规划纲要的法律性质探析

郭昌盛

一、问题的提出

从20世纪50年代初期制定和实施第一个五年计划至今，我国已经制定和实施了13个五年规（计）划（在社会主义市场经济体制代替计划经济体制后，“计划”也被“规划”代替。其中，从“十一五”开始，不再称“计划”，而称“规划”，以下统一简称“规划”）。这些计划或规划在我国的政治、经济、文化等领域具有非常重要的地位。1参见郝铁川：《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗？》，《学习与探索》2007年第2期。然而，这一系列关乎国计民生和国家长治久安的规划却未能被很好地实践。“因袭计划传统，我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图，规划权力机关通过以后，基本上回到脱法状态，到规划结束时笼统、非正式的报告一些喜人的数据”，“从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼”。2史际春：《论规划的法治化》，《兰州大学学报》（社会科学版）2006年第7期。反复出现的问题要从规律上认识，普遍存在的问题要从制度上防范。对我国国民经济和社会发展规划不能被很好地实施这一问题，我们既要从制度设计上努力，更要从观念上找原因，因为观念上的偏差往往是问题症结之所在。3同注a。规划实施情况的不如人意，与人们对其法律约束力、在法律体系中的地位以及规划的法治化路径的认识不清和探讨不足有关。规划纲要的法律性质为何？规划纲要是否具备法规范性？规划纲要在法律体系中的地位为何？如何推动规划的法治化？这一系列问题在我国法学界至今没有一个统一的认识，也没有成为我国法学学说争论的热点问题。

二、规划纲要的一般性分析及法律学说

（一）计划、规划、纲要的语义分析

关于计划、规划、纲要的语词含义学界已有一定的探讨。如有学者以《现代汉语词典》为基准，对计划和规划作出一定的解释，认为“计划作为名词是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤，作为动词是指做计划”，1参见中国社科院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第7版），商务印书馆2016年版，第643页。“规划是对未来比较全面、比较长远的发展计划，是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望”、“规划是各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的，有时间延续性和空间限定性的战略指导计划”；2徐孟洲：《论经济社会发展规划与规划法制建设》，《法学家》2012年第2期。有学者从学科定位和社会实践的角度分析，认为“规划既是对未来行动结果（目标）的预期，也是对实现其结果的行动的预先安排，还是针对目标达成的行动过程不断趋近目标的所有努力”；3孙施文：《规划的本质意义及其困境》，《城市规划汇刊》1999年第2期。有学者从比较语义的视角分析，得知“计划和规划在英语或法语中是同一个词（plan或programme），是指人们为了实现某种目的对未来的行动所作的设想和部署”。4史际春：《论规划如何法治》，《经济法学评论》2007年第6期。不管从哪个角度定义计划和规划，我们都可以发现计划或规划的最重要特征是未来导向性。5参见郝铁川：《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗？》，《学习与探索》2007年第2期。

关于纲要的含义及解析，大都认为纲要是指事物的关键部分、提纲挈领的要点，亦即一本书、一个规划、一个宣言、一个文本等的结构性的、主要的、核心的和实质性内容的总结、概述和介绍，古今中外概莫能外。例如，“洽闻之士，宜撮纲要，览华而食实，弃邪而采正”6[梁 ] 刘勰：《文心雕龙 ·诸子》。“疎而不漏，纲要克举”7[唐]魏徵：《隋书·律历志下》。“尝有好事，就吾求习，吾乃粗举纲要，随而受之，无不心悟手从，言忘意得”8[唐 ]孙过庭：《书谱》。“惟光武有人君之度，而躬亲吏事，失其纲要”；9[清]侯方域：《太平仁义之效论》。有学者认为“纲要，是指事物最主要的、关键的部分，对其他部分影响极大”，其特征是“内容全面，但简明扼要”；10杨紫烜：《关于制定<经济法纲要>的若干问题》，《南华大学学报》（社会科学版）2015年第4期。“1844年又把这些扎记加以充实,写成当时我认为是正确的结率的纲要”，11[英]查尔斯·达尔文：《不可抹灭的印记之物种起源/人类和动物的表情》，湖南科学技术出版社2015年版。也认为纲要是指主题的概要。当然，也有学者认为纲要不是一个法学概念，没有法律味。12同注j。

（二）规划纲要的法律性质学说评析

经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的，但法学界对其性质的理解有明显分歧。13同注b。尽管对规划纲要的法律性质的探讨至今仍未成为法学界的争议热点，但仍有一些学者对其进行了较为深入的分析。总体来看，学界关于规划纲要的法律性质的看法主要有以下学说。

1. 规范性文件说。该说认为具有立法权限的权力机关通过的具有普遍适用性的决议和决定都是“立法机关的规范性文件”。1参见王锴：《论规范性文件的备案审查》，《浙江社会科学》2010年第11期。狭义的“法律”在我国的法律体系中具有极高的法律地位，《立法法》已经对狭义“法律”规定了严格的法律程序，在这种情况下，凡是不符合《立法法》规定之程序制定的立法性文件都不应视为“法律”，而只能视为全国人大及其常委会制定的“规范性文件”，因此那些没有按照《立法法》要求经过国家主席签署主席令公布的立法性文件都只能称为“规范性文件”，而不能称为“法律”，它们无权规定《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等属于“法律”保留的事项，除了法律有特别规定外，它们在效力等级上也应低于“法律”，而不能与之相冲突。2参见黄金荣：《规范性文件的法律界定及其效力》，《法学》2014年第7期。作者认为，全国人大常委会工作部门对全国人大及其常委会制定的所有立法性文件都相提并论、不区分“法律”和“规范性文件”的实际做法既与行政机关严格区分行政法规、规章与相应规范性文件的做法相矛盾，也与有关法律相冲突。从《监督法》第28条与第29条的规定可以看出，该法确认较大的市的人大及其常委会作出的不适当的决议、决定是可以由上级人大常委会予以撤销的“规范性文件”，没有理由否定同样作为权力机关的省级人大及其常委会乃至全国人大及其常委会制定的立法性文件具有同样的区分，否则就只能是逻辑错乱。根据该说对法律和规范性文件的区分标准，全国人大通过的规划纲要只能归属于规范性文件，且其效力低于法律。目前没有任何法律对全国人大及其常委会作出的决议和决定的性质和内容作出规范，对于“法律”与具有规范性的“决议”和“决定”的区别更是无从谈起，“至少从目前的立法实践以及全国人大常委会工作机构的实际做法看，这种区分法律与全国人大及其常委会规范性文件及其效力等级的理论推论实际上并不适用”。3黄金荣：《规范性文件的法律界定及其效力》，《法学》2014年第7期。

2. 非法律文件说。该说认为在一定意义上，规划（纲要）具有仅次于法律的、规范社会行为“第二准则”的功能，4参见杨伟民：《规划体制改革的主要任务及方向》，《中国经贸导刊》2004年第20期。因为规划（纲要）应该是市场经济条件下政府履行其职能尤其是经济职能（宏观调控、经济调节）和社会职能（社会管理和公共服务）的依据；在一定范围和领域内，规划（纲要）还具有约束社会公众行为的功能。既然规划纲要对政府和社会公众均具有约束力，且由全国人民代表大会决议通过，否定其法律属性不尽合理。另外，在社会运行过程中，规范社会行为的主要有法律、道德、宗教、政策、原始规范等社会规范，该说将规划纲要界定为“第二准则”未能明确其本质含义。

3. 不完全的法律属性说。该学说认为，经济规划（纲要）与法律是实体与程序的有机结合，是内容与形式、可能与现实、结果与过程、目标与手段的关系。从经济规划（纲要）的法律性质分析来看，规划纲要是法律文件，具有法律约束力，但这种法律约束力主要针对政府。5参见颜诚毅：《规划与法律如何衔接》，《人力资源管理》2016年第1期；颜运秋、范爽：《法理学视野下的中国经济规划》，《法治研究》2010年第3期。此学说主要是从规划纲要的编制、审批、修改、监督程序的严格证明其法律性文件的性质，6关于规划纲要的的编制、审批、修改和监督主要体现在我国《宪法》《监督法》等法律中。例如，《宪法》第89条第5项、第62条第9款；《监督法》第16条、第17条、第21条等。可见，编制和执行“规划”是政府的职权，因而需要国家权力机关的审查和批准予以监督；同时，规划的执行情况和调整、中期评估等都应当提请本级人大或其常委会审查和批准。认为《纲要》是由国务院编制，由全国人大通过的规范性文件，具有高度的权威性和严肃性。同时，追溯规划纲要的历史，可以发现规划纲要由20世纪50年代初的计划纲要转化而来，而计划经济体制下的“计划”是国家经济和社会发展战略的具体体现，是指导全国经济和社会发展的行动纲领，具有高度的权威性与严肃性，具有不容置疑的法律约束力。7参见陈国川、杨成、尹明：《我国国民经济和社会发展规划纲要的法律地位研究》，《北方经济》2003年第1期。当然，该说认为规划纲要仅对政府具有约束力的论证则是立基于“十一五规划”对国民经济和社会发展的主要指标进行约束性指标和预期性指标的二分法之上。1参见“十一五规划纲要”第3章《经济社会发展的主要目标》专栏三，第48章《健全规划管理体制》“规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核”。不过，《纲要》（十一五规划纲要）仅在“约束性指标”处特别指明“具有法律效力”，是否隐含“规划”的其他内容不具有法律效力呢？这确实是值得进一步探究的问题。2参见郝铁川：《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗？》，《学习与探索》2007年第2期。

4. 完全的法律属性说。该说认为规划纲要不仅对政府有约束力，而且对市场经济主体也具有约束力，但同时认为规划纲要对政府的约束是直接的，而对市场经济主体的约束则与此相反。规划纲要对未来政治、经济、社会、文化等方面作出的预测以及提出的关于发展的指导思想和方针政策为市场主体作出决策提供了信号和方向。3参见陈国川、杨成、尹明：《我国国民经济和社会发展规划纲要的法律地位研究》，《北方经济》2003年第1期。规划的主要任务是阐述经济和社会发展战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体方向，是宏观性、战略性、政策性的规划。4参见肖向荣：《建议制定规划法》，《宏观经济研究》2002年第4期。当然，问题在于学者对规划纲要是法律文件的论证不足，仅仅从约束力这个角度进行了解释，而且对于约束力的解释也不够充分，难以令人信服。

5. 政策与法律耦合说。该说认为规划纲要具有明显的国家政策性和国家法律约束性，在社会规范属性上，把规划纲要作为单纯的政策规范性文件，或者以其具有法律效力为依据，而把它单纯当作法律规范性文件，都是不全面的。规划纲要乃至规划是政策与法律相耦合的社会规范表现形式，5关于耦合，徐孟洲教授曾将耦合与融合进行对比，认为耦合是指两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式之间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象，而融合则是两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式之间融为一体成为新的物体、体系或运动形式。两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。6参见徐孟洲：《论经济社会发展规划与规划法制建设》，《法学家》2012年第2期。此学说较为准确地表述了规划纲要的本质，但是当前对社会规范的认识还未将政策与法律相耦合作为一种新的社会规范形式。因此，在当前全面深化改革和全面推进依法治国的背景下，将规划纲要定性为法律更容易被社会公众所接受，也更有利于规划纲要的落实，发挥其对经济和社会发展的促进作用。7另外，社会公众普遍对“政策”存有偏见，尤其是在政策执行出现偏差给社会公众造成损害却难以弥补的情况下，“上有政策、下有对策”的观念就是这一现象的突出表现。

三、规划纲要的法律性质分析

规划纲要之法律性质为何？是否为法律之一种？判断此一问题之原点应该求之于法律之特征，尤其是其本质性要素，而不宜仅由程序上判断。而当前我国学者对规划纲要性质之见解各持己见，其真正的症结在于对以下两点的解释存有歧义。即，规划纲要究竟在何种程度与何种范围满足法律规范的概念内容？规划纲要与法律之间是否存在本质性的差异？

（一）规划纲要与法律的形式性辨析

规划纲要与法律在形式上有相似之处，但也有诸多细微差别。尽管从两者的产生程序、名称、编纂体例、规范构造模式等方面均有所不同，但仍然难以否定规划纲要的法律属性。

从产生程序来看，法律的产生程序在我国《立法法》中有明确的规定，法律的制定一般经历“提出法律案—专门委员会审议—列入全国人民代表大会会议议程—各代表团审议—全国人民代表大会审议—大会表决—国家主席签署主席令予以公布”的程序。规划纲要则由中共中央提出制定建议，经过课题研究阶段、思路形成阶段、规划纲要起草阶段和专项规划形成阶段、广泛征求意见阶段和充分衔接阶段，直到最后完成并提交全国人大讨论审议。1参见江宛棣：《十一五规划是如何制定出来的》，http://news.sina.com.cn/c/2006-03-06/10089275878.shtml，新浪网，2017年11月19日访问。另外，根据我国《立法法》规定，有资格提出法律案的主体有全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会、全国人大各专门委员会、一个代表团或者30名以上的代表联名等9个主体，而规划纲要的制度建议目前只能由中共中央提出。就此而论，规划纲要与法律至少在法定程序上有所区别，但仍不妨碍规划纲要的产生程序归属于立法程序的一种，只不过规划纲要遵循的是特殊立法程序而已。

从名称上来看，我国《立法法》仅规定了具备法律效力的规范性文件的性质及其效力层级，但并未对法律或者规范性文件的名称作出正面允许规定和反面限禁规定。不仅如此，根据我国的立法实践，即便是全国人大及其常委会通过的法律也并非均以“法”来命名，比如《民法通则》、《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》《关于批准〈国务院关于职工探亲待遇的规定〉的决议》《全国人大常委会县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》《第十二届全国人民代表大会第四次会议表决议案办法》等历次全国人大会议《表决议案办法》以及《人民警察警衔条例》《学位条例》《海关关衔条例》《中国人民解放军军官军衔条例》《领事特权与豁免条例》等条例。由此看出，全国人大及其常委会通过的“法律”可以有“法”“办法”“条例”“通则”“决定”“决议”“规定”“法典”等不同的名称，2正在制定的《民法典》也未采取“法”的名称，而采取了“法典”的名称，也有学者提议制定《经济法典》，参见邢会强：《制定<税收法典>与<金融法典>，迈向<经济法典>》，《第十六届全国经济法前沿理论研讨会论文集》2015年7月1日。而“纲要”并未被排除在外。3国务院于1957年曾制定过《水土保持暂行纲要》，该文件虽然依据1986年《国务院关于废止部分农林法规的通知》而失效且其效力级别为行政法规，但仍在一定程度上说明法律可以“纲要”来命名。而且，早在1985年就有学者提出由全国人民代表大会制定《经济法纲要》来作为基本的经济法规范性文件的建议；4这一提法最早是由杨紫烜教授提出的，之后也有很多学者对该提议进行了探讨。参见杨紫烜：《关于制定<经济法纲要>的若干问题》，《南华大学学报》（社会科学版）2015年第4期；薛建兰等：《经济法治建设的立法研究——再论<经济法纲要>制定的必要性和可行性》，《第八届中部崛起法治论坛论文集》，2015年10月19日；陆三育、李德庆：《试论<经济法纲要>的立法价值》，《法商研究》2000年第1期；刘文华：《中国经济法的基本理论纲要》，《江西财经大学学报》2001年第2期；张守文：《经济法的立法统合：需要与可能》，《现代法学》2016年第3期；何平：《试论制定<中国经济法纲要>的必要性》，《温州大学学报》2000年第4期等。也有学者直接阐明“《纲要》的形式一般用于计划类或规划类的立法”的观点从侧面说明了纲要作为法律名称的合理性。5参见张守文：《经济法的立法统合：需要与可能》，《现代法学》2016年第3期。当然，不得不承认的是，我国由全国人大及其常委会通过的大部分法律均以“法”来命名，即便规划纲要经由立法程序而成立，也不能将规划纲要直接归于一般性法律，而应归于特殊性法律。

从编纂体例来看，规划纲要在编纂体例上与一般法律的编纂体例大体一致。但也有细微的区别：规划纲要的编纂体例是“篇”“章”“节”，而一般性法律的编纂体例则是“编”“章”“节”“条”“款”“项”“目”；6参见《立法法》第61条规定，法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。此处的用语为“可以”，而非“应当”“必须”，并不禁止在所列编纂体例外另立法律编纂体例。规划纲要的“节”下一般只有一段话来描述本节内容，而一般性法律则在“节”下分“条”进行规定；规划纲要的篇幅长达6万余字，而一般性法律大多不超过1万字1我国《刑法》是唯一一部篇幅上超过规划纲要的法律，长达7万余字。；规划纲要的章节数量较多，22016年3月16日通过的“十三五规划纲要”多达80章、“十二五规划”多达60章、“十一五规划”多达48章等。而一般性法律则大多不超过20章。然而，编纂体例上的细微差别并不足以说明规划纲要与法律两不相容，至多只能说明规划纲要与法律在形式上有所不同，因此与一般性法律有异。

从规范构造形式上来看，法律规范一般是遵循“假定条件—行为模式—行为后果”的逻辑结构，3这是目前法学界对法律规范要素最经典的概括和描述。无论前述三个要素是否规定在同一条条文，其在逻辑上均是必不可少的。相对于此，规划纲要并不明显具有此种规范构造，而是以“设定一定目标—明确实现目标的方式或途径”的结构来展开的，采取了与一般性法律的先因后果不同的先果后因的模式。十三五规划纲要引言中“主要阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是全国各族人民的共同愿景”的表述鲜明地体现了这一特点。4《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》引言。虽与一般性法律有所不同，我们仍可发现规划纲要在逻辑结构上仍然具备“假定条件、行为模式、行为后果”的法律规范要素。其中，“经济社会发展宏伟目标”可视为“行为后果”，“重大举措”是“行为模式”，而其整体作为“市场主体的行为导向和政府履行职责的重要依据”则与“假定条件”相对应。因此，规划纲要在规范构造形式上与一般性法律并无本质性区别，而仅仅在表现形式上有所区别，这也是应将规划纲要归于特殊性法律以区别于一般性法律的重要因素。

（二）规划纲要与法律的本质性辨析

以上所述均为规划纲要与法律之间的差异，但并非构成两者间决定性差异的本质性因素。判断规划纲要的法律性质，其最大意义在于决定规划纲要的法律效果如何，如果规划纲要属于法律之一种，则其应该发生与法律相同的效果才具实益。5参见蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第59页。否则，如果强行将规划纲要归属于法律，却发生与法律不同的效果，则至多只能承认其属于效力上与一般性法律有相似性的规范性文件。

法规范或者法律的概念要素为何？这一向是法哲学上论争的标的，因此就规划纲要之法律性质为何的问题，其实也受限于此前提因素的限制，因而具有流动性。6同注e，第59页。根据马克思主义关于法本质的论述，法的本质存在于国家意志、阶级意志和社会存在、社会物质条件之间的对立统一关系之中。“法是由国家制定或认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）的意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系和社会秩序为目的的社会行为规范”成为马克思主义作家对法律最经典的表述。7庄昕：《法律与道德的关系》，《经济研究导刊》2011年第11期；张文显：《法理学》，北京大学出版社2011年版，第73页。从这个定义，我们可以得知，法的本质主要是正式性（国家性、官方性）、阶级性（阶级意志性）、物质制约性。而法的特征则主要是其具有效力的普遍性、可诉性、国家强制性和程序性。有日本学者对法的本质性要素进行过探讨，认为法律应该具备社会性、一般性、以及强行性、外部性。8此种见解，参照[日]甲斐素直：《财政法规と宪法原理》，八千代出版株式会社1996年版，第35页。转引自蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第59页。在讨论中对“法”的界定应当选择同一的特定语境，采用合适的分析标准。这样，大家对同一种问题的共识才会多起来。9参见程信和：《硬法、软法与经济法》，《甘肃社会科学》2007年第4期。因此，笔者着重从当前我国法学界对法的本质及其特征的角度来论证规划纲要的法律属性。

1. 法本质视阀下的规划纲要

（1）法的正式性或称国家性、官方性主要是指法律是由国家依照法律程序制定或认可的由国家强制力保证实施并由正式的官方文件加以表现。规划纲要由全国人大常委会依照法定的程序制定并发布，其发布程序与一般的法律不同且非基本法律不仅可以由全国人大制定，全国人大常委会也有权制定，由此可见，规划纲要的制定主体和发布主体均较之于一般的法律更为严格，否定其法律属性的本质不尽合理。

（2）阶级性或者阶级意志性是指法体现的是统治阶级的整体意志和共同意志，当然，整体意志并非统治阶级内部各党派集团每个成员意志的简单相加。我国的规划纲要体现的正是全体人民的意志，这不仅体现在规划纲要具体内容上，还体现在规划纲要的引言部分。以我国“十三五规划纲要”为例，引言部分“‘十三五’规划纲要是全国各族人民的共同愿景”直接体现了规划纲要的人民意志性；在主体内容部分，“十三五”规划纲要分20篇80章从指导思想、主要目标、发展理念、创新驱动发展战略、构建发展新体制、推进农业现代化、优化现代产业体系、拓展网络经济空间、构筑现代基础设施网络、推进新型城镇化、推动区域协调发展、加快改善生态环境、构建全方位开放新格局、深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展、全力实施脱贫攻坚、提升全民教育和健康水平、提高民生保障水平、加强社会主义精神文明建设、加强和创新社会治理、加强社会主义民主法治建设、统筹经济建设和国防建设、强化规划实施保障等方面来体现人民发展的需求和共享发展的意志。规划纲要中的预期性指标和产业发展、结构调整等任务都是为了实现人民共享发展的意志的重要举措。因此，规划纲要具备鲜明的阶级性或人民意志性。

（3）物质制约性是指法的内容最终受一定社会物质生活条件的制约。规划纲要区别于一般性法律的特性之一在于其时效性，我国规划纲要一般每隔5年制定一次，这一制度正是由于经济社会的发展对法律提出了新的要求，同时也表明规划纲要的制定必须与社会经济发展相一致，不可超越也无法超越。从规划纲要的内容来看，主要是针对规划纲要通过后5年内的经济社会发展目标进行明确，且受制于国内外发展环境。比如，面对“发展方式粗放，不平衡、不协调、不可持续”的问题以及“经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织”“稳增长、调结构、防风险、惠民生”等多重挑战，1参见“十三五规划纲要”第1章《发展环境》。规划纲要有针对性地制定了一系列预期性目标和约束性目标来应对。2主要体现在“十三五规划纲要”第6章至第80章。

2. 法特征视阀下的规划纲要

（1）效力的普遍性是指在国家权力所及范围内具有普遍的约束力，主要体现为调整对象具有不特定性和反复适用性。有观点认为，法律效力的普遍性是指法律对所有社会主体有约束力，全社会必须统一、没有例外地遵守法律，而规划纲要主要是对政府部门有约束力，不具普遍效力 。3参见郝铁川：《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗？》，《学习与探索》2007年第2期。“十一五”规划纲要规定，“本规划确定的约束性指标，具有法律效力”；4“十一五规划纲要”第48章《健全规划管理体制》。“十二五”规划纲要明确规定，“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力”；5“十二五规划纲要”第16篇《强化实施 实现宏伟发展蓝图》。而“十三五”规划纲要未对纲要的法律效力作出规定，这能否作为否定其法律效力的依据呢？答案显然是否定的。法律的效力不能仅从文本中的表述来认定，而应考量其在社会生活中是否实际上具有约束力来界定。法律是针对不特定人（包括政府机关与一般人民）之权利与义务关系所作之抽象规定，并可无限制地反复产生其规范效力。1参见陈清秀：《预算法之基本原理之探讨》，《交大法学》2012年第1期。规划纲要是以国民经济和社会未来五年发展的预期和安排为主要内容，其每实施五年即重新编制，即便如此，在新的规划纲要生效的情况下，旧的规划纲要也不必然失效。在实践中，规划纲要不仅对各级政府部门产生了约束力，对人民的生活和经济行为等都产生了很大的影响和约束，因此，笔者认为，规划纲要具备普遍的约束力，这种约束力不仅及于各级政府，还对社会成员具有普遍的约束力。

（2）可诉性是指法律所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体诉求于法律公设的判断主体的属性。2参见房旭、张晓莹：《法律的可诉性研究》，《湖北警官学院学报》2013年第12期。由此可见，法律的可诉性包括可争诉性和可适用性两个方面，可争诉性是指任何人得依法律的规定提起诉讼，强调的是法律适用的启动；而可适用性则主要是指司法机关得依据法律行使监察权、审判权进而解决纠纷的特性，强调的是法律适用的结束。3参见高其才：《法理学》，清华大学出版社2011年版，第21页。但这种可诉性只是理论上的一种可能性，并非必然，而且立法行为包括法律的制定、认可、修改和废止一定不体现可诉性也是学界共识。规划纲要的制定是立法行为，即便不具可诉性也不足以否定其法律属性。不仅如此，在世界各国的现有立法中，也有大量的政治性法律和发展型法律（下文中将会述及）存在，这些类型的法律一般也不具备可诉性。

（3）国家强制性和程序性是指法律的制定和实施必须遵守法律程序，国家构建军队、警察、监狱等国家暴力机器以保证自己的意志得以实现的特性。如前所述，规划纲要的制定遵循了严格的不同于一般立法程序的特殊立法程序，因而具备程序性。同时，“十三五”规划纲要规定要将政府的活动全面纳入法治轨道，对政府的权力进行严格的限制与监督，这在一定程度上体现了规划纲要的国家强制性。有学者认为，规划纲要不具备如同法律一样的国家强制力，而将其归于软法，4参见程信和：《硬法、软法与经济法》，《甘肃社会科学》2007年第4期。以区别于具有完全国家强制力的硬法。一般而言，法的强制力通常虽属必需，但尚非法的本质概念要素，5参见蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第62页。即便规划纲要不具有完全的强制性，但仍难否认其具备部分的强制性。

3.法分类视阀下的规划纲要

关于法律的分类，我们并非从公法与私法、国际法与国内法、根本法与普通法、一般法与特别法、实体法与程序法、成文法与习惯法等传统的分类来审视规划纲要，而是借鉴国内外关于法律分类的新成果来对规划纲要的法律属性加以说明。有学者认为基于法律与发展的关联性，还可以将法律制度从整体上划分为“解纷型法律”与“发展型法律”，前者以解决纠纷、定纷止争为导向，注重强调形成具体的法律秩序，解决相关主体之间的纠纷；后者以促进经济和社会等诸多领域的发展为导向，其规制性、指导性、诱使性更为突出，并非着重与解决相关主体之间的纠纷。6参见张守文：《经济法学的发展理论初探》，《财经法学》2016年第4期。依此观点，规划纲要显属“发展型法律”之一种，规划纲要制定的目标直接体现了其发展型法律的属性。7参见“十三五规划纲要”篇首。

奥地利裔英国经济学家和政治哲学家弗里德里奇·哈耶克将法律从整体上分为政治性法律和司法性法律，前者大多数不含有一般的法律规则，但对政府来说是一个指令，政府需要以此为依据来从事相关的活动，因此其不具备可诉性；而司法性法律则如同上述的解纷型法律有异曲同工之处，旨在解决特定时空背景下相关主体之间的纠纷。政治性法律在我国主要是指《人民法院组织法》《国务院组织法》《人民检察院组织法》《居民委员会组织法》《村民委员会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等与国家各级人民代表大会、1《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》主要是政治性法律，但也含有司法性法律的性质，例如《民事诉讼法》第181条规定的选民资格案件。人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权以及民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度等基本政治制度有关的法律；22016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。因此，将来为了在全国推行监察委员会制度而进行的修宪活动以及“地方各级监察委员会组织法”也可以归属于政治性的法律。而司法性法律则主要是传统的民法、刑法、行政法、商法以及部分经济法等，着重解决法律主体之间的具体纠纷或问题。因此，从法律的分类来看，规划纲要可以归属于发展型法律、政治性法律，虽与解纷型法律、司法性法律有所不同，但其法律属性的本质不可否定。

四、规划纲要在法律体系中的定位

要明确规划纲要在法律体系中的定位，有必要先确定发展规划法或者计划法（以下统一称为“发展规划法”）在整个法律体系中处于什么地位。关于发展规划法的法律地位，法学界尤其是经济法学者已经有较多的探讨，大多数学者将发展规划法归属于经济法中的宏观调控法。比如，张守文教授认为，计划法是调整在制定和实施国家计划过程中发生的社会关系的法律规范的总称。它是经济法中的宏观调控法的重要部门法，在宏观调控和解决经济失衡方面具有极为重要的作用。3参见赵国付：《周恩来经济法思想》，《觉悟》2014年第4期；张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年版，第348页。徐孟洲教授也将发展规划法纳入到我国宏观调控制度的范畴，且较为明确地阐述了发展规划法涉及规划纲要从制定到实施的各个环节。4参见徐孟洲：《论经济社会发展规划与规划法制建设》，《法学家》2012年第2期。漆多俊教授认为，“现代国家对社会经济的宏观调控已形成以‘国家计划—经济政策—调节手段’为轴线的系统工程。相应地宏观调控法的体系从内容构成上看, 包括了计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律”，“计划法属于促导型的国家宏观调控法的范畴”。5漆多俊：《宏观调控法研究》，《法商研究》1999年第2期。李昌麒教授也认为，计划是国家实现宏观控制的一个重要手段，6参见李昌麒：《论社会主义宏观调控的法律问题》，《现代法学》1990年第3期。计划法是国家宏观调控法的重要组成部分。7同注d。“十三五”规划纲要明确提出“依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控”“加快出台发展规划法”。可见，计（规）划法的宏观调控法的定位不仅已经成为学界共识，也得到了全国人民代表大会的认可。

但同时我们也应该认识到，发展规划法不等于规划纲要。理论上来讲，规划纲要或者规划应该是依据规划法或者发展规划法编制的，发展规划法是规划纲要的内容得以确定以及实现的法律保障。因此，可以说规划纲要的内容是每隔5年更新的，而发展规划法的稳定性则更强，非经严格的法定程序不得更改。规划纲要与发展规划法的重要区别在于两者的内容，从我国目前通过的规划纲要来看，规划纲要的内容十分丰富，涵盖了关于经济、社会、政治、文化、生态、国防、党建等发展内容，但更加侧重于经济和社会的发展，这一点在规划纲要的名称（国民经济和社会发展规划纲要）上也有所体现，因而属于狭上的发展法学的内容。1发展法学的观点在国内最早由张守文教授在《经济法学的基本假设》（载《现代法学》2001年第6期）一文中提出，并在《发展法学与法学的发展》（载《法学杂志》2005年第3期）、《经济法学的发展理论初探》（载《财经法学》2016年第4期）、《论“发展导向型”的税收立法》（载《法学杂志》2016年第7期）等文中不断拓展。他认为，发展法学是指以发展问题为研究对象，以促进发展为目标的法学分支学科。狭义的发展法学主要侧重于研究经济和社会的发展，较为广义的发展则还要研究政治和文化的发展。而《发展规划法》的内容则应当更侧重于从程序上来控制规划纲要的编制、修改、审议、执行、调整、监督、检查等内容。

另外，从规划纲要在宏观调控法框架内的“相邻关系”来看，笔者认为，规划纲要与发展规划法的关系就如预算与《预算法》的关系，两者共同构成了规划法治或者预算法治的主要内容。2预算和规划都具有预测性，其制定和执行都是各种利益及其政治力量博弈的过程。而且，规划的落实需要预算的配合，预算是落实规划的一种重要的、切实的手段。参见史际春：《论规划的法治化》，《兰州大学学报》（社会科学版）2006年第4期。规划法治有实体和程序之分。实体的规划法主要涉及规划内容本身，依法通过的规划即构成规划实体法的基本和核心的部分，而立法只能以程序为主，规定国家发展的目标、规划主体及其基本权义、若干基本目标及其实现的手段和程序保障等。3参见史际春：《论规划的法治化》，《兰州大学学报》（社会科学版）2006年第7期。20世纪80年代末、90年代初是一个关于《计划法》研究的集中期。当时的一些经济法学者在此期还起草了《计划法》的专家稿，而《计划法》专家稿的内容也主要是明确规划主体的权利义务关系、明确规划制定的原则与宗旨、规划的管理职权、规划的范围与分类、规划的执行程序、规划的调整、规划的监督以及法律责任制度等等，仍然是以程序性内容为主。4参见肖江平：《中国经济法学史研究》，人民法院出版社2002年版，第365页。笼统的来说，规划纲要与发展规划法属于实体与程序、内容与形式的关系。5这一比较仅为大致的比较，并非绝对的。因为在规划纲要中也会有程序性内容，在发展规划法中也会有实体性内容。

五、余 论

就经济法中关于宏观调控制度的立法情况而言，我国关于发展规划法或者计划法的制定一直滞后于财税法、金融法等方面，这不仅直接影响我国整个宏观调控制度的体系完整性，而且也对我国依法调控带来了于法无据的困惑。编制和实施规划是政府的重要工作，也是将执政党的政策转化为国家政策的重要途径，因此，必须具备极强的严肃性，应当纳入法治的轨道。无论是20世纪80年代末90年代初关于《计划法》制定的大讨论，还是近年来各民主党派和学界的进一步建议和呼吁，6参见九三学社中央：《关于做好“十二五”规划制定与实施的提案》，http://cppcc.people.com.cn/GB/71578/13955748.html，人民网，2017年11月19日访问。都体现出了制定《发展规划法》的必要性。而在2016年3月16日通过的“十三五规划纲要”中也明确提出了“加快出台发展规划法”的目标或任务。因此，虽然我国至今仍未出台《发展规划法》，但可预见的是，随着全面深化改革和全面依法治国的推进，《发展规划法》的制定必将成为现实。当然，《发展规划法》具体应包含哪些内容，这些内容如何有效的组织仍需要学界进一步探讨，以便为该部法律的出台做好顶层设计与基础铺垫。