中央与民族自治地方关系之问题拆解与解决对策

孙华玉

(中国政法大学 外国语学院，北京 100088 )

十八届五中全会提出协调发展的理念，即推进国家现代化建设中既要注重人大与一府两院横向的权力协调配置，也要注重中央与地方纵向上的权力合理配置。国家权力横向与纵向的合理配置才能更好的推进法治中国的良性发展。在纵向的央地关系中，中央与民族自治地方的关系因自治地方具有民族性、自治性的特点，其关系更为复杂。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出在民族自治地方，应依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐。故，处理好中央与民族自治地方的关系是促进民族自治地方良性发展的重中之重。为此，针对当下中央与民族自治地方关系中存在的问题，应当以协调发展理念为指导依据，充分考量民族自治地方的特殊性和一般性，才能统筹兼顾中央与民族自治地方间的利益，才能充分调动两者的积极性，促进民族自治地方的可持续发展。基于此，笔者拟以梳理中央与民族自治地方关系的历史演进为起点，通过对当下中央与民族自治地方关系存在的问题的分析，提出一些解决路径，以期能为其他学者提供一些辅助。

一、中央与民族自治地方关系的历史演进

(一)民族自治地方主体地位确立阶段

自1947年第一个民族自治区：内蒙古自治区的出现，民族自治地方作为一个独立的法律主体逐渐开始登上历史的舞台。1965年西藏自治区的成立使得我国民族自治地方作为一个独立的权力体系，其基本框架已搭建完成。1954年《宪法》颁布实施前，我国以《共同纲领》作为国家权力的划分的依据，并以此作为治国的根本性文件。建国初期，国家政体尚未完全巩固，该时期的央地关系主要表现为中央集权色彩。并创建了大区制的纵向权力划分方式，全国共分为东北、华北、西北、西南、中南和华东六个大区。各区既是当地的主要政权机关，又是政务院工作的执行与代表机关。其集立法、行政和人事权于一身。这种纵向权力配置方式，不仅可以强化中央集权，更可以充分发挥大区作为地方政权机关的综合履职能力。大区首长来源于中央的任命，其不仅是政务院的派出机构更是当地的综合管理机构。但，这种权力的划分方式并未能较好的厘清央地间的关系。如《共同纲领》就央地关系仅在第十五、十六条对中央与地方职权的进行了粗略的划分，笼统的规定了中央与地方是领导与被领导的关系；就中央与民族聚居地方的关系，仅在第五十一条规定少数民族聚居的地方实行民族区域自治。此规定较为粗简，且此后并无《细则》来规定如何执行。*参见《共同纲领》第十五条、第十六条、第五十一条。在此阶段，民族区域自治制度正处于不断发展的阶段，民族自治地方也较少的设立。故，民族自治地方作为独立的政权机关正处于构建之中，中央与民族自治地方的关系实质就是一种中央与大区的关系。随着法治化进程的不断推进，1952年政务院出台《民族区域自治实施纲要》细化了《共同纲领》第五十一条的规定。此后，民族自治地方开始迅猛的建立。至1954年《宪法》颁布实施前，我国已建立了125个民族自治地方，形成了省、县、乡三级民族自治地方政权体系，且自治地方也有着较为丰富的自治权。[1]由此，民族自治地方作为一个独立的地方政权机关开始活跃在我国的政权体系中。

(二)中央与民族自治地方关系成型阶段

1954年第一部《宪法》的实施至1982年《宪法》的实施，我国宪法经历了四次大修改。央地关系也出现了大变化，在此背景下，中央与民族自治地方关系，也历经变化并逐步成型。首先，1954《宪法》实施后，民族区域自治制度被写入《宪法》并被确立为解决民族聚居地方央地关系的一项根本制度，由此实行近10年的大区制淹没在历史的长河中。其次，随着《宪法》第六十六条将政务院易名为国务院并将其作为最高国家行政机关，领导全国各级地方行政机关。中央各部门也开始加强对其所管理事务的垂直领导，各省中政府的职能部门出现了条条管理的局面，政府的综合管理职能有所消解。最后，20世纪80年代时期，随着计划经济模式的变化，为搞活地方发展，地方也被赋予了较多的权力。在此集权——分权变化的大背景下，就中央与民族自治地方关系，中央出台了一系列文件如1953年出台《关于推行民族区域自治经验的基本总结》等。这些文件的相继出台，民族自治地方人民代表大会制度也得到不断的发展，民族干部队伍建设、民族法律体系建设及经济建设等也有着长足发展。民族自治机关的自治权限逐渐清晰，其与中央的关系中主体地位不断加强，两者间的关系也逐步成型。

(三)中央与民族自治地方关系转型阶段

改革开放后，中央与民族自治地方关系发展到转型阶段。1982年《宪法》第三条第四款规定，要充分发挥地方的主动性与积极性。基于此，地方拥有更多的权限，除外交、军事等特殊权力外，地方几乎拥有和中央相同的权限，民族自治地方自治权也得到较大的扩充。随着《环保法》、《森林法》等法律的修订，其也赋予自治地方较大的法律变通执行权，该阶段处于分权阶段。就法规层面来看，中央与自治地方的权限划分越来越明确，自治地方的权力也在不断扩容。《宪法》第三章第六节就民族自治地方的自治机关的相关权限进行专门规定，第四条第三款明确民族区域自治是少数民族聚居地方政权组织的基本形式。民族自治地方不仅具有特殊的自治权，其也具有其他一般地方的普通权力。《宪法》第一百零七条关于地方政府的职权规定也适用于自治地方。除此之外，《民族区域自治法》第三章、第六章对其自治权和上级国家机关对其的帮助也做了细致规定。《各级人民代表大会和各级人民政府组织法》其中有关于地方权限划分的规定依然可以适用于民族自治地方。

二、中央与民族自治地方关系问题的拆解

(一)中央与民族自治地方事权厘析不清

在单一制国家结构形式下，宪法及相关宪法性法律虽对中央与民族自治地方的关系做了原则性规定即地方服从中央。但对两者权力的边界及相关事权未做具体规定。一般诸如国防、外交等国家行为由中央保留之外，其他权力地方和中央相差不大，尤其是对自治地方的自治权没有划清界限，由此可能会造成三种困境。其一，造成自治权的无效行使。自治机关制定自治条例是其行使自治权的最重要途径。若两者间的事权无明确的界限，那么自治地方在创制自治条例时就可以不断扩充其内容，但程序上又规定其自治条例需报上级机关审批后方可实施，就可能会造成符合上级机关的意愿就会审批通过，不符合就不批的恶果。[2]此举不仅会侵害自治权，更不利于发挥地方积极性。其二，造成权责不匹配，问责无门。实践中，因中央与民族自治地方事权界限不明确，导致自治机关尤其是自治地方的政府出现行政管理困难的局面。一些本该由中央政府承担的责任被转嫁到财政能力较弱的自治地方政府来承担，由此造成公共服务供给不足、自治机关出现财政赤字和履职不能等情况。当地方承担过多责任时，其权力欲望就越大，一旦不能满足权力的扩容势必会大大消解地方的积极性。且当自治地方不作为时，因无明确法律规定，也会造成问责无门。如《刑法》第九十条规定自治地方可以对刑法做变通规定，但至今无一相关变通条例出台。其三，未对一般地方政府的事权与民族自治地方的特殊事权作区分，导致民族自治地方管理事务的特殊性受到忽视，民族自治地方所承担的特殊职责、行使的特殊自治权力、完成的特殊改革任务[3]不能得到中央的关注。如《民族区域自治法》第六十五条规定国家在民族自治地方开发资源、建设企业，应当照顾民族自治地方的利益。但甘南藏族自治州在开发当地锑矿时，其民族自治地方的利益并未得到特别照顾，锑矿开发公司的审批、税收等与其他非自治地方企业待遇一样。

(二)垂直管理消解自治地方自主管理地方事务的能力

随着改革的不断深化，行政体制中部门间条块分割现象严重，其严重消解了民族自治地方的积极性。条块分割使得自治地方自治机关的权力被相关部门的垂直领导体制瓦解。自治机关不再具备处理本区域内涉及有关部门相关事项的权力。实践中，一方面自治机关为了更好的履行其职能，不得不花费更多的精力去协调与中央部门间的关系，“跑部钱进”的怪象越演越烈。尤其是在立法法修订后，自治地方行使法律变通权的程序更加复杂，导致自治地方在实现其民族特殊性的相关事项时受到掌握资源的中央有关部门的制约，其地方自治性被逐步消解。同时由于垂直管理的体制，导致自治地方政府难以对其职能部门形成有效的约束。该部门在执行可能侵害地方利益的上级决定时，自治机关无力应对。同时，自治地方在出台单行条例后，实行垂直领导的政府部门在执法时出现不遵守单行条例或执行与单行条例相悖的上级文件，自治机关的救济能力不足。另一方面，垂直管理体制导致民族优惠政策实施效果不佳。在单一制的国体中，中央与民族自治地方的关系是一种具有特殊性的央地关系，其既具备普通央地关系中领导与被领导的关系，又因享有变通执行权与中央形成一种新型的协商关系。为了更好的维护这种协商关系，中央虽实施了包括财政转移、支教在内的一系列优惠政策。但这些政策多由中央相关部门把持。碍于垂直管理体制，自治地方需与各部门进行利益交换，有时更要做出让步，实践中民族优惠政策落实效度不佳。加之自治地方变通执行权受到程序性因素的制约，自治地方对中央政策的变通实施力度不足，使得各种优惠政策的实施效果更加差强人意。综上，垂直管理的行政体制严重消解了民族自治地方积极性。

(三)中央权力管控消解自治地方变通执行权的实施

在中央与民族自治地方的关系中，因中央权力的扩张导致自治地方变通执行权实施效度不佳，出现不能变和不想变两大困境。自治地方的变通执行权是自治权的基石；自治权的良性发展是中央与民族自治地方关系良性发展的基石。变通执行权实施受限势必影响中央与民族自治地方间的协调发展。宪法和法律赋予自治地方变通执行权，就内容来看可以分为两类，一是法律的变通权，二是对上级政策或规定的变通执行权。就目的来看，变通执行旨在能保证中央的政令在民族地区得到有效地实施。在结合自治地方多民族杂居的情况下，变通执行有关规定，此举既能在原则上保证中央的法度统一，又能充分发挥地方的能动性。但实践中变通执行的效度不佳。第一，变通执行的程序繁琐，导致效率低下。针对上级的规定进行变通，民族区域自治法规定民族自治地方因其实际情况可以对上级的规定或政策进行变通执行，上级机关在六十日内给予答复。实践中，报批还需层报制定机关，待到制定机关收到变通申请时，可能出现早已过数月。针对法律变通，立法法规定对法律进行变通，不仅要报批更要将变通的具体情况报备，双重审查的程序大大降低了变通的效率。第二，变通的成功率不高。虽然法律规定自治地方可以实施变通执行权，但没有规定变通申请被上级否定后的救济制度，且由下级报上级批准变通其自己制定的规定，不免会出现既是运动员又是裁判员的情况。综上，自治地方的法律变通在实践中多因制度性因素受限，其实现的效度不佳。由此导致自治地方实施中央的政令效果佳，自治地方主动管理本地方事务的能力不足，进而加剧中央与自治地方关系的紧张态势。

三、协调中央与民族自治地方关系的路径

(一)构建协商共赢的新型央地关系

上文已经论述了中央与民族自治地方不仅具备领导与被领导的关系，更因其独特性具有央地的协商关系。通过梳理两者关系发展的历史脉络，得知在20世纪80年代以前受到计划经济体制的影响，中央与民族自治地方呈现出一种从属关系。改革开放后，随着自治地方自治权的不断发展，两者间事权的交集越来越多，两者的关系更多的是一种协商共赢的模式。在市场经济体制下，寻求央地间共同点促进两者的协调发展才是促进法治中国的关键。且宪法等法律不仅规定要涉及民族性事务时要征求民族成员的意见，更赋予其变通执行权；十八届五中全会更是提出协调发展的新理念。故针对民族自治地方的发展，中央应通过多种渠道与民族自治地方进行协商，预防深化改革时期出现的各种央地矛盾，进而引导民族自治地方的长足发展。通过构建这种协商共赢机制，自治地方能充分表达自身的利益，缓解自治地方所面临的内外压力，促进央地关系的和谐发展。

(二)厘清中央与民族自治地方之间的事权

解决当下央地间面临的权责不清、问责无据等问题的关键在于从法律层面厘清中央与民族自治地方之间的事权。1994年国家实施的国地税改革，明确了中央与地方的税收的划分，但未对央地间事权进行划分。近20年以来，央地间事权划分改革进展缓慢，中央与地方权责不明导致的惟上是从、权力僭越等问题越来越突出，央地间的关系渐趋紧张化。建国至今尚未有中央与民族自治地方间关于事权划分的专门法律法规出台。虽然《民族区域自治法》中在中央与自治机关关系的法条中包含了国家事务和民族自治地方内部事务划分问题，但是大都是原则性的规定，其操作性不足。且实践中，涉及中央与民族自治地方关系的处理，多以党和中央政府文件作为依据。就法律效力层面来说，中央的红头文件仅仅是规范性法律文件并非是法律，其效力等级低于法律。且其多为就某一问题出台的具体措施，缺少连贯性和稳定性。故应从中央与民族自治地方两个维度展开立法工作。就国家层面而言，首先是宪法应对中央与自治地方的专属事权、共享事权及中央委托授权事项等做原则规定；其次是以宪法规定的原则为指导，通过修订法律法规来细化的具体领域中各类事权。就民族自治地方层面而言，要以宪法和民族区域自治法为基石自治地方的地方性事务、民族事务及自治权通过法律创制和法律变通的立法形式制定单行条例和自治条例加以细化，明确自治地方的公共事务的管理权限。

(三)加强国家对民族自治地方优惠政策的落实

中央与民族自治地方关系不稳定的深层次原因在于国家优惠政策的落实不足，其根源在于垂直管理体制下的部门利益化。民族区域自治法虽明文规定国家应帮助民族地区发展并给予政策倾斜，但因这些资源多由实施垂直管理的中央部门掌控，资金等物质资源的转移支付也大都经由其下属的部门层层转拨给自治地方。进而可能出现这些职能部门怠于行使其职权而自治机关又无可奈何的局面。如项目配套资金减免工作不到位、扶持资金难到账及矿产等资源开发补偿机制不合理等问题。基于此，就国家层面而言应当改善中央优惠政策的落实机制。中央有关部门在制定新的优惠政策时，应该认真研究当下民族优惠政策实施现状。例如，在财政转移支付方面，可以尝试将资金直接发放至自治地方人大账户中，此举不仅能有效缓解因垂直管理体制造成的资金到账难问题，同时由人大可以通过预算与决算程序来有效监督地方政府资金的运用；在促进边贸活动方面，针对民族手工艺制品等特色民族艺术品的对外出口可以简化海关的审批手续或将部分审批职能交由民族自治机关来完成，此举有利于民族地区的经济发展。就民族自治地方层面而言，要积极实施变通执行权。通过对上级政策或法律的变通，将中央的优惠政策更好的引入到本区域中，更好的促进区域内经济的发展。同时，自治机关要积极实施权利的自我救济。在优惠政策的实施过程中，若中央部门的规定与本区内自治条例和单行条例的规定相悖时，自治机关应向国务院或其他有关部门反映。以此来破解垂直管理体制下，国家有关部门对民族自治地方优惠政策落实不到位的情况。

参考文献：

[1]金炳镐，董 强.新中国民族区域自治政策60年——纪念新中国成立60周年民族政策系列研究之三[J].黑龙江民族丛刊，2009(05).

[2]郑 毅.论上下级民族自治地方政府间关系的法律调整[J].法商研究，2016(03).

[3]李俊清.民族区域自治地方行政管理的特点与改革[J].北京行政学院学报，2010(02).