我国生态环境保护诉讼的历史演进及评析——以2006年-2016年相关案件为线索

何勤华 王梦奇

由于工业化、城市化进程过快，对于环境的破坏越来越大，加之法律及相关制度的不完善，导致我国环境污染问题越演愈烈，也由此引发了社会各界关于环境保护的大讨论。本文拟从生态环境保护现状出发，剖析现有制度的不足，提出解决方法的建议。

一、十八大以来我国生态环境保护诉讼的发展

自党的十八大以来，五位一体建设被提上日程。在此布局之下，我国更加注重生态环境保护，重视生态文明。十九大报告提出要建设美丽的社会主义现代化强国，像对待生命一样对待生态环境。建设美丽中国应需综合治理生态环境。维护国家生态安全，是一项系统工程，唯有依法保护才能取得显著效果。伴随着公民环保意识的增强以及日益严峻的环境侵权问题，加强生态环境保护相关立法，显得非常迫切和重要。

（一）生态环境保护法律体系的形成

2014年4月24日，十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护法》修订案（以下简称“新环保法”），并于2015年1月1日施行。作为生态保护的一道防线，新环保法与相关司法解释共同助力生态环境保护，新环保法强调了不同法律主体的权利义务，司法解释细化了操作流程，以保护和恢复已被污染或正在遭受破坏的环境。程序法上，环境保护诉讼涵盖了环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼，包括环境公益诉讼和环境私益诉讼，处理因环境污染、资源开发造成的生态破坏问题，不仅具有预防性，也具有救济性。

生态环境保护诉讼的法律依据主要有：新《环保法》第58条和《民事诉讼法》第55条，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“环境民事公益诉讼解释”）和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“环境侵权责任纠纷解释”）；司法解释对于指导法院审理与裁判相关案件、正确适用法律的相关规程进行了细化，同时在程序法上，对行为的范围以及如何立案、调解、判决等问题都作了详细规定，进一步规范了对破坏生态环境行为的审判活动。分析这些法律、法规可知，环境诉讼的原告为有关个人和组织，环境诉讼要有明确被告，有事实和理由，且属于法院的受案范围。

我国的环境保护法律体系是由宪法性文件、专门法律和其他法律中的环境保护类条款构成。可从4个方面来解读，首先是环境方面，其次是自然资源，再次是生态方面，最后是诉讼方面。其中，对环境的法律界定是首要问题，因为它直接关系到现行生态环境保护法调整范围的深度与广度。

新《环保法》所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。此外，该定义认为，环境，以自然因素为主，但包括天然和人工改造的环境。为了与“环境污染”的用词相对应，体现国家对生态文明制度建设的要求，该法用“生态保护”一词来概括自然保护的内容，使得新环保法的适用范围也相应地扩大到整个生态系统。1参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2014年版，第247页。

基于立法上对环境的周密界定，新环保法呈现出了一种开放性的法律保护态势，特别是对生态环境保护诉讼的有关规定颇有特色，为针对生态资源破坏行为的审判活动提供了比较切实的制度保障。新《环保法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

不仅新环保法对于生态环境诉讼作了规定， 2012年8月修改的《中华人民共和国民事诉讼法》也对该问题作了回应。旧的民诉法规定，起诉必须具有直接的利害关系，即人身或财产权遭受直接损害。但实际上，环境侵害由于其复杂性，受害人往往不能立刻发现其危害，包括有害结果没有直接作用于受害人或有害结果没有立刻显现，例如，在“中华环保联合会诉德州晶华集团”案中，起诉阶段，审判面临的一个难点就是由于空气流动、自我净化等原因，难以确定具体受害人。因此，环境侵害往往具有复合型，且危害潜伏期较长，危害结果并非直接作用于受害人，如果等到具体受害人或危害结果出现才采取行动往往为时已晚。由此，旧的民诉法可操作性不强，受案范围狭窄。基于此，新民诉法赋予“有间接利害关系的人”以诉讼原告资格，扩大了原告范围，更利于保护生态环境。修改后的《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该规定自2013年1月1日开始施行，为生态环境诉讼提供了全方位的制度保障。时隔4年，2017年6月27日，全国人民代表大会常务委员会对现行《民事诉讼法》第55条再次作了修改，增加1款作为该条第2款，即“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。与此同时，还对《行政诉讼法》第25条增加了1款作为第4款，其中规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。以上修订内容，自2017年7月1日起施行。上述法律的颁行加之配套司法解释的公布，使得我国法律对于生态环境保护诉讼的立法基本定型，也相对完备，对于解决现实问题大有裨益，立法的完善为相关诉讼活动的进步奠定了良好的法律基础。

（二）生态环境保护的纠纷类型分析

20世纪50年代，我国的环境问题主要是由于工业企业造成的，发于大型企业的内部或者周边。1956年颁发的《工业企业设计暂行卫生标准》是针对环境污染的唯一的非强制性技术规范。1979年的《环境保护法（试行）》不仅是我国近现代意义上的第一部环境保护法律，更是在理论界引发了热议，带来了环境法学研究的热潮。

1982年，马骧聪出版了第一部较系统论述环境法的著作《环境保护法基本问题》；1983年，中国大百科全书出版社出版了《中国大百科全书·环境科学卷》；1989年环境法统编教材出版。到20世纪末，环境保护法律法规已趋于完善，各类单行法规组成了现在的环境法体系。2012年，十八大的“五位一体建设”将生态文明建设纳入社会主义现代化建设总体布局。2017年10月，十九大提出生态文明事关中华民族永续发展，需要实行最严格的生态环境保护制度。现阶段，随着依法治国理念的深入人心，对于环境保护的法学研究越来越深入，理论和实务界的创新之处日渐增多，环境保护更上新台阶。最高人民法院于2014年成立了环境资源审判庭，并在全国范围内建立了100多个环保审判庭，涵盖了高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院，巡回法庭和跨行政区域法庭也可以审理环境保护相关案件。

查看环境保护类案件数量，在中国文书裁判网上键入“环境保护”后，所得各项数据如下：

表1 2006-2016我国环境保护类案件数量

如果键入“污染环境”，可得刑事类案件4678件，民事类案件327975件，行政类案件大都集中于“执行与非诉类”案件中。案件的纠纷状况，大致可以区分为“涉生态环境刑事案件”“涉生态环境民商事案件”“生态环境行政案件”“生态环境执行案件”。

2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会授权北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。截至 2016年12月底，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件，法院已审结32件。在试点地区检察机关提起的 495 件公益诉讼案件中，行政公益诉讼 437 件，占比超过八成；在检察机关办理的 3883 件诉前程序中，涉及行政公益诉讼的3763件，占比97%。由此可见，行政机关违法作为或者不作为是检察机关监督的重点。其中，督促行政机关主动纠正违法行为或依法履行职责达3838件，通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了违法行为，有效地保护了国家利益和社会公共利益。1参见彭波：《公益诉讼促依法行政》，《人民日报》2017年1月5日。

（三）生态环境保护相关案件分析2 案件来源于中华人民共和国最高人民法院网，《最高法院12月29日发布环境侵权典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing-16396.html，2017年11月 19日访问；《环境污染犯罪典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-33791.html，2017年11月19日访问。

2015年，为了更好地指导各级法院做好生态环境保护诉讼，最高人民法院发布了以下指导案例：

1.“北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等4人破坏林地民事公益诉讼”案。这是新环保法实施后，全国首例环境民事公益诉讼案。本案的借鉴意义在于，如何对遭受破坏的环境进行赔偿。利用经济学知识，计算生态环境的功能损失。其第一案的价值体现在，法院通过判决所起到的示范作用，从实务上支持了“服务功能损失的”赔偿请求，赔偿的时间跨度开始于环境遭受破坏，终于恢复完毕。

2.“中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼”案。这是新环保法实施以后首例大气污染环境民事公益诉讼案。本案体现了法院在面对经济发展和环保矛盾时的偏向性。该案在解决经济和环境关系的同时，也提供了政府介入治理环境的新思路。企业应当转换成为环保型企业，良性的经营发展是建立在爱护环境、敢于承担环保义务、发展壮大务必要以可持续性为基础上的。在明确了对待经济和环境保护的态度后，法院也显示出了对政府部门行使环境治理与生态修复职责的肯定。

3.“常州市环境公益协会诉储卫清、常州博世尔物资再生利用有限公司等土壤污染民事公益诉讼”案。环境诉讼的很多案件在认定污染程度、赔偿数额、影响范围、是否具有因果关系以及提出修复方案等诸多方面时都需要具有较强的专业性，这是审判人员无法具备的素质。本案的典型意义在于，为相关技术性问题提出了解决方案，并且充分利用了专业人员、辅助机构的技术支持。在案件审理过程中，人民法院邀请环境保护专家担任人民陪审员，委托专业机构进行鉴定评估，制作生态环境修复方案。此外，受案法院将土壤修复方案向社会公布、听取公众意见，保障公众对环境修复工作的有效参与；引入第三方治理模式，通过市场化运作，将环境修复交由专业公司实施，既有利于深化判决执行的监管，也有利于提高污染治理效率。

最高人民法院还发布了关于噪声污染的“沈海俊诉机械工业第一设计研究院噪声污染责任纠纷案 ”，明确了环境噪声侵权的责任原则，并且噪声标准判定要依据国家标准；环境问题中的噪声侵权体现了民事侵权的特殊性，只有在加害方具有主观过错的时候，才达到侵权要求，而且噪声分贝还要达到国家规定；在“梁兆南诉华润水泥（上思）有限公司水污染责任纠纷案”中，对于怎样更好地收集证据、怎样适用第三方行政文书等问题，作出了正确示范。这对促进行政、司法联动、发挥行政文书的证明作用、解决环境侵权案件的举证难问题具有示范效果；生态环境保护诉讼中，是否适用调解以及具体适用方法，最高人民法院在“李才能诉海南海石实业有限公司粉尘污染责任纠纷案”中进行了释明。由于环境诉讼案件是一个新兴事物，可借鉴的经验不多，因此，法院要建立健全环境诉讼的调解机制，动员各方力量，统筹解决。最高人民法院同时要求，在案件审理过程中，审判机构还应极探寻当事人个人利益与公众环保利益的共同点，努力做到兼顾双方的利益。另外，要做好与行政机关的衔接，必要时可发出司法建议，以达到共同保护生态环境的目的。

举证责任的分配是环境诉讼需要解决的另一个问题，最高院在“曲忠全诉山东富海实业股份有限公司大气污染责任纠纷案”中树立了典范。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条规定，1《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条:被侵权人根据侵权责任法第65条规定请求赔偿的，应当提供证明以下事实的证据材料：(一)污染者排放了污染物；(二)被侵权人的损害；(三)污染者排放的污染物或者其次生污染物与损害之间具有关联性。被侵权人根据《侵权责任法》第65条规定请求赔偿的，2《中华人民共和国侵权责任法》第65条：因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。应当提供证据材料证明：污染者排放了污染物，污染者排放的污染物或者次生污染物与损害之间具有关联性。本案要求被侵权人承担污染行为与损害结果之间具有关联性的举证责任，对于细化被侵权人和污染者之间的举证责任分配，兼顾公平具有重要作用，体现了审判实践在推进法律规则形成、探寻符合法律价值解决途径中的努力和贡献。法院注意借鉴科学方式和专门机构，在查明事实的基础上，合理分配责任，值得后来者学习。该案的典型意义还在于，审理过程以及事实认定都充分体现了科学性，综合过错程度和原因大小，合理划分责任范围，并借助相关人员、机构及资料，作出合法判决。

此外，最高人民法院、最高人民检察院的指导案例对于案件的认定起到了示范作用。截至2017年6月，最高人民法院已经公布环境资源刑事、民事、行政典型案例共计28个，对于生态环境案件的指导作用越来越明显。最高人民检察院对于诉讼中检察院的主体地位，也以指导案例形式进行明示。其中包括“崔建国环境监管失职案”“锦屏县环保局行政公益诉讼案”等案件。

二、生态环境保护诉讼中存在的问题

（一）生态环境保护诉讼立法的不足

中国举世瞩目的飞速发展，很大程度上是以牺牲环境为代价的，从沙尘暴到雾霾，种种现象都是由于过分看重金山银山而忽视了青山绿水导致的，我们要充分反思，摒弃“先发展后治理”的模式，借助法律从源头开始抓起。然而，现行的环境保护法，难以应对现实生活中的复杂现象，致使生态环境缺失法律保护。如立法过于单一，难以承受现实生活中繁重的诉讼之累，而各种新型污染又层出不穷，因此，缺失环境保护诉讼强有力的制度保障是环保法治化的一大问题。另一个问题是当初这些规范的制定未能广泛征求社会公众意见，未能听取更多有益的意见，未能进行必要的论证，以至于生效后的法律仅有宣示性功能，难有践行的可能。

以2012年的民诉法有关环境公益诉讼的立法为例，在当时，既未做好立法前对该制度的实施条件和风险的评估工作，也没能做好立法后的评估工作，才导致了立法后的相关条款无法有效实施，反而导致环境公益诉讼在司法实践中的倒退，并且这种倒退持续了近两年。1参见孙洪坤：《环境公益诉讼立法模式之批判与重构》，《东方法学》2017年第1期。2014年《环境保护法》有关5年以上无违法记录的作为原告的社会组织提起诉讼的规定，在现实中如何认定“5年”又成为一大难题。以2015年“中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“绿发会”）诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案”为例，“绿发会”如果想要证明自己“从事环境保护公益活动已满5年”，就先要证明自己的宗旨是符合“公益”的标准，以及符合这一标准之下的活动经历了5年。实际上，想要证明“符合公益”，在操作层面就非常复杂。在这个案件中，法院是通过列举、释明和比较该组织章程以及《生物多样性公约》《环境保护法》后，认定该组织符合“5年标准”。导致2015年大多数民间环保社会组织对提起环境保护公益诉讼畏首畏尾、望而却步，由于立法者罔顾社会现实国情，而致使主观设计的条文与客观现实之间出现难以调和的矛盾与脱节。2同注 a。

又如我国首份《〈新环境保护法〉实施效果评估报告》中所指出的，新法颁布施行以来，在国控企业、省控企业、市控企业中，废气类超标排放企业数量减少幅度最大、减排效果也最为显著，其他污染类型企业存在不降反升现象。涉水（包括废水类、污水处理厂）、涉气（废气）污染类企业依然是超标排放大户。这说明，在新环保法生效以后，由于有新修订的《大气污染防治法》和国务院《大气污染防治行动计划》相配合，对废气排放的管理力度加大，取得了明显的减排效果。其他方面，比如水污染物的排放，由于《水污染防治法》的修订尚未完成，《水污染防治行动计划》又发布较晚，其减排效果就不是那么明显，从调查结果来看，目前中国污染源超标排放的问题依然形势严峻。3参见《新〈环境保护法〉实施效果评估报告发布》，http://www.mzyfz.com，民主与法制网，2017年4月10日访问。

环境保护实体法与程序法的一些不成熟规定，会大大削弱司法对生态环境的保护功能。因此，必须要科学立法，小心实践。

（二）环境保护诉讼的当事人主体资格模糊

我国工业化程度不够，一味地追求经济的高速发展，法律难以保质保速地进行监督治理，种种原因导致我国的环境问题越发严重。虽然新一届政府对环境问题高度重视，诸如建立与行政区划适当分离的司法制度，虽对环境诉讼的完善有帮助，但立法技术的相对落后，制约了生态环境保护的发展之路。我国是成文法国家，一直以来都是立法推动实践，因此加强环境保护立法，对于环境保护意义重大。在所有的立法问题中，制约环境保护进程的突出问题是“环境保护诉讼当事人主体资格模糊”。环境保护诉讼中，当事人究竟包括哪些主体，这些主体怎样行使权力，是更好发挥环境保护诉讼作用的前提。

适用主体不同是区分环境诉讼中公益诉讼和私益诉讼的一个关键，立法对此的界定务必要清晰，否则很容易造成实践中的混乱，或是有法无施的现象。仍以上述“绿发会”案为例，审理过程中，一审法院以“绿发会主体不适格为由”，裁定不予受理。“绿发会”不服，提起上诉，最高人民法院维持原裁判。在此案件中，一审法院认定的理由正是“绿发会不是《中华人民共和国环境保护法》第58条规定的‘专门从事环境保护公益活动’的组织”。立法当然无法面面俱到，不过在某些问题上的模糊立法，比无法更可怕，更容易让普通大众丧失对法律的信仰。环境诉讼本身分类就比较复杂，既可以包括公益诉讼，又可以包括私益诉讼，两者相区分的一个重要的原则就是提起诉讼的主体不同。如果立法不够严谨，导致可能产生多种解释，就会造成实践中的混乱，损害法律的严肃性。比如民诉法修改后，虽然提起了很多环境公益诉讼，但由于法律本身对“适格原告”的模糊，因此这一立法居然成了法院依此驳回案件的理由，有法难施。

“法律应当由立法者制定的普遍法组成，这些普遍法应该是广泛的，尽量清楚的，以便使司法造法及自由裁量降低到最小程度，即使它们是以解释的名义作出的。”1[英]哈特：《哈特论边沁——法理学与政治理论研究》，谌洪果译，法律出版社2015年版，第51页。立法的目的是要解决生活中的实际问题、推动司法进步，而非建立新的空中楼阁。本来立法应推进司法的实践过程，却导致一个倒退，造成环境公益诉讼陷入“有法难依”的窘境和“立案程序失灵”的异化现象。2参见孙洪坤：《环境公益诉讼立法模式之批判与重构》，《东方法学》2017年第1期。早在2002年的《环境影响评价法》中，就首次涉及了公众环境权这个概念，认为对于可能影响公众环境权益的规划，相应机关应事前举行听证会，或征求利害方意见。国务院发布的《国家人权行动计划》，将环境权划归为人权的一部分。“公众环境权”是“公众”与“环境权益”的复合词。即是公民基本权利中与享受优美环境相关的、非独占性的权利和利益的集合，也是公民对其正常生活和工作环境享有的不受他人干扰和侵害的权利与利益，因而可以衍生出知情权、参与权、建议权以及相对应的救济请求权，并且救济权不必等到损害实际发生时才可以行使权利，只不过权利的行使一定要有法律法规的依据。3参见 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2014年版，第64页。

环境权的另一主体是企业，与公众不同的是，企业在环境法律中的地位更多地表现为被动的、被管理的形式。国家对于企业的行政管理主要表现在：资格申请、行为监督、违法制裁与责任承担。但这不影响某些具有公益性的企业在生态环境保护、减少对环境的污染和破坏、促进环境修复、自然再生等方面中发挥积极的作用。

（三）环境保护诉讼中的司法审查问题

造成环境污染的原因有很多，自然本身的复杂、人为的破坏都是可能的原因，但司法制度的不完善、司法程序本身的不足也是其中的一个重要原因。生态环境保护案例少，法院不依法立案，或者是有法不依、执法不严等都是亟待解决的问题。法院的环境审判权被三庭分割审理，这种制度并不利于资源有效利用和提高审判质量，因为环境诉讼要求具备一定的专业知识，分散审判权必然造成司法权在生态环境保护中难以发挥作用。这种环境司法权分散行使的制度安排无法有效地应对环境保护问题，不利于整合审判资源以提高审判效率，不利于统一司法尺度以提高审判质量，不利于法院与行政执法机关的横向交流、协调配合，也不利于当事人提起环境保护诉讼。4参见刘辉：《生态环境司法保护的困境与出路—我国大陆地区生态环境司法保护若干问题研究》，《法制与社会》2012年10月（上）。环境保护诉讼具有受众面广、专业知识要求高和受害人不易举证等特点，因此，现有的审判布局，难以集中统一行使司法职能。将环境保护诉讼的审判权分散于其他三庭，不利于提高法官的专业素养以及形成专业化的队伍。

此外，对于环境纠纷引发的诉讼如何作出公正且专业的评判，并实质性地化解矛盾，也是一个不小的难题。由于生态环境保护诉讼面临的突出问题是大规模侵权问题，现有机制不能满足实际需要，环境诉讼机制牵扯甚广，不仅需要进行一系列的制度建设，而且还需要有专业技术的支持，以确保诉讼的顺利进行。目前可以尝试的做法是，建立环境技术领域专家库，将具备专业技术知识和水准的环境技术专家建库立册，将环境审判案件中的专业技术性问题交由专业技术人员来判断，为法官审判提供支持。以江苏“泰州市环保联合会诉江苏长隆农化有限公司等企业案”为例，对于双方争议的“环境污染修复费用、赔偿额度”问题，正是在专家的意见指导下，法院作出了判决被告承担巨额赔偿的判决。以省为域成立环境审判专家团队，将省内具有深厚审判功底的审判专家组成团队，针对辖区内环境审判实务中具有普遍意义的问题进行归纳和界定，防止出现跨区域的裁判失衡。1参见艾欣欣、李铎：《环境审判运行机制的改进思考》，《山东审判》2017年第1期。

三、完善我国生态环境保护诉讼的路径及对策

（一）推动环境诉讼的立法进步

首先，需要制定一部专门的环境诉讼法典。此类法典应当包括程序和实体的内容、环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼等，制度设计不仅要着眼于环境破坏责任的分配问题，更要致力于生态环境的修复和执行。为此，制定与完善适合中国国情的生态环境保护法，除了要兼顾现实的经济发展水平，还要考虑到法治状况和国际大背景下的环境保护程度，设计出具有可操作性的法律条款。法律是治国之重器，这部环保诉讼法的立法进程要在阳光下进行。比如，具体到该法的某一项法律制度或者某一个法律条文是否应当被制定，其必要性几何，尤其是否充分反映了民意等问题，直接决定了该法律能否有效实施。而这些问题都可以在立法听证环节得以论证与求解。此外，在环境保护诉讼中，正确处理行政与民事的关系，从实际情况来看，从宪法角度、政治角度和各机关运行状况以及历史原因来看，行政优先于民事立法，可以更好发挥法律作用。2参见王曦：《论环境公益诉讼制度的立法顺序》，《清华法学》2016年第6期。因此，在环境诉讼法典的未来立法过程中一定要充分发挥听证会的作用，让更多民众能够真正参与进来并表达意见，这才是科学和民主的立法形式，才有可能制定出一部有利于生态环境保护、有利于社会主义市场经济繁荣、有利于社会可持续发展的环境诉讼法典。

（二）明确环境诉讼主体资格

关于提起环境保护诉讼的原告（部分组织和机构），根据现有法律法规规定，要具备的条件主要是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。司法解释对此进行了扩大规定，并非只是包括社会团体、民办非企业单位和基金会3种。3根据现有条例的规定，在民政部门登记的非营利性社会组织目前只有社会团体、民办非企业单位以及基金会3种类型，3类组织均有资格提起环境民事公益诉讼。但司法解释没有将社会组织限定在上述3种类型之内，而是保持了一定的开放性。

环境保护法将民政部门的范围扩大，“设区的市级”的民政部门范围要广于“设区的市”的民政部门。“设区的市级”在行政意义上只要求等级相当即可。具体而言，“设区的市级以上人民政府民政部门”包括民政部，省、自治区、直辖市的民政厅，设区的市、自治州、盟、地区的民政部门，以及不设区的地级市的民政部门。另一方面，对于“专门从事环境保护公益活动连续5年以上”的规定作了积极的解释，只要社会组织的宗旨和主要业务范围是为了社会公共利益，并且组织的相应活动已达5年，就符合这一要求。但是，这一规定同样暴露了一个严重的问题，近几年社会上成立的一些新的“环境公共利益”组织，在面对新兴的环境破坏时，是不符合5年条件的，这种情况下，组织将失去原告资格。这显然与我们依法治国、建设美丽强国的政策是背道而驰的，制度层面要进行改良。有学者认为，原告之间主要是三种冲突：普通民众（个人与组织）之间、公权机关之间、民众与公权之间，如何处理原告多元产生的纠纷问题，可以借助“代表人诉讼”“英美法的前置审查起诉模式”等方式进行处理。1李爱年：《中国环境公益诉讼的立法选择》，《法学杂志》2010年第8期。

随着环境公益诉讼的展开，环境诉讼被告也在多样化，被监督与问责的主体不仅有企业，也有行政机关。环境公益诉讼被告可分为两类，对于行政机关的问责，主要基于该机关怠于行使权力或违反法定义务；而对企业的诉讼，则是要求其停止加害行为。这两类形式的告诉，极大地促进了环境保护诉讼的全面发展。

那么，环境诉讼中对于公民的原告资格又进行了怎样的规定呢？《民事诉讼法》第108条规定的起诉必须符合的4个条件中的第1条是，原告是与本人有直接利害关系的公民、法人或其他组织。只有当这3类主体发生了民事权益纠纷时，原告才适格，排除了其他原告可能，即不直接不能诉现象，不过，法律体现了一种包容态度，实际案例中，逐渐产生了非直接也诉讼的情况。

虽然对于环境权的定义各有侧重，但是对于环境权的保护应靠全体公民，这一点毋庸置疑。从法律文本层面来看，宪法宏观规定了国家的环保义务，环保法规定了单位和个人的环保义务。从社会法理层面来看，环境保护牵扯到公众利益，亦属社会法领域。若以社会法思想为底蕴，应不断拓展环境诉讼原告范围，将个人纳入环境诉讼原告之列，因此，环境诉讼主体制度的构建应吸纳社会法理论精髓，注重调节好个人、社会经济发展与环境保护的关系，以实现社会经济与环境的可持续发展的战略目标。2邓一峰：《环境诉讼制度研究》，山东大学2007年博士毕业论文。以“蔡长海诉贵州省清镇市屋面防水胶厂”案为例，原告以个人名义诉被告排污致使两条河流化学物质超标，法院最终判决被告环境污染罪成立。此案的亮点在于，这是我国首例公民因环境公共利益而提起的诉讼，为以后相似案例的司法实践提供了范例。

（三）环境保护诉讼的管辖创新

设立专门的环境保护审判庭是现在许多国家的做法，不仅可以提高审判质量，还可以统一司法标准、降低司法成本，并向民众普及环保知识。2014年7月，最高人民法院设立了专门的环境资源审判庭，并发布了《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称“意见”），环境资源审判庭的建立和《意见》的颁布，对于生态环境保护工作的稳定持续，大有裨益。截至2017年4月，全国范围内的环境审判机构共计946个，其中审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭33个。3吕忠梅、焦艳鹏：《中国环境司法的基本形态、当前样态与未来发展——对〈中国环境司法发展报告（2015—2017）〉的解读》，《环境保护》2017年第18期。

在管辖方面，由于环境污染的跨“行政区域性”，以及现实多发的以环境为媒介的民事侵权案件，司法解释对环境民事公益诉讼的管辖问题作了详细规定。在级别管辖方面，原则上是中级以上人民法院管辖，但是实际上，不少基层法院在相关诉讼方面已经积累了不少经验，加上诉讼便利的考虑，中级人民法院可在报请高级人民法院同意的前提下，将中院第一审的案件一案一指移送至基层法院。

我国法院管辖多以行政区划为基准进行分配（不仅是法院，诸如公安、检察系统也多是以此为基础），但环境因素的流动性是无关人为标准的，这就会造成司法与环境保护难以协调的现象，使得大面积、大范围的跨省、跨区污染得不到有效处理。针对这一问题，司法解释规定了环境民事公益诉讼的跨行政区划管辖。根据《环境民事公益诉讼解释》第7条的规定，在最高人民法院批准的情况下，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件，中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。目前管辖的分类标准主要有三种：依自然属性、集中管辖和协议管辖。以北京地区为例，北京第四中院就可以受理市内跨行政区划的环境保护案件。

（四）环境诉讼制度的司法保障

在环境诉讼中，法院应如何充分发挥居中裁判功能，也是最新司法解释关注的问题。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，法院职责包括：一是行使释明权，原告在起诉过程中，其诉求如果缺少要求“被告停止侵害”“恢复原状”等，法院可依职责向其释明。以之前的“中华环保联合会诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染案”为例，原告未提出损害赔偿请求，仅提出停止侵害请求，由于此案发生在2003年，当时的环境公益诉讼研究还比较薄弱，法院并没有行使释明权，仅对被告作出停止侵害的判决。二是依职权调查收集证据和委托鉴定。对于案件审理过程中所需的证据，法院认为有必要的，应当调查收集。此外，对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，法院还可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。 三是审判规则日益完善，案件处理过程中对当事人的处分权进行适度限制。四是多部门合作，主动移送执行，现阶段最高人民检察院、公安部和环保部实行信息共享，初步形成了多部门共治的局面。

根据《民事诉讼法》规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第73条规定，由人民法院负责调查收集的证据包括：当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的、人民法院认为需要鉴定勘验的、当事人提供的证据互相有矛盾无法认定的、人民法院认为应当由自己收集的其他证据。

从司法实践形成的大量环境诉讼典型案例样本分析来看，对环境公益诉讼审判方式的形成与选择，应当以司法权的救济与监督功能定位为标准，遏制已经发生的环境破坏；针对现有问题，建议或者敦促有关机关或者当事人及时进行生态环境修复，并注意兼顾法律预防与惩戒的双重功效，以“泰州市环境保护联合会诉锦汇、常隆等公司案”为例，法院最终判决几家被告公司赔偿环境修复费用1.6亿，被称为“天价赔偿案”。在此案件中，天价赔偿不仅解决了此案的环境修复问题，更重要的是体现了司法超越事后救济的预防性。在环境诉讼案件的裁判中，应当对不可逆转的环境损害部分进行惩戒性赔偿，并在裁判中明确一定范围内的案外人对环境修复负有法定协助或监管义务，在今后的环境诉讼制度建构中对环境诉讼裁判方式加以合理类型化，即按照一定的标准对社会纠纷进行归类，以选择相应诉讼救济途径，从而形成以预防型裁判、修复型裁判、惩戒型裁判为主体、扩张型裁判为附属的裁判方式体系。1李诗茵、周游：《环境公益诉讼裁判方式的类型构造——基于若干司法个案的考察》，载《2015年全国法院第二十六届学术讨论会论文集：司法体制改革与民商事法律适用问题研究》，第764页。