公共图书馆安全保障义务之完善

高 牟

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

一、问题的提出

公共图书馆是播撒文明火种、传播先进文化、传承民族传统的重要场所，承担社会教育、倡导阅读、信息服务、促进和谐等核心功能，[1]在构建社会主义文化体系中发挥着重要作用。

2017年6月22日，全国人大常委会第28次会议首次审议《公共图书馆法(草案)》，《公共图书馆法》于2017年1月4日通过，自2018年1月1日起施行。该法从公共图书馆的设立、运行、服务等维度出发，对公共图书馆的设立行为和服务行为进行规制。与各地的图书馆条例相比，《公共图书馆法》加大了对于读者权益的保障力度，最为突出的就是增加了公共图书馆安全保障义务方面的规定。笔者认为，《公共图书馆法》关于公共图书馆安全保障义务的规定过于抽象和零散，缺乏体系化的顶层设计，在一定程度上削弱了法律规范的引领作用。笔者以“图书馆、安全保障义务”为关键词在“中国知网”检索后发现，仅有为数不多的学者涉足公共图书馆安全保障义务的研究，这不利于划清公共图书馆和读者之间的责任范围。因此，从理论和实践两个层面对公共图书馆安全保障义务的界限进行精准化作业成为当前亟待解决的课题。

二、公共图书馆安全保障义务的理论基础

传统的侵权责任法顺应自由资本主义时期民众对于自由的向往，将其理论体系建构在积极侵权即作为侵权的基础之上。自由资本主义逐渐向垄断资本主义过渡的历史时期，社会矛盾空前激化，自由资本主义时期所崇尚的个人本位主义受到限制，社会本位主义进入学者视野。

(一)诚实信用原则

诚实信用原则是横跨私法和公法领域的一项基本原则，“它作为民法的基本原则,要求民事法律关系的双方当事人要诚实不欺,恪守诺言,讲究信用,在谋求个人利益时要顾全他人和社会公共利益,以维持双方利益和社会利益的平衡,求得社会经济秩序的稳定及各种经济关系的和谐发展。”[2]诚实信用原则不仅要求民事主体不得实施积极的加害行为侵犯他人的合法权益，而且要求负有作为义务的行为人积极作为，使他人脱离危险。“如果说毋害他人是诚信原则的消极要求的话，那么在笔者看来，诚实信用原则还包含了对当事人的积极要求，即要求自己能够做到言行一致，遵守承诺。”[3]诚实信用原则衍生出注意义务，要求民事主体在民事活动中，在主观上保有“善意”，从民事法律关系各方的角度思考问题；在客观上履行通知、协助、保密、保护等义务，这在合同法上体现为附随义务，在侵权法上则体现为安全保障义务。与作为侵权相比，不作为侵权在一定程度上有限制民事主体行为自由的功效，因此，对于不作为侵权，各国均通过法律和判例对其进行限制。就法定的作为义务而言，我国《侵权责任法》第三十七条规定了公共场所管理人和群众性活动组织者的安全保障义务。就判例所确定的作为义务而言，德国非法定的作为义务主要包括以下几个方面：职业上的作为义务、先前行为导致的作为义务、合同规定的作为义务、社会密切关系产生的作为义务等。[4]诚实信用原则不仅在私法上有所体现，也将其触角渗透到公法领域。“‘诚信’这位君王终于威临整个法域，成为公、私法通用的真正意义上的‘帝王条款’，成为所有法律关系的指导原则。”[5]

当读者进入公共图书馆以后，两者之间有可能产生服务、侵权等民事法律关系甚至刑事法律关系。无论该法律关系是民事法律关系抑或是刑事法律关系，均适用于诚实信用原则，这就要求公共图书馆在服务读者的时候应以“善良管理人”的标准，切实履行安全保障义务。

(二)危险控制理论

人类文明从农业文明向工业文明演变的历史进程中，人类社会面临的风险从原始的自然风险向现代的社会风险推进，并形成自然风险和社会风险相互交织、影响、促进的藕合状态。20世纪80年代，德国学者乌尔里希·贝克在工业化、全球化和市场化的背景下提出“风险社会”概念，引发学界高度关注。乌尔里希·贝克教授认为人为因素促成的现代化是造成风险社会最根本的因素。国内有学者将风险社会的成因归结于人口、资源环境、科学技术、组织制度、社会经济结构等因素。[6]另有学者认为人类的过度实践、市场经济、科学技术、政治、社会治理、全球化等因素也是风险社会的重要诱因。[7]笔者认为，无论如何定义和分析风险社会，人的因素始终是风险社会最根本的诱因。人在社会发展进程中发挥着重要的作用，通过建立政治、经济、文化、生态等制度来认识和建构世界，而认识的历史局限性和工具选择的偏差产生大量追逐眼前利益的短视行为，这在一定程度上促成风险社会的形成和发展。

公共图书馆作为人类社会发展到一定阶段的产物，在记录、传播人类文明中发挥着积极的作用。与此同时，公共图书馆作为组织集合体，亦存在一定的风险：一是人的风险，读者的高度聚合易产生拥挤、踩踏、斗殴等风险；二是物的风险，图书馆的卫生条件、建筑物状况、消防设施等极易造成群体性风险。公共图书馆作为馆内危险的起源地，其具有掌控风险的天然优势，理应强化安全保障义务，防范风险。

(三)成本——收益理论

按照研究方法和研究内容的差异，西方法学派可大致分为自然法学派、实证法学派和社会法学派。在资产阶级革命成功之前，自然法学派因其对封建社会的解构作用而备受推崇。资产阶段革命成功之后，实证法学派因其在维护政权稳定方面的突出作用而成为显学。20世纪以来，其他社会学科逐步向法学领域渗透，攻城略地，并将其他学科领域的分析框架和理论工具运用到法学领域，形成社会法学派。在此背景下，20世纪50年代中后期，法律经济学在美国兴起。法律经济学以“成本——收益”为分析框架，将经济学的理论运用到合同法、侵权法等领域，提倡用最少的成本实现收益的最大化。“如果一项较大的成本可以由一项较小的成本而避免的话,效益原则就要求承担较小的成本。”[8]

公共图书馆具有共享性和开放性的特征。1994年，联合国教科文组织(UNESCO)通过《联合国教科文组织公共图书馆宣言1994》(UNESCO Public Library Manifesto 1994)。该宣言“公共图书馆”部分第2段规定：“每个人都平等地享有获得公共图书馆服务的权利，无论他的年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言以及社会地位如何……。”[9]公共图书馆共享性和开放性的特征使得其每时每刻都存在潜在的风险，稍有不慎就可能引发大规模的群体性损害。从经济学的角度，公共图书馆最靠近危险源且其采取的预防措施的成本与大规模群体性损害相比是微乎其微的。如果一个损失可能会发生,那么由谁避免该损失发生的成本最低就应由谁来承担这项义务。

三、公共图书馆安全保障义务的实践及评析

公共图书馆安全保障义务不仅具有明确的法律依据，而且在司法实践中有例可循。从法律规范文本入手，理顺各种法律规范之间的逻辑关系和效力位阶，可以为完善公共图书馆安全保障义务相关立法提供参考；从司法实践入手，探寻法官在司法案例中判决的尺度和张力，对于图书馆完善安全保障措施亦产生积极的效果。

(一)立法层面

在立法层面，我国公共图书馆安全保障义务的相关立法散见于《侵权责任法》《公共图书馆法》《消防法》以及各地公共图书馆条例等法律规范之中。《侵权责任法》第三十七条规定了公共场所的管理人负有安全保障义务，尽管没有明确列举公共图书馆，但是该条属于列举式规范且在公共场所的管理人之前加上“等”字，表明该条是不完全列举，公共图书馆作为公共场所应当受到该条的约束。但是，《侵权责任法》规制的行为既包括作为也包括不作为，而且在一定程度上以制裁作为侵权为主，况且《侵权责任法》立法的目的在于“保护民事主体的合法权益，明确侵权责任，预防并制裁侵权行为，促进社会和谐稳定”，所以寄希望于这样一部基本法律就能解决公共图书馆领域的侵权行为显得不切实际。《公共图书馆法》作为图书馆领域的专门性法律，与其他法律相比，有其适用上的特殊性和规制上的专业性。但是，《公共图书馆法》仅仅在第二章规范设立行为时要求公共图书馆应当具备“安全保障设施、制度及应急预案”。公共图书馆的行为横跨设立、运行、服务等多个阶段，仅仅在设立阶段强调公共图书馆具备“安全保障设施、制度及应急预案”，而对于运行和服务阶段进行选择性忽视，这不利于公共危险的管控，也不符合危险防范的实际状况。《消防法》立法目的在于“预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全”，其关注的焦点在于预防火灾和减少火灾危害。《公共场所卫生管理条例实施细则》关注的焦点在于预防传染病和保障公众健康。以上两部法律分别在各自适用的范围内对相关安全风险进行防范，对于细化公共图书馆安全保障义务的类型具有参考价值。在地方立法方面，《上海市公共图书馆管理办法》《北京市图书馆条例》《深圳经济特区公共图书馆条例》《广州市公共图书馆条例》等法律均未规定公共图书馆安全保障义务，仅涉及对于老人、残疾人等特殊群体提供特殊的服务。

综上所述，无论是综合性《侵权责任法》还是专门性的《公共图书馆法》，无论是部门规章如《公共场所卫生管理条例实施细则》抑或是地方性法规如《广州市公共图书馆条例》，对于公共图书馆安全保障义务的界定仍然处于原始的、粗线条的、各自为政的立法阶段。笔者认为，从体系上和内容上对图书馆法律体系中的专门性法律——《公共图书馆法》制定实施细则，显得弥足珍贵。

(二)实践层面

因违反安全保障义务导致图书馆侵权的案例比较少见，但这并不能说明我们可以忽视此类案件。公共图书馆是一个开放的场所，在运营时间内读者的大量聚集易引发安全风险，且相关法律已涉及公共图书馆安全保障义务，在此背景下，对公共图书馆安全保障义务进行类型化划分是当前图书馆侵权研究的重点。笔者以“图书馆、安全保障义务”为关键词在“聚法案例”进行模糊检索后发现：在2010——2017年间，总共有50个案例与图书馆侵权相关，但真正关涉本文讨论对象的图书馆安全保障义务的案例则不到10个。

在司法实践中，公共图书馆是否履行了安全保障义务至少在以下层面予以体现。一是公共图书馆的硬件设施是否符合安全标准。如在乌鲁木齐市水磨沟区人民法院(2016)新0105民初858号案件中，法院对乌鲁木齐市图书馆的窗户是否符合安全标准进行了判定；在潍坊市高新技术产业开发区人民法院(2014)开民初字第184号、重庆市沙坪坝区人民法院(2013)沙法少民初字第00089号以及天津市河西区人民法院(2014)西民四初字第740号案件中，法院对公共图书馆的地面是否阻碍读者行走进行了判定。二是公共图书馆的管理服务是否规范、合理。如在深圳市中级人民法院(2016)粤03民终3006号案件中，法院对公共图书馆是否对读者与第三人的纠纷尽到安全保障义务进行了认定。

四、完善公共图书馆安全保障义务的建议

公共图书馆履行安全保障义务要有法律基础，既不能无限制地加重公共图书馆作为非营利法人的负担，也不能损害读者的合法权益。公共图书馆履行安全保障义务要从司法实践中吸取教训，从薄弱环节入手，筑牢安全保卫的长城，防患于未然。

(一)立法层面：完善公共图书馆法律体系

当前，我国以《侵权责任法》为龙头，以《消防法》《公共场所卫生管理条例实施细则》等专业领域的规章为侧翼，以《公共图书馆法》和各地图书馆条例为主体的公共图书馆法律体系已初显雏形。其中，专门规制公共图书馆设立、服务等行为的《公共图书馆法》对于完善公共图书馆法律体系，指导公共图书馆实践具有重要的意义。笔者认为，应重点从以下几个方面制定《公共图书馆法实施细则》。

1.在《公共图书馆法实施细则》总则部分加入公共图书馆切实履行安全保障义务的条款。按照立法原理和技术，总则统领分则，分则是总则的具体化，《公共图书馆法实施细则》应设有总则。公共图书馆设立、运行、服务等阶段都涉及安全保障行为，理应在总则部分规定公共图书馆的安全保障义务。

2.在《公共图书馆法实施细则》运行和服务部分对公共图书馆安全保障义务进行不完全列举。《公共图书馆法》第十五条规定：“设立公共图书馆应当具备下列条件：……(六)安全保障设施、制度及应急预案。”该条为公共图书馆在设立阶段采取安全保障行为提供了法律依据。公共图书馆设立完成以后便进入动态的运营阶段，包括运行和服务行为。笔者认为，宜在《公共图书馆法实施细则》运行部分加入“公共图书馆应当对其消防、电力、卫生、环保等设施设备进行检查维护，确保正常、安全运行。”在服务部分应加入“公共图书馆应当向社会公众提供安全、周到、细致的服务”的条款。因为公共图书馆构成侵权的，不仅仅在于设施设备存在缺陷，还在于服务存在瑕疵。比如，公共图书馆的书架属于设施设备的范畴，书架往往分为上层、中层和下层，若将大块头的工具书放在上层，读者借阅时很容易被砸伤，因此，公共图书馆应对书籍的摆放进行统筹规划；公共图书馆往往设立少年儿童阅览区域，少年儿童易追逐打闹，因此，少年儿童阅览区的管理员应当履行不同于成人阅览区的注意义务。

3.在《公共图书馆法实施细则》法律责任部分加入公共图书馆违反安全保障义务的民事责任。《公共图书馆法》在法律责任部分规定了民事责任、行政责任和刑事责任。民事责任体现在《公共图书馆法》第五十三条：“损坏公共图书馆的文献信息、设施设备或者未按照规定时限归还所借文献信息，造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任。”该条适用的对象主要是社会大众，适用的情形主要是造成图书馆财产损失。但是，社会大众和公共图书馆享有平等的法律地位，根据权利义务相统一的原则，应增加“公共图书馆因违反安全保障义务，造成他人人身、财产损失的，应当承担民事责任”的条款。

(二)实践层面：安全保障义务适用于公共图书馆设立、运行、服务等全过程

公共图书馆应以司法实践中发生的图书馆侵权案件为模本，在设立、运行、服务等各阶段进行安全排查，查漏补缺，切实履行安全保障义务。总的来说，公共图书馆要履行维护、通知、协助、保护等安全保障义务。但是，公共图书馆安全保障义务的范围是可预期的和可期待的。“一方面要考虑危险的等级、程度、发生的可能性以及可能造成的损害的种类和程度。另一方面要考虑避免该危险发生所需要的措施和费用、危险交往中可获取的利益与防范危险的成本之间的比例关系，还要再结合其他相关法律价值进行利益衡量，从而予以综合判断确定。”[10]笔者认为，公共图书馆在以下几方面着力是可行的和可期待的。

1.公共图书馆要保障消防、电力、卫生、环保等设施设备的安全运行并定期对以上设施设备进行保养、检测、维修、更换等，并做好相应的记录。

2.公共图书馆的服务要做到安全、细致和周到。如少年儿童阅览区的管理人员要履行高度的注意义务，根据青少年的身心特点，采取有别于成人的安全保障措施。在下雨、地震、雷电等突发事件发生时，要做好安全提醒和保护的义务。地震时，应关闭电梯，有序疏导人群；在下雨天，应在入口、出口等处放置“小心地滑”的警示牌。

3.发生第三人侵权时，公共图书馆应履行制止、保护、报警、救助等安全保障义务。“具体到个体的安全保障义务人，对其安全保障义务的确定，须考虑经营场所等方面的综合情况，如经营场所所在的区域、场所的等级与规模、甚至经营地区的风俗习惯等等，判断其主观上是否积极作为，客观上是否采取了适当且为一般人所理解的方式尽力防止或减少危害结果的发生。”[11]

值得注意的是，在公共图书馆侵权案件中，仍适用过失相抵规则。“依据该规则，损害发生后，如果加害人能够证明受害人对于同一损害的发生或者扩大具有过错的，应当减轻或免除赔偿义务人的赔偿责任。”[12]例如，在潍坊市高新技术产业开发区人民法院(2014)开民初字第184号案件中，法院认为“原告虽是未成年人，但已满十五周岁，应具备相应的安全注意及自我保护能力，但原告未尽到自己应有的行为安全注意义务，对自身受伤存在主要过错。”综上所述，在公共图书馆侵权案件中，公共图书馆并不一定承担所有的赔偿责任，还要考察受害人对于损害结果发生的过错程度，合理分配损失。

五、结论

公共图书馆承担安全保障义务是践行诚实信用原则、掌控风险、节约社会总成本的有效途径。当前，我们需要从立法理念、逻辑体系、条文表述等维度入手，制定《公共图书馆法实施细则》，发挥其在促进公共图书馆事业发展、建设社会主义公共文化服务体系中的作用。

公共图书馆应在设立、运行、服务等各个阶段切实履行安全保障义务，既要保障设施、设备等物的静态安全和动态安全，又要发挥人的主观能动性，履行提醒、通知、协助、保护、救助等义务。此外，公共图书馆安全保障义务的范围是有限的，应将其控制在可预期和可期待的范围内并受比例原则的约束。另外，公共图书馆违反安全保障义务造成读者人身、财产损害的，其赔偿责任范围的确定应结合图书馆侵权行为的性质和过错程度、受害人的过错程度、第三人的过错程度等因素综合考量，适用过失相抵规则。

参考文献：

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[5]刘 丹.论行政法上的诚实信用原则[J].中国法学，2004(1)．

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[12]程 啸.过失相抵与无过错责任[J].法律科学(西北政法大学学报)，2014(1).