平衡与优化：人民政协与政治体系关系的内在逻辑

肖存良

（复旦大学，上海200433）

一、人民政协理论研究的既有路径及其局限

人民政协植根于中国历史文化，产生于近现代以来中国共产党领导中国人民进行的伟大革命斗争之中，发展于改革开放以来中国特色社会主义光辉实践，是具有鲜明中国特色的政治制度，是我国实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量。但是自人民政协制度伴随着中华人民共和国的诞生而正式建立以来，正是由于其鲜明的中国特色，其与中国历史文化的高度契合，其与西方社会历史文化传统的格格不入，从而使其不能用西方的哲学社会科学话语体系来解释，不能纳入到西方的哲学社会科学话语体系之中，反而使得近现代以来长期受西方哲学社会科学话语影响的国内学界对于这样一种制度感到莫衷一是，不知如何研究。如何研究人民政协？这实际上是人民政协制度诞生以来中国学界就面临的一个现实问题。当实践走在理论前面的时候，理论如何解释实践就成为了理论界迫在眉睫的首要问题。

在西方哲学社会科学话语体系的长期影响之下，综合建国以来国内对于人民政协的理论研究，不外乎以下两条路径：其一是即便明明知道人民政协制度独一无二，在西方找不出对应的政治制度，还是要用西方制度和西方理论来强行解释人民政协制度，也就是用西方的 “履”来强行削人民政协的“足”。这一路径的典型思路是根据英国议会分为上、下两院的特征，而把人民政协视为中国的 “上议院”，通过英国上议院的世袭贵族院特征来比附人民政协所吸纳的各方政治社会精英。这种把人民政协视为 “上议院”的观点自人民政协诞生之日起就存在，在1957年反右派运动之后沉寂了近二十年时间，改革开放之后又死灰复燃，新世纪以来还有学者继续坚持这种观点。这种观点也是国外学者在研究人民政协制度时候所持的一种基本观点。

但是很显然，我国实行人民代表大会制度，而不是西方的议会制度，我国的人民代表大会制度不是西方的下议院或众议院，人民政协制度也不是西方的上议院或参议院，不能用西方的议会制度来比附我国的人大制度和人民政协制度。而且就我国人民政协制度与英国上议院细细比较起来，也可以发现二者之间具有巨大差异：首先，我国人民政协有全国、省、市和县四级分支机构，英国上议院没有地方分支机构，即只有全国机构而无地方机构。其次，英国的上议院只有议员约1400人［1］390，主要是世袭贵族和委任终身贵族，代表面较窄，而我国有各级政协委员约68万余人，包含社会各党派和各族各界代表人士，代表面远比英国上议院宽。再次，我国的人民政协与英国上议院权限完全不一样，我国人民政协只是国家协商机关，不是立法机关或行政机关，其主要职能是政治协商、民主监督和参政议政。而英国上议院是英国的立法机关之一，其主要职能是立法 （审查下院法案，给大臣们三思的机会；创议不具争议的立法，以及委托立法）、审议 （为事关当前利益的议题提供辩论的平台）、审查 （通过质询及其特别委员会的工作，对政府政策与施政展开审查）和最高上诉法庭 （上议院是英国的最高上诉法庭）［1］384。最后，人民政协植根于我国历史文化传统，与我国谏言议政、选贤任能、野无遗贤的传统相契合，而上议院则植根于英国的历史文化传统。上议院诞生于英国资产阶级崛起之后，权力逐渐由世袭贵族向资产阶级转移的过程之中，是英国世袭贵族权力由实变虚之后的制度遗产。

其二是在认识到不能用西方的话语体系来解释人民政协制度的时候，就认为人民政协制度本身并没有学问，只是中国政治制度中不符合常规的例外部分，同时也是中国政治制度中无足轻重的一部分，从而在研究中国政治制度的时候忽视对人民政协的理论研究，或者认为人民政协的政治协商、民主监督和参政议政本身就是 “假”的，缺乏学术研究价值。在这种思维模式之下，国内几乎很难找到专门研究人民政协的专家学者，尤其是在高校与科研机构之中。很多学者在研究中国政治制度的时候只是附带提到这个问题，而且在提到这个问题的时候，大都不忘要把人民政协建设成为中国的 “上议院”。用笔者尊敬的一位学者的话来说，研究人民政协就是 “顺便带一带”，几乎没有学者把人民政协作为理论研究的主攻方向。实际上，从建设中国哲学社会科学话语体系，以及用中国哲学社会科学话语体系来解释中国政治制度的视角来看，人民政协理论是真正具有中国特色的哲学社会科学话语体系，人民政协制度是真正具有鲜明中国特色的政治制度，需要从中国的政治逻辑出发来理解和解释人民政协制度。

二、人民政协与政治体系的内在逻辑关系

我们认为要从中国政治的内在逻辑出发，把人民政协放到中国政治体系中来理解和认识。我们把由立法、行政和司法机关组成的政治结构称之为政治体系。中国共产党与政治体系之间的关系具有双重属性，一方面中国共产党在政治体系之外具有自身独立的组织系统，形成了包括中央、地方和基层的党的组织结构，这个组织结构处于政治体系之外，另一方面中国共产党又在政治体系之内建立起党组和各级党的委员会，从政治体系内部执掌国家政权，又处于政治体系之内，因而中国共产党与政治体系之间的关系具有领导在外、执政在内的双重特征。本文根据中国共产党在我国的领导与执政地位，在讨论政治体系的时候，也把中国共产党纳入到政治体系之中，成为了政治体系的一个重要组成部分。

从政治体系的角度出发，人民政协与中国政治体系之间的关系具有鲜明的中国特色：在中华人民共和国诞生之际，我国的行政和司法机关不是由立法机关产生，而是由人民政协第一次全体会议产生，“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府”［2］53。而且在1954年一届全国人大召开之前，由人民政协全体会议代行全国人大职权，因而 “人民政协的职权，可以说极大而且特殊。说它的职权极大，因为它在全国人民代表大会召开以前，有等于全国人民代表大会的职权。这表现在它可以制定参加政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领，这一纲领有宪法的性质；它可以制定中央人民政府的组织法；它可以选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职能”［2］57。

但是人民政协第一次全体会议自1949年9月21日召开，9月30日结束，会议只开了九天，因而人民政协第一次全体会议真正代行全国人民代表大会职权也只有九天。第一次全体会议结束之后，其所产生的全国委员会和 “国家政权机构就无直接关系，全国委员会是革命统一战线组织，不是国家政权的最高组织”［2］57。人民政协全国委员会和各级地方委员会不代行全国和地方人大职权，只是一种统一战线组织，而且处于立法、行政和司法机构之外。既然人民政协处于立法、行政和司法机构之外，不属于立法、行政和司法机关，那么，人民政协与政治体系中的立法、行政和司法机关之间应该是什么关系呢？人民政协处于政治体系之外，是否就是多余的机构，像很多人认为的那样无足轻重呢？如果不是无足轻重，那么人民政协的作用体现在什么地方呢？如何充分发挥人民政协的作用呢？上述问题也可以总括为人民政协与政治体系的内在关系问题。这是自人民政协第一次全体会议之后，人民政协从中国政治逻辑出发，人民政协理论研究必然面临的基本问题，也是我们关注的核心问题。

关于人民政协在中国政治体系中的地位和作用问题，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平同志都曾作出重要论述。如江泽民同志指出，“人民政协在我国政治体制中具有十分重要的地位和不可替代的作用。在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。它对于我们实现决策的民主化、科学化、避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，都具有十分重要的意义”［3］。江泽民同志在讲话中实际上指出了我国政治生活中政协协商、人大决策与政府实施的政治过程，也通过这个政治过程指出了人民政协与政治体系中人大、政府之间的内在关系。

从包括政党、政府、人大和法院、检察院等机关的整个政治体系来看，人民政协是整个政治体系的平衡器与优化器。人民政协作为平衡器，使政治体系与社会之间、政治体系内部之间实现有机平衡。人民政协作为优化器，象润滑油一样润滑政治体系的各个组成部分，保障整个政治体系的各个部分得以优质运转。因而对于人民政协的认识、理解与作用发挥，我们都要把它放到与中国共产党、人大和一府两院的关系之中来考察。人民政协产生政治体系之后自外于政治体系，但其作用于政治体系的各个组成部分，使整个政治体系得以平衡和优化，保障整个政治体系不变质或变态，从而使得政治体系不倒不散，持续稳定发展，解决亚里士多德在研究政体的时候所提出的政体 “构成以后又怎样可使它垂于久远”［4］的问题。从这个意义上看，人民政协对我国政治体系的作用是不可或缺、不可替代的。如果把人民政协纳入到政治体系中立法、行政或司法机关中的某一部分，都会限制人民政协的作用发挥，缩小人民政协的作用发挥空间。那种认为要把人民政协建设成为中国 “上议院”的观点实际上是画地为牢，窄化和矮化了人民政协制度。

三、人民政协是政治体系的平衡器与优化器

人民政协作为政治体系平衡器功能的发挥主要包括以下三个方面：

第一，人民政协是政党与社会之间的平衡器。中国共产党领导社会革命取得胜利并成为执政党之后，长期执政的地位很容易使党组织和党员干部脱离社会，对社会需求麻木不仁，甚至利用手中执掌的行政权力压制社会需求和群众呼声，从而产生官僚主义、主观主义、教条主义等种种问题。邓小平同志指出，“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党”［5］270。“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。而脱离实际和脱离群众的结果，必然发展主观主义，即教条主义和经验主义的错误。”［5］214“执政党的地位，还很容易在共产党员身上滋长着一种骄傲自满的情绪。有一些党员，稍稍有点工作成绩，就自以为了不起，就看不起别人，看不起群众，看不起党外人士，似乎当了共产党员，就比非党群众高出一头，有的人还喜欢以领导者自居，喜欢站在群众之上发号施令，遇事不愿意同群众商量。这实际上是一种狭隘的宗派主义倾向，也是一种最脱离群众的危险倾向。”［5］214党脱离群众，出现官僚主义，注重运用执政权力而不是领导权威去处理问题，就会造成政党与社会之间失去平衡，出现政党重、社会轻的情况。

但在中国政治生活中，除了中国共产党长期执政容易导致官僚主义等种种问题这一面之外，作为中国共产党领导中国革命、建设与改革赖以取得成功的重要法宝，在中国共产党的周围还存在一个广泛的统一战线，这个统一战线包括各党派和各族各界党外人士，他们在中国共产党周围，一方面接受中国共产党的领导，与中国共产党同心同德，同向同行，另一方面也对中国共产党进行监督，而且“这些党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”［5］225。党外人士通过统一战线监督中国共产党，一方面把广大人民群众的意见建议传递给执政的中国共产党，另一方面当中国共产党出现官僚主义、主观主义、教条主义和脱离群众等错误的时候，可以对其进行批评，促使中国共产党发现错误，解决问题，从而通过统一战线实现政党与社会之间的有机平衡。人民政协作为统一战线的组织形式，是党外人士监督中国共产党的重要平台。因而人民政协能够通过统一战线，在中国共产党与党外社会之间实现有机平衡，这是统一战线和人民政协在中国政治生活中的重要作用。这也是西方学者在观察中国政治的时候经常忽略之处，他们只看到中国共产党长期一党执政这一面，没有看到一党执政背后统一战线与人民政协的监督与平衡作用这另一面。

第二，人民政协是政党、政府与人大之间的平衡器。江泽民同志指出，“人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用，它与人大、政府互为补充、相辅相成”［6］489。“各级党委和政府就重大事务作出决策以前，凡是应该同人民政协进行协商的，都要同人民政协协商。对于人民政协提出的意见、建议和批评，要认真对待。”［6］490在我国重大事务决策和实施过程中，政党领导，总揽全局，协调各方，政协协商，人大决策，政府实施。人民政协协商于决策之前和决策实施过程之中，通过协商对政策制定与实施提出意见建议，并把意见建议反馈给政党、政府与人大，使他们能够对决策与实施进行相应的调整，从而实现科学决策、民主决策和科学施政、民主施政，并且能够在决策和实施过程中实现政党、政府与人大之间的有机平衡。

这种平衡表现为由于人民政协地位超脱，其提出的意见建议较能为政党、政府与人大接受，接受之后能够较好地处理党政关系，党与人大的关系，以及政府与人大的关系。如在立法过程中，党领导立法，政府部门制定相关法律草案，人大制定与审查立法草案，人民政协的立法协商通过对法律草案提出意见建议，能够从第三方的角度避免政府和人大在立法过程中可能存在的局限性，能够对党委如何有效领导立法提出中肯的意见建议，从而对党、政府与人大在立法中所承担的政治角色起到一种缓冲和平衡作用，可以有效减少党政之间和党与人大之间在立法过程中的不一致之处。人民政协对政治体系中党、政府与人大之间的平衡功能是我国政治体系良性运转的内在奥秘之一。

第三，人民政协是统一战线内部的平衡器。中国共产党领导和建立的统一战线是十分广泛和巨大的，如统一战线中有民主党派成员100多万人，有党外知识分子约9000万人，有超过1亿人口的宗教信仰人员，还有大量的非公有制经济人士、出国和归国留学人员、港澳台同胞等等。在组成统一战线的各党派、团体和各族各界人士之中，在总目标一致的情况下，具体利益则千差万别，因而需要对统一战线内部的各种利益、观念和主张进行协调，人民政协作为统一战线的组织形式和各党派团体参政议政的重要平台，能够在协调统一战线内部矛盾、化解内部冲突中发挥平衡器功能。1954年，毛泽东同志在谈到全国人民代表大会召开之后人民政协的性质和任务时，就把 “协调各党派、各民族、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系”［7］作为人民政协的五大任务之一。周恩来同志也指出，“我国统一战线内部的各种问题，也是经过政治协商进行调整和解决的。这种协商是民主的、平等的、真诚的、不敷衍应付，不强加于人，而是经过反复商量，充分交换意见，集思广益，真正达到政治上的一致或基本一致”［6］440。人民政协作为统一战线的组织形式，是通过协商解决统一战线内部问题的重要平台和载体，人民政协在统一战线内部历来发挥着协调关系、化解矛盾的功能，并通过协调关系、化解矛盾而实现统一战线内部的大团结。

人民政协作为政治体系优化器功能也表现在三个方面：

第一，人民政协优化政党领导、人大立法和政府施政。人民政协充分发挥自身政治协商、民主监督和参政议政三大职能，对党、政府和人大工作提出相关意见建议，这些意见建议被党、政府与人大接受之后，能使其更好地履行自身职责，达到优化政党领导、人大立法和政府施政的效果。

第二，人民政协是政治体系的润滑剂。如果我们把政治体系中的政党、人大与一府两院比喻为一架机器的话，人民政协就好比是润滑油，润滑油滴入政治体系这架机器之中后，能够起到润滑功能，使政治体系的各个组成部分顺利运转，有序协调，整个机器高效运作，充分实现自身功能。换句话说，有了人民政协这个润滑剂，政治体系中的各个组成部分就能少生故障，从而优化政治体系中的各个组成部分，最终优化整个政治体系。人民政协的润滑油功能主要基于其以下两个特质：一是人民政协位置超脱。它超脱于政治体系的各个组成部分，作为第三方可以对政治体系的各个组成部分提出中肯的意见建议，而不会被它们视为权力之争，不会削弱或转移政治体系中任一组成部分的权力，只会使它更为良好地运转，更好实现自身的权力，并由权力形成权威。二是人民政协人才荟萃，智力密集，本身有能力提供政治体系各个组成部分所需要并希望听到的意见建议，从而为政治体系各组成部分更好地开展工作提供帮助，发挥润滑剂功能。所以从这个意义上看，人民政协一旦权力化，就会陷入权力的刚性运转过程之中，而不能很好地发挥政治体系润滑剂功能。

第三，人民政协是政治体系的黏合剂。由于中国只有一个执政党，而且是长期执政的执政党，即中国共产党。中国共产党建立了自身庞大的组织系统，包括中央、地方和基层的组织结构，拥有8000多万党员，而且中国共产党在政治体系中还建立了党组或党的委员会，领导整个政治体系。这些都与西方政党通过竞争选举而在有限时间内执政、并且政党权力在政治体系中受到重重限制不一样，因而西方总是认为中国共产党是 “一党专政”，独断专行。但是熟悉中国政治生活的人都知道，中国共产党虽然长期执政，但并不专制独裁，而是在重大决策之前和决策实施过程之中都进行了广泛全面的协商，通过人民政协等平台吸收方方面面意见之后再综合决策，民主决策。周恩来同志指出，“新民主主义的基本特征是协商”，因而最终决策虽然体现了中国共产党的领导，但这种领导是建立在党和人民共同意志基础之上的。中国共产党通过人民政协把党的意图与人民的意图有机黏合在一起，这种体现各方面共同意志的共识决策实际上远远不是中国共产党 “一党专政”，人民政协实际上是中国共产党凝聚各方的黏合剂。

四、结论

在人民政协的两大主题之中，团结主要是从政党层面考虑，即以中国共产党为核心团结各民主党派与社会各界。民主主要从国家层面考虑，即通过人民政协实现人民当家作主。从制度层面看，人民政协一方面平衡政治体系，另一方面优化政治体系，所以人民政协制度是中国特色社会主义政治制度的特色和优势所在，是 “具有中国特色的制度安排”，人民政协制度及其背后的统一战线越发展，中国政治制度的稳定性、持续性就会越好，整个政治体系就会越健康。西方通过权力制衡权力，实现权力平衡。我国则通过非权力优化权力，同样实现权力平衡。

［1］比尔·考克瑟，林顿·罗宾斯，罗伯特·里奇.当代英国政治［M］.北京：北京大学出版社，2009.

［2］《当代中国》丛书编委会.当代中国的人民政协［M］.北京：当代中国出版社，1993.

［3］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编 （下）［M］.北京：中央文献出版社，2009：739.

［4］亚里士多德.政治学［M］.北京：商务印书馆，1997：176.

［5］邓小平文选（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［6］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2009.

［7］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编 （上）［M］.北京：中央文献出版社，2009：202-203.