彰显协商民主内在价值 构建政协协商民主机制——以N区实践为例

陈国强

（中共嘉兴市委党校，嘉兴314000）

党的十九大提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要 “推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，其中，重点是要发挥人民政协作为 “社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”的作用。因此，积极构建行之有效的政协协商民主机制，对于推进和落实协商民主、发挥人民政协作用具有突出的意义和价值。

一、政协协商民主的基本特点

人民政协协商民主就是在中国共产党的领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式［1］。因此，这构成了政协协商民主的几个基本特点：

1.主体的界别性

与立足于区域代表制不同，协商民主的代表是建立在界别基础上的，也即是以民主党派、民族、行业、阶层、团体等群体为单位［2］。在社会日益分化的背景下，界别基础上的代表制能更大程度归并同质性、保留异质性，从而有利于对社会各个方面的不同诉求、意见进行整合，使不同社会主体得到平等对待和尊重，也使更多社会群体的声音获得表达。因此，主体的界别性体现了协商民主中的平等性价值［3］。而最大限度吸纳各界别开展深入协商，是推进协商民主的重要表现。

2.内容的广泛性

协商民主的核心是民主，也即人民主权［4］。这意味着人民享有对所有公共事务管理的权力。这在政协协商民主中，表现为协商内容是广泛的、充分的，尤其是能自主针对经济社会中的重点、热点、难点问题开展深入协商。所以，协商内容的广泛程度和深入程度反映了社会主体权力所及范围大小，也反映了协商民主的充分性程度，是协商民主中充分性价值的体现。而就不同重点、不同主题开展广泛协商，是推进协商民主的主要途径。党的十八大报告和十八届三中全会决定也明确提出要把 “经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”纳入协商民主的协商内容。

3.过程的规则性

协商民主的主要特点在于协商，一般通过对话、讨论、商谈、妥协、提案、审议等多种方式进行。但是，由于各主体的认知能力、商议能力等存在不同，依靠自发、无规范的协商一方面难以保障弱势群体的权力，另一方面也容易出现无序的争论，耗费更多的时间和精力。因此，要使协商有序、有目的、有效率，保障不同社会群体的权力，必定需要在一定的规则中进行，以过程的规则性凸显协商民主中的公平性价值。而建立公平、有效、科学的协商规则，则成为推进协商民主的重要保障。

4.结果的共识性与运用性

协商民主的核心是民主，但最终表现为不同群体内部、群体之间以及群体与党委政府之间共识的达成，并予以实现。在社会日益多元化的情况下，人民主权中的难题主要表现为不同观念、主张、立场的人群之间如何平息分歧和冲突，达成一致意见、共同行使权力的问题。并且，共识越清晰、越明确，被转化和运用的可能性也越高。按照社会实践与理论研究发现，协商 （或公共讨论、商议、商谈）是实现公共理性和集体理性的有效方式，而通过协商所达成的共识及其运用是通往民主的关键一环。因此，协商结果的共识性与运用性是对协商民主中民主性价值的最大体现。而最大限度整合不同意见、形成共识、进行运用，是推进协商民主的主要衡量依据。

从以上几方面特征看，要使政协在协商民主上获得切实发展，关键是要从主体、内容、过程和结果构建凸显其内在协商民主不同维度价值的发展机制。

二、政协在推进协商民主中存在的问题

尽管从1949年起，我国就探索建立了政治协商这一具有中国特色的民主制度，且取得了一定成效。但由于受历史、阶段、环境和主体等多重因素的影响，当前政协在推进协商民主过程中仍然面临着一些问题。

1.协商的主动性不高

协商主动性主要针对两类主体而言。一方面，政协委员、各界别代表投身于民主协商的主动性、积极性不高。政协委员是由 “各党派、无党派人士、各人民团体、各个界别等协商提出”，并经政协常务委员会审议通过后确定［5］。这一委员产生办法对委员自身的积极性和责任意识、协商能力和协商水平都关注不够，因此，容易出现一些委员对协商民主产生畏难情绪，认为当前协商民主还只是“一头热一头冷”的局面，要真正有效转化协商成果仍然比较困难，不仅不注重积极寻求与党委部门的协商、对接，也忽视了界别意见的收集和整合、协商成果质量的提升。另一方面，一些党政部门进行协商的主动性不强。受惯性思维影响，一些党政部门仍然习惯于闭门开展工作，对发挥政协作为协商民主主渠道作用的意识还不强［6］，忽视了协商成果对促进其工作成效所具有的价值。还有一些认为政协委员对部门工作的情况了解不够，专业性不强，很难提出可适用、可操作、有价值的协商意见。因此，从某种角度来讲，协商民主也更多地停留在形式上。

2.协商的充分性不足

协商充分性主要从协商的广度和深度而言。从广度看，政协协商主题一般通过与党委政府沟通后确定和自主选择确定，前者一般是经济社会中的重点和热点问题，后者一般更具体、更聚焦。从深度看，政协协商议题都是针对某一问题或某一现象提出的，具有很强的现实性和应用性。但受精力、能力、条件等影响，目前政协委员对这些问题或现象的研究投入还不够、收集意见还不到位，没有与相关主体进行充分协商，提出的提案、意见、建议等深度还不足。尤其是对一些历史遗留、解决时间跨度长、涉及部门多等问题，协商的面还太窄、持续性不足。比如N区政协提交的 “建立掼牛原址纪念地”“污水管网运行管理”等提案复杂程度较高，单次、个别协商难以取得实效。

3.协商的规制性不够

目前，政协协商民主主要通过提案办理协商、专题协商、例会协商、对口协商、界别协商等形式进行。在这些规则形式中，提案办理协商、专题协商等成效较明显，而例会协商、对口协商和界别协商等相对影响力较小，成效也不够明显。除此以外，政协组织、政协委员主动寻求的协商形式较少，实施难度也较大，从而影响了政协委员主体作用的发挥。

4.协商的实效性有限

协商的实效性主要体现在协商过程中共识的形成以及协商结果的运用。长久以来，受政协协商结果能否真正进入党委政府决策、能否切实起到参政议政效果所影响，一些政协委员、界别代表对协商民主的认识具有一定的局限性，没有将群体内部、政协内部以及与党政部门之间的协商共识达成也作为协商成果的一部分看待。首先，没能在其所代表的群体内针对各类经济社会问题开展广泛讨论、收集不同意见，从而形成真正反映群体意识和问题的高质量的提案和建议。其次，政协内部对各类矛盾和冲突，特别是一些较敏感的内容，采取“不争论”“少争论”的方式加以回避。这客观上使政协内部出现了 “一团和气”，政协委员充当 “老好人”的现象，影响了协商民主的质量和实效。再次，协商共识对党委政府决策的影响，也是政协与党委政府之间的再一次共识达成过程。但目前，政协与党委政府之间协商的反复性、互动性不够，双方都将协商成果看成是一次性的、单向性的结果。

三、N区政协构建协商民主机制的实践

根据我国政治体制改革的总方向和总要求，为了更好地发挥政协在协商民主中的作用，推进中国特色社会主义政治制度的发展和完善，各地都在创新和实践推进协商民主的方法和路径。N区政协在近些年的努力中，也对发展协商民主的方式与方法进行了有益的探索。

1.以规范化方式提升委员履职主体性

注重对委员履职主体性的建设，以规范化的方式激发委员代表其所在界别进行政治协商、民主监督、参政议政。一是创新履职管理平台。开发建设委员履职管理系统，内容包括委员的基本信息、开展民主协商的基本情况，以及各工作委员会、界别组、联络室的协商情况，并以此作为表彰奖励、考核评比的主要依据，激发委员履职代言的主动性。二是创新履职激励平台。制定出台 《关于加强政协委员管理的若干规定》，不断完善委员在协商民主方面的考核评价机制，督促委员积极参与各类协商活动，引导委员通过提案、社情民意收集和讨论等多种途径反映民意，充分发挥委员履职代言的积极性。

2.以跨界联合工作增强协商深入性

N区注重立足区级政协实际，在保障委员选择协商内容的自主性时，不断增强协商的深度。如N区政协创新开展界别联组活动，对界别之间委员数量差异大、协商能力不平衡的现象进行主动调整。通过设立界别联组 （界别联组根据现有界别和委员分布情况进行设置，委员人数适中的界别，单独设立一个联组；委员人数较少且工作性质相近的，合编为一个联组）、政协领导联系指导、政协委室协调服务、联组统分联动等方式，使各界别联组既可组织本组委员单独开展活动，也可邀请其他界别委员参加或联合其他界别联组共同进行协商。这一工作方式充分整合了委员在专业、信息、资源、人脉等方面的优势，将委员的单个力量扩大为界别的整体协商力量，将个体优势转化为界别的集体协商优势，不仅大大提升了对协商议题和内容深入的可能性，同时也保留了协商内容选择的广度。

3.以沟通联络日常化提高协商开放性

一是完善政协委员联络室等制度。政协委员联络室是政协工作向基层延伸、推进基层协商民主的一个重要平台。N区政协按照 “有组织领导、有工作计划、有工作场所、有工作档案、有经费保障”的 “五有”标准对政协委员联络室加强建设，切实把政协委员联络室建设成为委员开展日常化、经常性协商的重要平台。同时，政协就联络室的性质地位、工作机构、工作职责和工作制度等做出了明确规定，建立了学习、调研、视察、例会等制度，确保委员之间、委员与群众之间、委员与基层部门之间的协商活动有章可循、有序进行。

二是开展 “百名委员联百户”等活动。“百名委员联百户”要求以区政协委员活动小组为单位，每个活动小组联系10户家庭进行交流沟通。在开展定期或不定期的集中走访、座谈恳谈、服务等活动中，使委员真正了解基层实际情况和群众所思所想，从而有利于委员更好地提出协商建议。

4.以过程重塑提高协商公开性和互动性

N区政协通过突出协商的公开性与互动性，提升协商结果的成效。比如在提案协商中，一是将提案办理进行公开。区政协从办理与民生息息相关的提案入手，通过对外公开，主动接受社会监督、媒体监督，有效促进政协委员提案办理落到实处。一方面召开提案公开办理现场会，承办单位向提案人、市民代表和新闻媒体逐件汇报提案办理情况，面对面协商沟通，答复提案人的意见建议和市民代表提问；政府领导综合协调、现场办公，当场解决群众反映强烈、委员关注的热点问题。另一方面实行重点提案媒体公示，在主流媒体公布重点提案的提案人、案由、主办单位、政府领办领导和政协督办领导，跟踪报道提案办理情况，促进提案办理出成效见成果。

二是在提案办理时实行民主评议。提案民主评议就是，区政协成立民主评议提案办理工作评议组，开展评议前与评议单位对接交流，被评议单位自查自评；评议组实地视察了解提案办理落实情况，听取承办单位关于提案办理工作的情况汇报；委员们与评议单位、分管区长面对面协商、交流座谈，提出意见建议，对承办单位提案办理整体情况进行打分、综合评议；形成民主评议提案办理工作建议书，报送被评议单位、区委办、区政府办和区政府分管领导等。评议结果在有关媒体公布，并作为评选政协提案办理工作先进集体的重要依据和部门年度考核的依据。被评议单位及时根据评议建议书进行认真整改。因此，提案公开办理和民主评议大大促进了承办部门的提案办理工作，同时也有利于形成共识。

四、以协商民主内在价值构建政协民主机制的路径

从协商民主的特点看，其内在价值体现在平等性、充分性、公平性和民主性等多个维度。因此，这决定政协在推进协商民主中的作用不是狭隘的、单一的，尤其是不能仅以协商结果对决策的影响作为唯一衡量标准。政协在发挥协商民主重要渠道作用上，要努力做到以下四个方面。

1.彰显平等性价值，构建履职约束机制

平等性价值是协商民主的基础。它要求不同的主体都有进行平等协商的机会，其中关键是如何最大限度吸纳不同界别开展商议、讨论。作为基层政协组织，要重点针对委员履职不到位、主体作用发挥不足的实际问题，深入开展履职主体性建设，构建委员履职的约束机制。通过将委员履职情况明细化、公开化，将履职内容具体化、量化，从而强化委员的履职意识，使其对履职的方向、内容、途径更加明确，更好履行政治协商、民主监督、参政议政的职责，更好彰显协商民主中各主体之间的平等关系。

构建履职约束机制，关键是使政协委员对自身的权利义务有更清晰的了解。因此，政协组织可以将政协委员的权利义务明确为具体的工作、活动、奖惩，并且凸显出每个成员的自身特质。一方面对政协委员在提案、调研、参会、发言、活动、走访等方面做出尽可能详细的规定，另一方面将每个委员在各方面的实际履职情况进行及时记录、公布、更新，作为年终、届末考核激励的依据。

2.彰显充分性价值，构建联合协商机制

充分性价值是协商民主的基本表现。它要求各协商议题、协商内容能够获得广泛、深入的讨论，从而为形成有质量的协商成果创造条件。针对基层政协委员结构不够合理，高层次专门人才相对缺乏的实际，要积极探索建立联合协商机制，通过整合不同界别委员的力量开展联合调研视察、联合撰写提案、联合反映社情民意，实现协商议题研究、讨论、沟通更充分。

构建联合协商机制，关键是要有利于发挥委员在协商议题上的自主性和加深对协商议题的理解和把握。因此，可以分两步构建这一机制：首先，可通过向委员广泛征集提案议题、收集社情民意等方式确定协商主题，充分反映各界别内所突出关注的一些问题和内容；其次，根据界别委员能力状况、议题相近情况等，对协商议题、负责委员进行重新组合、安排，使每个议题都能获得充分商议，商议结果更反映现实的复杂情况。

3.彰显公平性价值，构建日常参与机制

公平性价值是协商民主的保障。它要求在开展民主协商过程中，有相应的规则为不同群体提供同等表达的机会。因此，有必要构建日常参与机制，为政协委员、党政部门、群众提供一种常设的、便捷的经常性协商平台，使各主体有更多的参与、表达、沟通、讨论的机会，能较好解决不同协商主体难以开展即时的、面对面协商的问题。

构建日常参与机制，关键是要创建多层次、易得、经常的协商机会，其中涉及两个主要层面：第一，政协委员与界别群众之间的协商。可以围绕政协委员设立面向群众 （尤其是界别群众）的政协联络室、政协工作室，也可以通过建立政协委员与界别群众更为紧密的联系关系，使群众在有表达需求时能方便提出意见建议；第二，政协委员与党政部门之间的协商。由政协组织与党委政府协商后建立以党委部门相关领导人负责的协调室或联络室，旨在为政协委员向党委部门开展调研、交流、沟通、协商时，创造更为经常、方便、有效的平台。

4.彰显民主性价值，构建公开、互动协商机制

民主性价值是协商民主的核心。它要求在开展民主协商过程中，要最大限度体现人民群众的意见和意志，凝聚共识，因此有必要建立和完善公开、互动协商机制，通过主动将协商内容、过程进行公开，最大范围吸引不同群众共同关注、关心、议论议题，从而在大讨论中达成共识；主动将党委政府对提案的落实情况作为新的协商议题进行讨论、反馈，从而使原有议题获得进一步深化，尤其是党委政府与政协之间就某一问题的认识走向一致。

构建公开、互动协商机制，关键是要为各协商主体提供共同讨论、持续协商的平台。第一，最大限度公开协商议题、内容和过程。在政协确立各项协商议题后，在不涉及保密的情况下，可以通过媒体和报刊、政协各类联系渠道 （如网站、信箱、工作室等）进行发布，并提供各方参与讨论、反馈的平台，使更多的人参与到协商、监督中，在公开协商中广聚共识。第二，推进同一协商内容持续、多次进行。在某一协商议题形成意见、建议，并由党委政府部门做出回应后，政协可以组织对这一回应进行再商议，一方面就新情况进行再调研，与界别群众再沟通，形成新的意见、建议；另一方面就新的意见、建议，为党委政府部门决策提供新的借鉴、参考。以此往复，真正实现在协商中的认识统一。

［1］中共中央办公厅.关于加强人民政协协商民主建设的实施意见［Z］.2015-06-25.

［2］凌友诗.中西协商民主比较与中国协商民主之回归传统［M］//中国人民政协理论研究会秘书处.中国人民政协理论研究会2012年度论文集（上）.北京：中国文史出版社，2013：517.

［3］王岩，胡媛媛.论协商民主的内在价值意蕴［J］.哲学研究，2015（09）：96-102.

［4］王绍光.民主四讲［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2008：2.

［5］中国人民政治协商会议.中国人民政治协商会议章程［Z］.1982-12-11.

［6］日月.着力解决关键问题推进政协协商民主［J］.江苏政协，2014（07）:15-17.