特色小镇产镇融合发展问题及对策

丁丽琼，王 伟

(1.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006；2.中共郴州市委党校，湖南 郴州 423000)

小城镇介于城市与乡村之间，对上承接大中城市的功能疏散，对下对接美丽乡村建设，是广大农村政治、经济、文化和生活服务中心，其建设对加快中国城镇化进程意义重大。十九大报告指出：以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。“十三五”规划纲要提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。浙江特色小镇崛起为小城镇建设探索出了新方向、树立了新标杆。2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。特色小镇成为促进大中小城市和小城镇协调发展的纽带，推进新型城镇化，完善城镇体系，经济转型升级发展的战略举措，各省市纷纷出台政策，推动特色小镇的建设发展。但很多的城镇由于过去长期以来粗放型的经济增长方式带来公共设施不足、环境污染等一系列问题，“大干快上”的发展观念使得企业遍地开花，特色产业不优，主导产业不强，产业和城镇“两层皮”发展问题突出，如何协调“产与镇”关系，促成“产与镇”共生互融，成为特色小镇发展的关键问题。

一、特色小镇产镇融合的内涵

产镇融合是把产业和城镇看作良性互动的有机整体，通过产业与城镇功能融合、空间整合，以城镇为基础，发展产业经济，以产业为保障，驱动城镇更新和完善配套服务，以实现产业、城镇、人三者之间协调发展。从理论的角度来看，产镇融合来源于产城融合的广义范畴，是产城融合在城镇层面上的表现，与产城融合的核心思想相同，是“产、城、人”的融合。特色小镇产镇融合主要是三个方面的融合，一是产业发展与城镇空间和功能相融合；二是人居生活与城镇空间和功能相融合；三是人居生活与产业发展相融合。

从实践的角度来看，产镇融合是建设具有特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居特征特色小镇的内在要求。特色小镇实质上既是一种新兴的产业组织形式，它依托某一特色产业，通过集聚资源和创新要素，打造完整的产业生态链，促进产业的转型和升级，增强城镇自身的综合实力；也是一种城镇空间形态和功能的新模式，在空间上如建筑、街道、绿化景观、开放空间和整体环境都具有较为统一和鲜明的风貌特征，在布局上融入经济社会功能和文化素养，是一个具有特色与文化氛围的现代化群落；它还是一种人居新载体，新载体融合人们的就业与居住，实现就业与居住的结构性匹配，提升人们的生产与生活环境质量。

二、特色小镇产镇融合发展中存在的主要问题及原因

特色小镇产镇融合处于探索起步阶段，还存在诸多问题，造成产镇不平衡、不协调发展。

(一)特色小镇产业特色不优，产镇融合能力不强

产业发展是经济社会发展的永恒动力，是产镇融合发展的重要物质基础，也是影响产镇融合发展程度的首要因素，是体现产镇融合能力的关键要素。当前，特色小镇产业发展存在的主要问题在于：一是特色小镇产业定位不精准。由于特色小镇建设投资额大且成效显现快，对投资主体实力要求很高，有些特色小镇产业特殊难以在短时间内引进资质较深的市场主体；部分特色小镇在项目引进中，重引资轻选资，“捡到篮子都是菜”，招商企业领域分散、项目细碎化现象严重直接导致核心产业不突出。二是特色小镇产业集聚力不强。尽管有些特色小镇主导产业定位明确，但同一行业的众多企业小、低、散的问题突出，全要素生产率低下，缺乏未来前瞻产业的科技含量和高成长性，还不能占据产业制高点，行业影响力远远不够，无法发挥集聚效应。三是特色小镇产业创新力不足。特色小镇特色产业的生命力来源于差异化明显的产业发展，同质化的突破需要创新。一些特色小镇，尽管已经建立了孵化器、科创中心等，但与企业结合不够紧密，很多地方仍然没有摆脱原来的生产经营模式；市县一级产业基础薄弱、区位优势不明显、配套设施不完善，难以吸引专业人才或团队，创新能力不强。

(二)特色小镇基础设施建设和服务滞后，产镇融合平台狭小

特色小镇是创新创业载体，是“产、城、人、文”发展的空间平台。基础设施建设与服务水平是城镇发展水平的重要体现，是产镇融合发展的重要前提。在单纯追求经济速度和总量的发展观念影响下，许多地方城镇建设和服务普遍滞后于产业发展，产镇融合的平台狭小，难以支撑产镇融合发展。具体表现在 ：一是特色小镇规划统筹发展不足。有的小镇规划覆盖不到位，规划范围仅仅局限于镇区，没有把镇域的发展纳入规划统筹考虑；有的小镇功能规划不清，没有把镇区发展与村庄发展、产业发展与城镇服务功能相配套；还有的小镇规划管理不到位，执行规划随意性大，有的甚至实际项目布局与最初的规划定位不合。二是特色小镇核心区特色形象不突出。特色小镇的特色既体现在“产业独具一格”，同时又具“地理环境独特”、“风格鲜明”的特征。有的小镇没有明显的核心区，有的仅有几个办公楼、几座厂房，缺乏彰显小镇特有文化元素的建筑外观、生态绿地和统一鲜明的开放环境等。三是特色小镇综合服务能力较为薄弱，配套设施吸引力低下。尤其是在经济不发达的地方，特色小镇的规划地域范围与原来的建制小镇部分重合，受已有的镇域空间格局影响，用地布局相对混杂，建设用地零碎，产镇空间相互穿插，生产生活生态功能难以融合；受原来的乡镇历史欠账的影响，有的小镇与产业聚集发展相配套的水、电、路、气、讯等工业设施不配套，基础差，导致产业进不来。

(三)特色小镇人口城镇化困难，产镇融合动力不足

人是城镇的灵魂，是城镇建设和产业发展的主要推动者，人口城镇化体制机制不健全，条件不成熟，本地农民就地转移和外来人口城镇化困难，产镇融合动力明显不足。一是就业供需矛盾突出。人口城镇化首要问题是就业，一些特色小镇特色产业正处于升级转型期，面临的人才、技术和资金等瓶颈问题在短时间内无法解决，难以提供充足的一般性就业岗位，但是特色小镇产业升级所需的专业型人才却供给不足，人才市场的供给与需求明显错位。二是人口的居住与就业匹配难。特色小镇核心区居住成本普遍比较高，外来人口就业很多以二产为主，高学历人才相对较少，普遍为初高中文化程度，职业技能水平不高，只能选择成本低且环境较为恶劣的地方居住。本地农村人口大多以亦工亦农的方式就业，选择离工作地较远的农村居住。就业地的生活配套不完善，给生产生活带来不便利，人居环境质量不高。三是公共服务欠缺。发达地区的特色小镇公共服务尚可依托实力雄厚的建制镇，不发达地区小城镇的教育、医疗、养老、社会保障等公共服务欠缺，不仅外来人口社会融合机制缺乏，本地人口就地城镇化的需求也难以满足。

三、加快推进特色小镇产镇融合发展的对策建议

产镇融合是“产业”、“人”和“城镇”三者的融合，特色小镇产镇融合发展是一项复杂的系统工程，需要从产业层面、功能和形态层面和制度层面着手加快推进。

(一)产业层面：创新集聚发展，提高产业层次

特色小镇产镇融合的基础是产业问题，只有提升产业层次，才能增强产镇融合的能力。特色小镇建设要突出产业发展，打牢产业基础，迎来人才流、资金流、技术流、产业流竞相集聚，实现以产促镇、以镇兴产。

(1)优势优先，打造特色。

产业的“特而强”是特色小镇建设的核心和灵魂。特色小镇要结合本地资源、生态、区位等优势，立足于本身的特色产业基础，有效对接新消费新需要，根据自身的特点和优势确立特色鲜明的产业定位，坚持 “一镇一业，一镇一特色”，着力培育富有特色的主导产业。特别要着力培育文化旅游、健康养老养生、特色农产品加工、现代物流、电子商务、大数据、生态农业等新兴产业或富有区域特色、历史传承且具有比较优势的产业。

(2)因地制宜，分类推进。

从各地实际出发，遵循客观规律，坚持市场导向，因地制宜分类推进。对于不符合产业政策和产业导向的甚至是违规生产经营的低小散企业予以重点整治或关停出清；对于资源消耗低、环境污染少、经济效益高的产业领域的企业，整合资源，联系产业上中下游一体化整合，建新产业链条，或补足产业链条，或延伸产业链条，充分发挥合作协同效应和关联带动效应，推动工业集聚，扩大整体生产能力，最终降低生产成本，提高利润，获得规模效益。增强特色小镇的产业集聚实力。

(3)有序竞争，创新发展。

特色小镇建设不可贪大求全，对于时下热门行业、重点领域扎堆建设、来者不拒，特别是要避免同一主题特色小镇的一哄而上、照搬照抄，乃至造成不同地方政府之间为了“抢资源、上项目”而相互比拼优惠政策，导致利益均伤。一定要在发挥市场机制的基础上，以提供有效供给和满足有效需求为导向，创新发展，促进高新技术的渗透融合、产业间的跨界融合、产业内部的重组融合，使多种要素和业态交汇贯通、互相激荡，不断提高产业综合发展能力，创造出具有不同产业内涵、不同发展模式的特色小镇，实现规范有序发展。

(二)功能和形态层面：发挥政府和市场作用，加强基础设施和服务能力建设

政府和市场在不同领域协同作用，政府制定规划引领发展、提供完备的公共设施和公共服务，企业合法依规进行投资和运营，共同提升特色小镇建设与服务水平，拓展产镇融合的空间。

(1)立足本色与特色，强化规划引领。

规划是引导产业发展的龙头，是指导城镇发展的科学依据。特色小镇要立足于本地的特色产业、区位优势、资源优势，本着“重本色、创特色”的原则，因地制宜，高标准、高起点编制发展规划，强化特色小镇顶层设计，用规划指导特色小镇建设。一方面要注重规划的统筹与衔接。特色小镇规划编制不能特立独行，要与城镇总体规划、土地利用总体规划相结合，以 “多规合一”的思路系统化规划。特色小镇规划要与周边乡村有机融合起来，与美丽乡村创建紧密结合起来，通过特色小镇产业外延、功能外延，以产业发展及基础设施建设带动区域经济社会发展。另一方面要凸显特色文化。规划编制要把握好发展特色产业、挖掘本地文化、服务旅游和便利生活等多重功能，合理构设项目和载体，将产业融入镇区，小镇的软硬件建设要与产业特色相匹配，确保小镇的独特风格。特色小镇规划面积一般控制在3平方千米左右，核心建设面积一般控制在1平方千米左右，核心区块要明确，特色形象要与本地文化相匹配。

(2)着眼宜居宜业，补齐公共设施建设短板。

在保护好小镇现有独特文化历史风貌和生态环境基础上，大力实施棚户区改造和老旧小区整治，加快道路、供电、供水、供气、排涝、绿化、通讯、消防等基础设施建设，扎实做好商业设施、医疗卫生、文化娱乐设施、公共停车场等建设，鼓励有条件的小镇和新建小镇实施地下综合管廊和海绵城镇建设，切实改善小镇居民的生产生活条件，提升特色小镇建设的价值内涵，充分彰显小镇的自然风光之美、空间形态之美和历史人文之美，营造精致美丽的小镇形象，提升城镇的生活品位。

(3)突出企业的市场主体地位，完善多元化管理。

特色小镇建设以政府引导、市场主导为基本原则。按照政府引导、企业主体、市场化运作的要求，强化企业在特色小镇建设中的主体地位，积极创新建设模式、管理方式和服务手段，提高多元化主体共同推动特色小镇发展的积极性。政府主要负责提供制度供给、设施配套、要素保障、生态环境保护、安全生产监管等管理服务，以及深化“放管服”改革、简化行政审批，营造更加公平、开放的市场环境。市场投资主体主要负责承担小镇的开发建设、招商引资、对外合作等工作。

(三)制度层面：完善社会融合机制，提升人口城镇化水平

人居建设直接影响人们的生活和就业，是特色小镇综合发展水平的体现。当前亟需完善社会融入体制机制，营造良好的人才发展环境，增强人才吸引力，创新公共服务和社会保障制度，促使本地农民、外地人口的城镇化身份转换，公平公正地享受公共资源和社会福利，提高人们的幸福感和获得感。

(1)优化人才发展机制与环境。

特色小镇产业转型与升级需要人才的支撑，尤其需要建设规划、招商引资、运营策划、产业研发设计类的高端人才，为特色小镇的科学规划、精品打造和产业发展提供智力支持。要落实对于人才的创业场地补贴、贷款贴息、引才奖励等物质奖励措施，要加强配置学术资源、提供创业导向等服务支持，要营造良好的学术氛围和创业创新文化，加快人才融入。

(2)放宽落户城镇通道，落实居住证制度。

积极推进户籍制度改革，放开落户城镇的限制。进一步细化户籍改革实施方案，撤消不合理的门槛条件，制定出更加积极、更加宽松的户口转移政策，简化落户手续，方便人们的办理，不断完善特色小镇的政务服务体系，加快农业转移人口的市民化进程。

(3)完善社会保险、教育和住房等制度。

教育、医疗、社会保险等社会服务体系的水平是影响人口城镇化的重要因素。要进一步降低门槛，充分接纳所有在特色小镇就业人员子女入学，对于教育资源难以满足需求的，要加强特色小镇与城市教育、医疗等机构的对接，形成资源共享的体系，提高社会服务配套能力；完善就业人员的住房体系，制定相关的税费优惠政策和金融政策如：免征契税，适当减免营业税等，鼓励企业为所有员工缴纳公积金，促进有条件的人员购买实现自有住房；对于不具备购房能力的就业人员，统筹纳入公租房和廉租住房调配范围内解决住房问题。在社会保险方面，当前需要进一步细化城乡养老保险的衔接制度。公平、公正的社会服务体制机制促使劳动力合理流动，提高特色小镇劳动力配置效率。

(4)创新外地人口管理制度。

建立以社区服务管理为重点的外来人口服务管理体系，创新多维制度建设，实现外来人口医疗、教育、就业等社会保障一体化。完善针对外来人口的社会工作制度，营造良好的接纳外来人口的氛围，关注外来人口的生活及心理状况，切实维护外来人口的合法权益，积极组织外来人口参与公共活动，拓宽流动人口与本地人口密切联系的渠道，增强对特色小镇文化的认同与归属感，推进外来人口的社会融合。