非政府组织在国际环境保护中的地位和作用

王定力，张 亮

（中山大学 法学院，广东 广州 510006）

国际环境非政府组织（即从事国际环境保护工作的非政府组织）作为非政府组织这一概念的“子概念”，其定义的阐述自然无法脱离非政府组织的范畴。然而，对非政府组织的概念界定在学术界未见绝对权威的论见。1950年苏珊娜·巴斯蒂（Suzanne Bastid）教授在国际法学会起草的一份关于确认协会组织国际地位的决议中，认为非政府组织是由个人或社团组成的团体，它们通过私人倡议自由设立，谋求在跨越或渗透一国边境的问题上实现某种利益，并且是非营利性的。[1]由此可以归纳出国际环境非政府组织一些共性特点：国际性，即行为主体必须是跨国组织；非政府性，即脱离政府掌握和控制；公益性，即行为体的设立、运营和目的都出于公益而非商业盈利。如一些学者所言，在特定的环境保护的语境下，“由不同国家的个人、团体或联盟，为了促进环境保护领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体”[2]可称之为国际环境非政府组织。这一新兴力量的出现，突破了传统环境治理模式中“主权国家+国际组织”的二元格局，具有很强的适应性和灵活性。环保事业的全球化进程依靠着国际环境非政府组织与不同主体间的良性互动，因此分析其所扮演的角色具有重要的现实意义。

一、国际环境非政府组织的法律地位

（一）国际非政府组织的法律人格问题

通说观点认为，法律关系是根据法律规范产生的、以主体间的权利义务关系形式表现出来的一种特殊社会关系。因此，确认一个行为体（组织或个人）的法律主体资格，前提是已有法律规范规定了其享有的权利和承担的义务。以此为基准线，国内外学界对于国际非政府组织的法律人格讨论也呈现出不同方向的探讨。其中，传统“国家说”认为主权国家是国际法的唯一主体，自然就完全排除了非政府组织等第三方机构的权利，显然是有悖于新时代国际法的发展趋势；而“派生权利说”则认为“国家可以将个人或其他人格者视为直接被赋予国际权利义务的，而且在这个限度内使它们成为国际法的主体”[3]，从而使国际非政府组织原本薄弱的“主权特征”转换为基于“国家委托关系”的正当性，为其开展活动、参与国际环境事务提供权利支持。具体而言，这种相对中立的观点试图在肯定国家不可动摇的国际法地位的同时，通过“赋权”行为进一步将“其他人格者”的边界扩大到国际非政府组织，证明其享有相关权利并经由国家层面得到国际社会的认可和尊重。比如红十字国际委员会《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》的生效，更反映出部分地区对于承认国际非政府组织法律人格的积极探索，因此任何国际公约、国际习惯乃至联合国一般性原则都可能催生出更多有限定权利、参与国际法律关系的“其他人格者”。

（二）实践中的国际环境非政府组织

1.不断提高的地位。如前文所述，生态系统的联系性、整体性和复杂性决定了环境治理领域的任何主体即国家、社会团体和个人都将面对复杂而激烈的利益博弈。本身不具备国家强制力量的国际非政府组织在开展行动时往往会遇到许多阻力，这就亟待其他权威力量规定其参与国际环保事务的能力界限和范畴。《联合国宪章》第七十一条规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件”，这就意味着国际环境非政府组织有机会取得联合国经社理事会的咨商地位。因此，国际环境非政府组织借助“赋权”手段，以咨商身份这一合法途径得以参与国际环保事务。“第一类或第二类的非政府组织可指派正式受权的代表以观察员身份列席理事会及其所属各委员会和会期机构的公开会议；遇理事会讨论第一类非政府组织所建议且经列入理事会议程的项目实体时，该组织有权斟酌情形，向理事会或理事会会期委员会口头提出初步解释性说明。”[4]由此可见，具备较大影响力的第一类、第二类国际环境非政府组织的话语权进一步增强，不仅可以起到影响国际环境议题的讨论，更能够以实际参与者的身份享有国际环境权。

另一方面，在《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》及《防治荒漠化公约》等环境条约的国际谈判中，“从确定问题、提供专家意见和有关信息、进行游说等各方面一直到缔结环境条约，国际环境非政府组织都发挥了重大作用，有时甚至作为国家的代表参加环境条约的准备工作。”[5]可以说从实体法角度而言，其已经初步具备了一些成为完整国际法主体的要素。此外，依《国际法院规约》，在咨询管辖中法院享有对于任何法律问题在经任何团体由联合国宪章授权而请求或依联合国宪章而请求时发表咨询意见的权利。[6]在符合条件的情况下，国际环境非政府组织可以作为咨询案件的主体向国际法院提出咨询，这就在程序法的层面上进一步肯定了其参与国际法律关系的合法性。

2.行为能力的制约因素。如上文所言，国际环境非政府组织享有的有限权利和承受的相应义务（限制）大都基于某些实践行为的规定或区域性协定（如《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》）。以学者对《欧洲公约》的批评为例，“他们认为该公约仍不是一个使非政府组织具有法律人格的公约，因为该公约设立的依据是非政府组织总部所在国的国内法”[7]，这从侧面反映出国际环境非政府组织内部的分散性特征可能导致其所处法域的模糊性，换言之，其法律资格的有限性会一直存在。从历史发展来看，影响力能够达到红十字国际委员会水平的国际非政府组织屈指可数，因此在利益冲突最大的环保领域，新兴国际环境非政府组织一般难以达到红十字国际委员会的影响力，自然也难以刺激国际社会产生进一步认可其法律地位的动力，这也就间接性地削弱了它们与国家、政府的互动与联结。

另一方面，尽管国际环境非政府组织象征着“全球市民社会”对于全人类共享的地球资源的关怀与保护，表达出一种超阶级的公共利益，并且“通过对国际政治中价值规范的重塑，主权的绝对利益之上才出现了环境生态的正义、人权的平等、和平的维护等更高一层的人类理想目标。”[8]但举凡需要国家力量参与的环保事务，就很难绕开“国家利益至上”的宣言。事实上，一个国际环境非政府组织除了间接参与国际环境法规、条约的制定外，若要实地开展环保行动就必须纳入某国领土的管辖，接受当地法律的监督，而这种互动极容易被当事国以“违宪”、“损害公益”为由加以排斥。依前文所知，国际环境非政府组织目前存在的取得合法资格的途径主要局限于经由某个国际条约、区域性公约而间接享有部分的国际环境权，不难看出这一系列“赋权”行为的逻辑起点还是主权国家的“认可”；再结合非政府组织的自发性和不稳定性，到底何种国际环境非政府组织适合享有多大的间接权利缺乏一个公允的评价标准，导致了更多的争议和矛盾。综上所述，国际环境非政府组织的法律地位确实随着更多符合全球利益的实践机会的出现而得到提升，但要对其做出更精确的法律资格审查仍有待更多的实务素材和国际讨论的检验。相对可行的说法是：完全否认国际环境非政府组织的法律资格是有失偏颇的，在特定事务的范畴内，依照现有国际规则承认某些非政府组织的有限环境权，既符合现代国际法的发展潮流，也顺应人们对于改革国际环保事业分散化、碎片化现状的期待和愿望。

二、国际环境非政府组织的作用

（一）正向作用及成果

自然生态环境的整体性、多领域性、联系性决定了要顺利推动环保事业的发展，应该协调好所有行动主体之间的配合和互动。国际环境非政府组织需要同各国政府、当地环境非政府组织、企业和公众交流合作，才能更行之有效地调和经济发展与资源保护的利益冲突。简而言之，我们可以将政府和企业视为环境因素的影响者，将公众视为环境因素的反馈者，而环境非政府组织作为居中的调和者，起到的主要是搭建信息沟通和资源交流的桥梁纽带作用：它一方面将平民对良好生存环境的诉求传达给当权者，一方面借助捐赠筹款所积累的社会资源完成不同领域不同规模的环保工作，最终构成一个完整的涵盖所有行为体的环境保护闭环，实现“人人参与，人人得利”的共享生态利益。从国际环境非政府组织对不同行为体的作用力出发，可将其正向作用细分为下列情形：

1.参与国际环境规则的创制和完善。基于其技能、信息、资源和的优势，非政府组织参与推动了国际环境合作，影响和改变着国家身份的认同、国家权力的行使和国家利益的计算，为国际环境谈判提供了政策建议，监督了谈判进程，沟通了谈判信息[9]。通过会前游说、设立宣讲展位、发布独立调查报告等方式，国际环境非政府组织以公益代言人的身份实际参与到国际环境条约的谈判和磋商。以联合国的环境保护文件为例，“当联合国秘书处刚刚开始着手一个新议题时，非政府组织就准备一份权威的报告，这有助于建立一些制定政策时必须依据的基本原则。”[10]此外，世界自然保护基金等全面知名环境非政府组织的行动也影响者环境条约实施，在《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的表决过程中，公约秘书处和有些国家考虑到南非仍存在比较兴旺的非洲象种群和现有象牙囤居者的合法利益，反对将非洲象列人公约附录一，但一批非政府组织首先利用其观察员的身份使此问题被列入缔约国大会的议程，然后，世界自然保护基金向大会和各缔约国提出一份批驳公约秘书处主张的“独立法律意见”，这份文件最终促使大会以76票赞成的决定将非洲象从附录二提升至附录一。[11]这个成果改变了以往非政府组织缺少实质性话语权的困境，为日后国际环境非政府组织进一步监督环境条约实施情况，协助有关国家加入国际环保体系树立了正确的示范。作为世界上规模最大、历史最悠久的全球性非营利环保机构，世界自然保护联盟（简称IUCN）从2001年开始与中国国家环保总局签署了合作备忘录，并与中国多部委开展合作帮助中国执行《生物多样性公约》。据统计，IUCN已经协助超过75个国家制定和实施了国家自然保护和生物多样性计划。[12]尽管国际环境非政府组织不具备环境公约、条约的表决权，但通过将公众日常不容易察觉的物种、资源、生态问题引入环境公约的制定议程中，对环境公约的制定起到了专业性补充的作用，使相关规则的编纂更符合实际情况，也有利于区域性环境问题的针对性解决。

2.广泛而多样的专业化支持。在国际环境非政府组织的全球体系中，不同规格的各式基金会、行动小组和研究所遍布发达和发展中国家，为全球环境问题的解决提供了丰富多样的素材支持。从组织网络来看：目前世界自然保护联盟（IUCN）有来自全球161个国家的200多个国家和政府机构会员、1000多个非政府机构会员，并有超过16000名学者作为个人会员加入IUCN的六个专家委员会等组织；世界自然资金在20多个国家设立分支机构，拥有300万以上的成员；世界保护联盟的分支小组有450个，在绝大多数国家都有驻点办公室。这些成熟的国际环境非政府组织通过与当地非政府组织结成合作关系，将信息交换与共同行动结合，结合当地发展情况努力克服国际环保行动在当地的不适应性。考虑到不同国家的环保认识程度各异，非政府组织利用其多领域的网格化资源，为当事国引入来自全球的环保智慧，一定程度上为环境研究相对滞后的国家提供了有益的解决方案，促使相关部门建立全面的环保管理体系，完善相关法规制度。

3.影响商业主体的经营决策。国际环境非政府组织的重要使命之一就是扮演商业主体、尤其是大型跨国企业的监督者角色，并通过披露调查报告和媒体宣传的方式敦促它们转变生产经营模式。国际环境非政府组织作为一个不容忽视的“压力集团”对企业持续监督的能力，也推动企业做出进一步环保承诺与改进，从而引发企业－消费者群体在生产消费观念上的革新。

（二）负面影响与改革措施

1.挑战现有的法律、贸易秩序。国际环境法作为一个因国际社会开展广泛环保合作而应运而生的新法律部门，是国际法理念的革新，不仅反映在有关公约的制定实施中所体现出全新的灵活性，也促使相关行为主体的法律地位产生新的变化。如前文所诉，非政府组织不是具备完整法律人格的行为体，但在特定事务的参与中，它往往可以借由间接的“赋权”手段而获得有限的国际环境权。但即便是受限的权利，在不正当的使用下依旧会产生破坏性的影响。WTO涉及环境与贸易争端的著名“海龟－海虾案”中，美国为了增加其禁止虾类进口的合法性，向专家组提交了由世界自然野生动物基金会这一国际环境非政府组织制作的“其他利益方陈述”，但是专家组拒绝将这些陈述当作独立文件，而是看作美国的第二次书面请求。这个细节已经表明，至少在WTO领域，专家组接受非政府组织材料的行为已经确认了非政府组织的法律地位。事实上，在国际交往和贸易中，很多利益冲突的实质是国与国之间的对抗。在涉及巨大经济利益的仲裁时，很难说世界自然野生动物基金会就一定是坚守了保护全球生态资源的中立态度而不是在某种“授权和示意”下维护美国的单边利益。随着国际社会对环境保护的呼声不断增强，国际环境非政府组织在联合国文件制定、WTO仲裁中话语权也会不同程度地增强，因此有必要防范一些国际环境非政府组织假借“环保之名”，左右原本有序的法律、贸易秩序。

为了长远利益考虑，国际社会对于国际环境非政府组织的地位和法律资格还是持乐观态度，但放手赋予它们部分行动的权利必须置于合理的法律框架内：比如运用国际公约或多边协定规范其应承担的义务和责任以进一步完善其法律人格；借鉴联合国对于咨商主体的遴选机制，制作一套更加透明全面的国际环境非政府组织行为准则；结合一定的考评标准，既授权更多能够发挥实效的工作给非政府组织，又明确严格的惩罚和追责机制，使其真正为全人类的公益做出必要的贡献。

2.缺乏监管下的不稳定性。国际环境非政府组织由于组织分散，很难在内部建立起有效的监管体制，导致从基金的筹集、使用到行动计划的设计和实践很容易走向混乱与无序。一方面，非政府组织往往是自发结成的社会团体，因此在如何实现组织目标的问题上存在很大的内部分歧，并且由于欠缺像国家政府部门一样完整的“决策－执行－监察”体系，碎片状的行动小组可能伴生着莽撞、失序的行为，正义与非正义的矛盾也不断显现。以号称“非暴力直接行动”的绿色和平组织为例，2014年4月11日绿色和平组织中国资深项目主任赖芸等三人潜入华中农业大学位于海南陵水的水稻基地试验田，偷窃水稻材料被基地师生现场抓获，且不管出于何目的，这种公然违反中国法律的行为应该受到法律的制裁。此外，对于如何向公众传达正确的环保信息，国际社会并无统一标准，导致一些国际环境非政府组织超过正常言论自由的边界，利用媒体夸大不实言论造成不良后果。再比如由于绿色和平组织的过度渲染，1983年欧洲议会在社会压力下宣布禁止幼豹皮在欧洲出售，令整个海豹的皮毛市场崩溃，间接导致加拿大北极圈的猎人因此断了原本正常有序的生计。值得注意的是，这些游离于国际法边缘的环境非政府组织即使造成了财产损坏、产业崩溃、社会冲突等一系列后果，也并未受到相关的处罚与制裁，进一步加剧了其内部的无序向外部世界扩散的威胁。虽然这一“顽疾”是任何非政府组织都难以避免的，但在波及面广、潜在利益巨大的环境领域来看，环境非政府组织任何一个看似轻微的非法举动可能会造成“蝴蝶效应”般的问题，因此必须予以修正。

为了减轻这些不利因素，可以考虑的方案有三：一是完善国际环境非政府组织落地注册机制。即由联合国等国际权威机构出台标准化注册和备案的指导文件，鼓励各国完善符合国情的准入标准。以中国为例，现行法律规定注册国家级的非营利性组织需要由一个国家部委级的政府单位做主管部门才能获得审批，导致境内外环境非政府组织在中国取得合法资格的门槛过高。这一方面是国际大型环境非政府组织在国内的工作性质处于模糊状态，也限制了本国草根环境非政府组织的成长。换言之，更加规范合理的准入备案机制有助于对环境非政府组织的行为进行监督和指导，使其明确肩负的责任和义务。二是明确一般性行为准则。即通过在国际环境会议中增加有关国际环境非政府组织行为准则的议题，联合国与国际社会一道共同商定非政府组织在跨国、跨地区环保行动中的“最低”限度标准，建设涵盖行动日志、基金管理和责任追究的指导方案，避免某些非政府组织以所谓“国际标准”妨碍他国内政，减少不必要的冲突。三是设立针对性的主管机构。即联合国经社理事会设立专门机构和专员协调国际环境非政府组织在国际环境事务中的行动，并且协助各成员国补充、完善相应的主管部门，进一步在行政层面明确环境非政府组织的“观察员”角色以便对对其擅自“越权”、滥用有限国际环境权的行为做出快速反应和有效处理。

三、结语

二十世纪以来，人与自然环境之间的关系发生了巨大的变化，环境问题也迅速从地区性问题发展为波及世界各国的全球性问题。作为经济全球化的基础要素，自然资源的开发、利用在为人类提供发展红利的同时，也不断地显示出潜在的风险与挑战。面对日益严峻的环境问题，非政府组织这一国际社会中的新兴力量，突破了传统的国家主导的治理模式，在国际环境保护领域中占据了一席之地。其迅速的崛起，顺应了全民参与的新环保理念，极大地推动了环境保护事业的发展。而在实践中看，环境非政府组织仍存在一些缺陷和问题有待修正。但当前人们对国际环境非政府组织地位和作用的研究还不够，目前还仅处于初级阶段，未来还需要更多实践素材来丰富其相关的讨论。以绿色和平组织这一典型国境环境非政府组织为例，其不同时期、不同分支机构在世界不同地区进行的环保行动显示出积极的进步与消极的破坏并存的复杂处境。也正是非政府组织在行动力上的不稳定性和环保事业在多主体联动方面长期存在的短板，导致人们难以用一个绝对“支持或否定”的评价去为国境环境非政府组织定性。因此，更具现实意义的做法应该是用“具体问题具体分析”的思路，在实践中不断地考量、修正它们在行动中的缺陷和不足；并且积极发挥好政府、社会舆论对其的外部监督作用，尽可能将其松散无序的活动整合规范，并引上正确的行动轨道。但无论如何，作为国际环保行动中重要的主体之一，国际环境非政府组织正以一个越发整体成熟的面貌继续在国际环保事业的舞台上积极活动着，并为推动全人类的公益产生着深远的影响。国际社会应该更加注重它的桥梁和纽带作用，协助其克服自身关于合法性与独立性的矛盾，从而使其在全球化环境治理体系中找到恰当的位置并行正确之事。

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