天津市农村集体经济组织改股份制公司的模式与焦点问题

2018-04-01刘奇勇

上海国土资源 2018年3期

刘奇勇，梁媛

（1. 天津财经大学珠江学院，天津 301811；2. 南开大学滨海开发研究院，天津 300071）

只有基层的经济组织实现了现代化的生产组织形式，才可能焕发农村地区的经济活力，农村集体经济组织股份制改革是实现农村经济市场化的重要手段之一。天津作为城市化较快的地区之一，研究天津的农村集体经济组织改革，同时总结其他地区的经验，对于全国推进农村集体经济组织改革具有重要意义。

1 集体经济组织改股份制公司的可行性及操作性分析

农村集体经济组织改革为股份制有限公司，首先应研究改革适用的范围，也就是实事求是，根据不同地区采取不同的改革方式；其次在筹建有限公司的过程中，应遵循的步骤应依次为集体资产量化核算、股东资格认定、股权配置和股红分配以及股份制公司其它问题（如股权流转等）[1]。

1.1 集体经济组织改股份制公司的发展模式

依据非农就业率、工业化与城市化程度为代表的经济发展情况以及区域地理位置的各地发展差异和具体情况，可将天津市的农村乡镇试点类型分为近郊与远郊两类。其中的典型乡镇代表：近郊为西青区中北镇、张窝镇，津南区葛沽镇，北辰区双街镇，东丽区华明镇，滨海新区中塘镇；远郊为蓟县毛家裕村。

（1）近郊模式

近郊模式中产业构成以工业、服务业等第二、三产业为主，基本没有或者只有少量的农用地，非农就业率较高，基本不以第一产业为主，参与城市化进程较高。农民实质已完全市民化，生活方式与周边市民没有差异，其差异仅是户口有所不同。

西青区中北镇素有“汽车城”的美誉，该镇利用这一优势，已发展成为天津重要的汽车配套生产基地。产业以工业、服务业、花卉产业和观光农业为主。张窝镇实施“三集中”发展战略，即：工业向园区集中、土地向种田能手集中、人口向镇区集中，使全镇的农村城市化、产业化、现代化的进程得到快速发展。

津南区葛沽镇曾是南北水运集散地，从历史上就有“重商轻农”的经商传统，农民很早就参与到市场经济中。目前以第二产业为主，共有企业270多家，最多时超过350家。二产包含冶金（天津荣钢集团）、机械制造、服装业（长城）、餐具等，三产（服务业）包含汽车销售城、体育馆、酒店等。农业上共有设施农业500亩（约0.33km2），建设200个大棚，属引资兴建，农地基本由镇政府经营，形成了“工业与物流、都市农业、城市经济”的三带协同发展模式。

北辰区双街镇工业区10km2，城市基础设已覆盖全镇，90%以上农地已流转至镇统一经营管理，是一个典型以工业为主业的发展模式。

东丽区华明镇因紧靠天津空港经济区，有其天然的区域经济地理优势，基本也以工业和服务业为主，农业在GDP中的比重已经很小。

滨海新区中塘镇发展设施农业是由镇政府出资修建温室大棚，然后以较低的价格再出租给农民，农民仅需支付很少的大棚租用费用即可进行生产经营。这种方式可以称为“普惠制”的发展模式，即避免了农民无力进行投资搞生产建设，又避免了由引资带来的温室大棚成本提高，本地农民付不起租用大棚的租金，而无法实现就业和解决生活保障问题。这种“普惠制”方式在以设施农业为主的中郊，既解决了设施农业的成本问题，又解决了农民就业问题，是一种值得推广的模式。

由以上调研城镇可看出，近郊模式的乡镇具有较高的城市化率和工业化率，一般离中心城区较近，农民一般不以农业为主要就业行业，非农就业率较高，农耕地很少，经济以第二、三产业为主，第一产业（农业）比重较低。

（2）远郊模式

远郊模式基本以农业或者农业相关产业为主，还有大量农地，农民基本从事农业或者附着在农业上的第三产业，城市化率和非农就业率较低，生活方式还是农村方式。

天津市蓟县毛家裕村是典型的“能人经济”发展模式。该村由“能人”村长李锁带头，修路引资，积极发展乡村旅游业，使一个偏僻闭塞的小乡村成为人均年收入达四五万元的富裕地方。农民的收入除自己经营农家院外，还可从集体经济组织中获得分红。

1.2 集体经济组织改股份制公司的实施路径

针对不同的发展模式和经济现状，应该采取不同的发展进程，以实现其“帕累托”式递进发展、实现社会和谐稳定的发展才是根本和正确的路线。对于近郊农村的集体经济组织，可根据农民意愿进行股份制公司改造，前提是要看是否有利于农村集体经济组织的良性发展。对于远郊农村尤其是以蓟县毛家裕村的“能人经济”形式的集体经济组织，农民没有原有集体经济组织变股份制公司的意愿，而且盲目搞一刀切的形式改造，可能会造成集体经济组织的实力衰退甚至崩溃，应该慎重考虑当地具体经济发展状况，实事求是地进行集体经组织的改革。

对于能否进行股份制改造应考虑以下因素：是否对经济增长起促进作用；农民是否增加了收入；农业是否增产，至少稳产、不减产；社会是否和谐稳定，实现可持续发展。同时在选取试点乡镇时最好满足下列条件：农用地很少或者基本不存在；坚强有力的村领导班子；非农就业率较高；工业化和城镇化程度较高。

在因区位、政策等因素发展相对落后，人均收入不高，二三产业所占比重较小，农耕地存留较多、经济欠发达、土地入股改革较晚的远郊农村，为避免失地农民的出现，可实行由集体将部分经营性资产折股量化，土地只作为分红的依据，而不作价入股，并不得抵押；股东资格界定范围可严格些，仅限于本集体经济组织成员；为保护农民权益，股权流转范围应仅限于原集体组织成员内部流转。

在地理位置较为优越、交通便利、二三产业发展较快、人们生活水平较高、经济较为发达的近郊农村，可将所有经营性资产折价入股；股权一般不可以转让，在家庭或本村范围内可以继承和赠与。

在经济发达、二三产业比重大、人均年收入高、城市化较为深入、乡规民约的影响较弱的近郊农村，将经营性资产全部作价入股。股权可以固化，不随户口的转移而改变，许可现金购股；对于股权的抵押、赠与、抽资退股等方面，除土地股外，可按公司法的规定进行市场化运作。

2 焦点问题剖析及其政策建议

2.1 集体资产量化核算

集体资产量化核算由于资产价值及资产归属问题，如果不够明晰、公平，在其他环节中就势必会产生恶性争夺资产、集体资产流失等问题，因此成为股份制改革中的首要问题[2]。

作为农村集体最为重要的资产，土地的折股量化是集体资产量化核算的关键问题。关于土地入股问题，由于其关键性和冲突性，在此仅简要提出政策建议。农村土地大致可分为农用地和非农用地两部分。农用地又可分为耕地、鱼塘、林地以及其他用途的土地；非农用地则可分为住宅、工业及商业用地等。对于农用地，可将承包经营权折价入股。而对于非农用地，可将该土地的自身及其上方建筑设施的价值一起折价入股[3]。

在土地入股中的核心问题是土地如何折价入股，即土地价格如何确定。在确认土地价格时，由于现在土地增值很快，很难用准确、及时且严密的方法来衡量土地的真实价值，因此用一并无现实意义的数字计量土地价格也许是一种化繁为简、行之有效的方法。但折价方法可能在真正变为股份制公司及市场化运作后，或许将为资产量化埋下隐患，导致土地价格的过低评估问题。

在确定作价入股的集体资产范围时，应只将集体的经营性资产作价入股，而文化设施等非生产经营性资产不应列入入股范围。具体措施应是对属于集体的各种生产性固定资产和流动资产，包括集体投资兴办的经营性物业，进行清查核实和量化，折价入股；而对上级政府、社会团体及个人的无偿拨款、资助、补贴、馈赠等形成的资产，以及集体投资兴建的非经营性和福利性资产（如办公楼、学校、幼儿园、文化馆、老人院、公园等），实行造册登记，作价不折股。这样将不同性质的集体资产区别对待，有利于产权的进一步明晰，并可有效保证集体公共福利建设的开展。

在股份制改革过程中，涉及到集体资产评估方法。对于资产不多的村镇资产比较容易处理，一般采取分到村民个人的方式，这是一种比较彻底的资产处理方式，适合于不负债和无集体实体经济企业公司的村镇；但对于负债的村集体经济组织，如何处理债务问题就成了棘手的难题，毕竟村民和股民不愿意负债；对于比较富裕有集体经济组织的村，股份制改造就涉及集体经济组织资产评估问题，普遍反映评估费用和税费过高，在评估后反而造成集体资产流失问题，有的村干部反映在评估后村集体资产将损失20%。对于资产不多的村，如果村民代表大会表决通过彻分集体资产，那不妨可以采用这样的方式，就不必再去成立股份制公司；负债的村在进行股份制改革中，可由镇政府或者银行等相关机构处理债务问题，从而使股份制改造得以顺利进行；对于较为富裕且有集体经济组织和资产的村，应出台相关类似北京丰台区的政府规章文件，降低评估费用和税费，从而避免集体资产的流失。

2.2 股东资格认定

此问题在各级乡镇中比较普遍。因为改制中的股东资格认证涉及到利益分配，所以是引起矛盾纠纷和上访的主要焦点问题[4-6]。主要涉及村民子女（被收养子女、再婚生育子女、违反计划生育政策的子女及村民本人）、出嫁女、外来媳妇、大中专院校学生、毕业生及现役、退伍军人、违法犯罪和违反乡规民约人员、其他人口（因征地已转为统销户口人员、出国、出境人员、半工农户、户籍空挂人员）等股东资格认定问题。

针对以上问题，一般的村镇采取村民集体代表大会表决来解决。如能顺利解决自然很好，但往往会给村干部以很大的工作压力，导致他们工作很难开展，或致矛盾激化，股份制改革难以进行。从村干部的反映来看，他们普遍希望市里能够出台相关政策法规，对村民和股民资格给出明确的定义，这样在村民代表大会难以解决问题时有法律法规依据，以利工作顺利开展。

其中出嫁女股权分配的现实做法与宪法、法律相悖。“嫁出去的女儿泼出去的水”，在大多数农民眼中，出嫁女是不能享受集体配股分红的，出嫁女随着户口的迁出，股份分红自动消失。这虽与乡规民约相符，但却与宪法和妇女权益保护法的精神和规定相违背。因此，是否应考虑将股权固化并量化到个人，不随户口的变动而变动，使得出嫁女的股权得以保留。

2.3 股权配置和股红分配

股权配置是将原集体经济组织所有的经营性资产，遵循公平、公开、公正的股权配置原则，按既定标准分配给集体和个人，建立产权主体明确、资产权属清晰的产权制度[7-8]。其步骤是先应将股权固化。股权固化是将参与入股的集体资产量化到集体组织成员个人，“生不增，死不减；来不增，走不减”。在华明镇，通过集体经济股份制改制将18个村的集体经济组织推向市场。为避免改革中集体土地的流失和与现有法律制度冲突，对于土地不作为资产入股，仅作为“资源收益权益”的分红依据。在不触动土地法律问题基础上，土地的性质仍为集体所有，将资产、资源（地上物等）作价入股，以土地经营的地上物经营性收入作为分红的部分，按基本股10%～20%（村民人人享有的股权）+居龄股+劳龄股确定股权大小。基本股是村民人人享有的股权，居龄股为以在本村居住的时间计算，以年作为单位，一年计为一股，劳龄股以参加劳动的累计时间算，以1956年开始农业合作社参加劳动为起始时间，进行逐年累积。具体的股权量化方案将由村民代表大会讨论确定。华明镇的股权固化方式既考虑了全体村民的利益（基本股+居龄股），又兼顾了个人对集体经济组织贡献的价值体现，兼顾了公平与效率，比较易于为广大村民接受，是一种值得推广的股权固化方式。

股权固化以后，可视实际情况进行配股。这里所说的配股和公司配股的概念不同，指的是股权的分配，是将原集体经济组织所有的经营性资产，遵循公平、公开、公正的股权配置原则，按一定条件和标准分配给集体和个人，从而建立产权主体明确、资产权属清晰的产权制度。