地理位置靠近城区的地方，交通成本低、租金便宜、物流方便，C市J村正好集中了这些优点。目前该村道路基本实现了铺黑，也有地铁线路经过，最近还开通了城市公交。不仅引来很多招商引资的企业入驻，还有很多村社涉及到C市三环路的修建带来的征地开发。随着土地流转情形带来“农转非”的增多，J村正在发生着剧烈的变化。围绕土地流转问题，J村面临的主要矛盾可以概括为以下三个方面：

（一）土地流转带来的机遇与危机之间的矛盾

为了适应现代化与城镇化的需要，J村在政府的统一规划下，基础设施建设正在如火如荼的展开。公众设施逐渐完善，整体环境比以前有了很大改善，从整体环境来看，与城市的差距在日渐缩小。

正因如此，不少企业看中了J村的交通、租金等优势，在村里租地建厂。村民们不仅获得了可观的租金收益，而且还得到了一些在家门口就业的机会。然而，也并不是所有企业都能给乡村带来机遇。

例如，村里曾招商引资了8家企业，如今大多数已经跑路了，唯一支撑的企业在村干部口中也是前途渺茫。尤其是村民对这些企业质疑声较大，访谈中有村民表示有些企业以拿国家补贴为目的，拿完补贴就走了。这样招来的企业不仅不能给村民带来稳定的收益，而且缺乏长远规划会使土地进一步荒废，既不便于出租，也不能够继续耕种。当然还有更严重的后果，那就是使村民丧失对村委会的信任。

（二）村民利益多元化与乡村整体利益之间的矛盾

乡村不同于城市，它有较强的以舆论、传统、习俗为代表的内生秩序，很大程度上人们的行为是受制于此。然而城镇化所带来了利益多元化，却使得乡村内生秩序面临挑战。

修路开发的过程中会涉及到占用村民土地的问题，在访谈中我们得知：2007年有村民看到规划局要修路就回家了，开始修外面的大路（南北大道）时，公路占地直接占用了村民的土地，青苗费都没有赔，但是村民觉悟比较高，也没有计较。村里说以后有开发商了再说。当时也有村民有意见不同意的，该村民主动给他做思想工作。该村民家占地一两分，多的村民家有的被占两三亩。整个修路过程非常顺利，没有村民找麻烦。大家都觉得修路是好事，前人修路后人享福。这说明，村民普遍都有集体意识和乡土情怀，为了村庄的共同利益愿意牺牲小我的利益，整体体现出一种凝聚力。

但是必须承认的是，在修路这件事上，村民们更加看重的是修路本身对村庄整体带来的好处，在这一点上他们的利益是一致的。然而，整体上的利益一致并不能完全掩盖征地过程中“东家占地多，西家占地少”所带来的潜在问题，“不患寡而患不均”的种子可能在整体利益一致性消失后对乡村内生秩序形成挑战。

（三）村民自治权与乡镇行政管理权之间的矛盾

村民的自治权与乡镇行政管理权是乡村治理体系中的两项重要权利力构成，在现行法律框架中，这两项权力有各自相对独立的运行空间。然而在乡村治理的实践中，由于村官的双重身份（既是村民的代表，也受乡镇政府的行政指导），使得村官自身成为了两项权力发生交锋的集中点。两项权力交锋造成的结果有两种：一种是越权，即行政管理权突破行政指导关系，直接干预村务；另一种是缺位，即本该由乡镇以上政府统筹解决的问题，由于组织不力、经费不足等原因得不到及时解决。

如果乡镇的指导与村民的利益一致，那么村官的位置并不矛盾。比如乡镇政府拨付资金帮扶村庄筑桥修路、维修公共设施等，这些利益是共通的，村民享受到利益，村官及其家人也享有同样的利益。但是在很多情况下乡镇的举措与村民的利益相悖，村官的内心就会产生矛盾：是应该坚持执行乡镇政府的要求，还是坚守村民的利益，向乡镇政府传达村民的声音？通常情况下，迫于乡政府掌握着村官的待遇发放及职务提升，很多村官都不敢与乡镇政府对着干，只能屈服。所以村官的个人利益与村民的利益之间就产生了裂缝，村官在追求自己利益和维护村民利益之间摇摆不定。

三、农村土地集体所有制是矛盾的关键

J村在土地流转过程中出现的矛盾都离不开一个重要的制度设计——农村土地集体所有制。农村土地集体所有制的产生具有明显的时代性，它是从私有制逐步向社会主义公有制过度的制度尝试，它的产生与消灭个体农业、实现农业集体化紧密联系在一起。[6]然而，改革开放以来，我国诸多领域都发生了较大的变化，其中最显著的特征就是国家从宪法法律层面明确了公民的合法私有财产不受侵犯。

在这种背景下，农村土地集体所有制就面临了尴尬的局面，是继续坚持消灭个体农业的初衷，还是转而保护农民合理合法的私权利？正因如此，村委会的角色就变得格外微妙。在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，虽然中央已经明确实行政社分开，同时也要求将乡政府(国家行政机关)、村委会(基层群众性自治组织)与集体经济组织区分开来，并明确了村委会的职能，即“积极办理本村的公共事业和公益事业”。但是，或许是出于反对“一刀切”的思路，《通知》也并没有采取一种绝对明确的态度，例如允许“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行”。同样，《村民委员会组织法》虽然通过法律明确了村委会的职责，即“办理本村的公共事务和公益事业”等，但第5条却对乡镇政府的指导以及村委会对乡镇政府工作的配合义务又进行了规定。这种复合的规定在实践中导致了两方面问题：一方面是村委会与集体经济组织（农民集体）并未完全实现剥离；另一方面，村委会虽然是宪法所规定的群众基层自治组织，但却经常被视为是国家行政治理体系的末梢，国家（包括地方政府）通过村委会推行各项政策，实现特定的政治目的。[7]因此，在征地拆迁过程中，村委会的双重身份使得其在利益冲突面前难以做到完全的中立。

具体来说，根据我国《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，农业用地只有经国家征收将其变为国有建设用地，才能进入市场流通。这其中“土地财政”是主要推手。因此，政府在征地过程中“既当裁判、又当球员”。土地是关乎农民生计的重要生产资料，然而在征地过程中却并没有太多话语权。而村干部即作为村民又作为国家干部，自然面临身份的困扰，身份困扰直接影响了政策执行力度。问题并不仅止于村干部的身份困扰。土地流转过程中，村民与村民、本村村民与外村村民、甚至本村与外村之间也都会因为土地集体所有制而产生争议。其中较为突出的几个方面包括：村民流转意愿难以达成一致；村委会为完成指标强制要求村民流转；村与村之间集体资产界限不清,等等。

土地是农村的核心，不仅仅是因为土地在空间上构成了农村活动的场域，更重要的是农民的收益绝大多数来源于土地。而本文关注的重点，并不在于农村土地集体所有制在宪法法律层面是否需要调整或如何调整，而在于关注这种制度环境中的个人、集体、政府之间如何克服当前存在的问题，进而形成有效的乡村治理格局。因此，乡村振兴战略的实施必须面对和回应农村土地集体所有这个制度要素。

四、从实际出发探索政策执行路径

2018年3月8日两会期间，习近平在参加山东代表团审议时强调：乡村振兴，一方面要发挥好本土人才的作用；另一方面，要夯实基层党组织基础，通过第一书记、大学生村官、农村工作队等形式筑牢基层党组织。要推动乡村振兴健康有序进行，科学把握各地差异和特点，注重地域特色，体现乡土风情，特别要保护好传统村落、民族村寨、传统建筑，不搞一刀切，不搞统一模式，不搞层层加码，杜绝“形象工程”。因此，本文基于对J村真实情况的观察，并结合对处于城镇化阶段的乡村基本矛盾的分析，从实际出发探索集体所有制背景下的农村土地流转政策执行路径，总结出若干有针对性的建议：

（一）尊重乡村内生秩序

镇干部认为乡村治理方式应该以“考核＋人情”更为适宜，越是和村民直接接触多的干部越是体会得更深，想要把工作做好，离不开与村民之间的人情关系。有位镇干部说道：“我们说一百句还比不上村干部一句话的效果。”而且治理方式是和乡村状况是互相影响的，如果治理方式选择得当，整个村庄会更有凝聚力、迸发出活力；相反，如果治理方式选择不当，会导致村庄内部关系愈加疏离、死气沉沉。

人情与规则治理不是完全冲突。不同于城市治理的垂直化行政管理方式，乡村的内生秩序还是发挥着很大的作用。在农村，村民非常看重公平，如果把公平问题解决好，人情与规则是可以兼容的，人情的存在使乡村的人情味浓，更加和谐，这也是乡村的优势。实际上，村干部因为和村民熟悉、了解村庄情况，确实工作效果比镇上来的人要好得多，这一点还是不可忽视的，毕竟短时间内把乡村改造成城市是不现实的，乡村治理要尊重乡村的现实特点。

乡村因为普遍受教育程度低于城市，村干部要花大量时间和精力用在做宣传、解释，做村民的思想工作，做工作的过程就不单单只是解释政策，还要根据村民能够接受的方式来做工作，并且需要熟悉度作为前提，否则说话不会有人听，外来的大学生村官普遍很难展开工作就是这个原因。在选举中也体现得较为明显，涉及村干部选举村民通常不会过于关心，觉得跟自己没有多少利益关系，也不会在选举候选人之外提名其他人，影响不了最终决定又招人恨，没有必要；而选举社长时，村民热情会高一些，还会有一点竞争，毕竟社长和村民走得更近一些。乡村干部通常仅靠工资是无法维持家庭开支的，都需要兼职一份工作才行，所以乡村工作有点奉献的性质在内，这与城市管理中的公务员工作有所不同。专干直言斤斤计较的人做不了农村工作，主要是靠奉献精神，很多社长都是贴钱工作。

之所以在村干部下还设有队长、社长这样历史沿袭的职务，主要是由于农村没有城市那样完善的公共设施服务体系，如城市里电视线路坏了、道路破损等，直接找相关部门保修即可，在农村还没有这样完善的服务体系，只有通过社长收集信息、再上报给村镇政府部门来处理。所以，没有什么大事的情况下，村民一般不会跟社长有过多的接触。对于社长来说，一般也没有什么大事。村民一般与村干部接触不多，有事才找，社长工作主要集中在传达政策、上传村民意见、解决小困难、防火宣传、通知开社员大会、收医保等，工作比以前好做多了，说话村民还是听；社长工资不高，每月200元，按季度发放，虽然钱不多，但也与工作量相匹配，还有个在农村的面子问题。对于社长的工作，村民有满意的，有不满意的，总体上看，关系还是和谐的，一般社长都是村民自己选出来的，符合村民的意志。

（二）提高村镇干部工作积极性

1.激励机制

整体提高乡镇工作人员工资不太现实，但是可以通过提高奖励性绩效、加班补贴、高温补贴、基层人员补助等方式加强激励，也提高村镇干部和工作人员的工作积极性，毕竟完全靠工作人员的奉献精神（甚至是义务工作）或者人情关系去做工作，难以达到长期的制度化和持续性的效果。毕竟在城市，公务员靠工资是可以养活自己和家庭的，在农村就达不到这个标准，因此加强激励是有必要性的。而且，实际上村镇干部的工作职能都普遍比较庞杂，付出和收入不一定对等。

这里激励不仅是指金钱上的激励，当然加大经费保障是前提，除了对于大工作量、周末加班的补偿之外，还应以适当方式给予精神鼓励等多种方式，以更适应乡村工作的特点。

2.工作方式应给予一定的自由裁量权

现在乡村治理的方式可以说是强势推进的管理模式，但是无差别地推行政策、以数字考核干部的方式是否合理？城市管理可以几乎无差别地推进，每座城市就像细胞一样只是组成部分，差别不是太大，但是在农村，不同村庄之间表现出来的差异还是比较大的，各方面的先天条件、争取资源的能力都是不同的，如有的村庄就直言对“示范村”的模式学不来。

村镇干部工作量大，其中一个原因就是考核太多、形式主义的工作太多，有些工作考核无法完成，所以需要有适当的裁量权，以实现更好的工作效果来适应农村实际。

（三）增强村庄凝聚力

打通上下沟通途径，共同的目的是把工作做好，把乡村治理好。是一种和谐的状态，而不是被动接受的“被管理状态”。据专干介绍，J村之所以项目多（让其他村有点嫉妒），一个是位置好，有南北大道经过，一个是有在领导面前积极争取的因素，再有一个就是J村干部做工作负责，群众一反映马上就做事，真正为民做事。可见村庄要有凝聚力，也需要一个团结的领导班子，这样对村民有一个带动作用，因此对做事负责、能力强的成员，村政府也应该有激励机制，否则时间长了，难免会挫伤其工作积极性。

切实让村民享受到土地收益，而不是依赖于外出打工。目前推行的“M镇集体经济发展”让村民入股的方式，值得继续摸索下去，达到真正为村民谋福利的目的。据村民介绍，一家最多买两股，一股3000元，随时可以退股。

总之，如果村干部（包括整个领导班子）能力强，村民还是非常愿意配合工作。经济搞上去了，环境搞好了，村民会有很多的认同感和归属感，也会使整个村庄更有凝聚力。在乡村治理的过程中，需要强有力的领导作为核心，来带动村庄的发展和村民的支持，所以基层政权的建设是很重要的问题。并且，如果乡镇领导更懂基层实际的话，工作起来才明白工作应该如何开展，靠强硬推行是非常不妥的，这也是为什么乡镇领导多是本地人的原因，本地人怀着对家乡的感情，更愿意主动去为家乡建设出力，发挥主观能动性，这也是乡村治理区别于城市治理的一个方面。像社长工资那么低，基本都是靠着责任心和对家乡的感情，不然这些工作也很难请到人来做。

整体上乡村工作还是扎实、规范的，工作人员尽职尽责，耐心做工作，工作过程中也非常注重公平。村民对乡村工作整体是满意的，只要有事社上都是要开会通知到每个人的。对于领导班子做的不到位的地方，村民也会反映，整体呈现出协调有序的管理状态。

（四）村庄应该焕发出自己的特色

如环境整治中，有些村庄搞得过度城市化，到处都是青石板、水泥路，像个公园一样，没有了农村气息，就脱离了农村的本质。乡村治理不是要把乡村完全城市化，还是要保留农村本身的特色。专干表示，环境整治示范点就是缺乏长效机制，没有持续的经费投入，维护就比较难，请工人花费太高，长期叫社长义务干活也不现实。也不能说不成功，就是没有长效管理机制。因此，农村如何走适合自己的发展方式，还要持续探索。

[1] 贺雪峰.乡村治理研究的三大主题[J].社会科学战线，2005,(1).

[2] 刘明君,镇中.城镇化进程中乡村治理的路径选择[J].湖北社会科学，2014,(5).

[3]陈晓林.城镇化背景下的乡村治理：困境与对策——以福建省闽侯县为例[J].福建行政学院学报，2014,(2).

[4] 贺雪峰.乡村治理研究的三大主题[J].社会科学战线，2005,(1).

[5]贺雪峰.论中国农村的区域差异——村庄社会结构的视角[J].开放时代，2012,(10).

[6] 吴敬琏,马国川.重启改革议程：中国经济改革二十讲[M].生活·读书·新知三联书店,2013.78.

[7] 李忠夏.农村土地流转的合宪性分析[J].中国法学，2015,(4):123－141.

[8]李宽，熊万胜.农村集体资产产权改革何以稳妥进行——以上海松江农村集体资产产权改革为例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015,(2).