美国“智慧警务”概述及启示

朱小波，王秋裕

（上海公安学院， 上海 200137）

一、美国“智慧警务”项目产生的背景

在2008年和2009年，经济“大萧条”带来的预算削减压力使得美国各地的执法机构停止招聘，淘汰执法人员和文职人员职位并且延期设备和技术的采购。不止一个警察机构停止响应非紧急呼叫，提出替代方案：通过电话或网络在线提供解决方案， 在许多地区，社区警务和解决实际问题的执法行动因缺乏财政支持而临时停止。有限的预算和人手不足的情况迫使警察机构主要侧重于响应紧急执法要求。尽管之后一段时间的经济数据表现良好，但是这种经济好转对国家和地方预算的积极影响在短期内是微不足道的。

在过去的四十年里，美国大部分公共安全方面新的“大创意”几乎源于当地部门和大学的合作。 1979年， Herman Goldstein教授（威斯康星大学）主张警察引入问题导向式警务战略（Problem-oriented Policing），即警察不应该把某一事件看作是孤立的事件，而是全方位看待问题的各方面，包括问题的过去和未来。1980年，Robert Trojanowicz教授（密歇根州立大学）开展的弗林特徒步巡逻实验（Flint Foot Patrol Experiment）开启了社区警务战略（Community Policing）。1982年，James Q.Wilson和George Kelling在《大西洋》月刊上刊登了《破窗：警察和邻里安全》一文，著名的破窗理论由此诞生。1993年， William Bratton（1994-1996年和2014-2016年担任两届纽约市警察局长）和Jack Maple在纽约市开创推行了计算机统计警务（CompStat Policing）。1996年，犯罪学家David Kennedy和Anthony Braga通过波士顿警察局在波士顿推行“停火行动”

（也称为“波士顿枪支计划”和“波士顿奇迹”，该方案是专门针对青年枪支暴力的一项警方行动），取名为“扣动扳机”（Pulling Levers）的“集中威慑”（Focused Deterrence）也随之建立。随后，在美国其他10余个城市纷纷复制波士顿经验并藉此促成了国家层面的社区安全倡议（SACSI）。这些理论和实践均从当地开始，由当地警局和研究人员共同开展合作研究并最终被纳入到全美各地的执法机构。这些警务战略为过去二十年来美国犯罪的大量减少作出了贡献。

二、美国“智慧警务”概况介绍

在执法资源有限的情况下，有效解决犯罪问题并合理控制执法成本就变得尤为重要。2009年，美国司法部（U.S. Department of Justice）下属的司法协助局（Bureau of Justice Assistance 简称BJA）推出了一项新的执法资助计划，即“智慧警务倡议”（Smart Policing Initiative 简称 SPI），由此“智慧警务”的概念正式提出。

（一）SPI的愿景

2009年6月9日，BJA发布了第一个SPI招标书。在SPI倡议下，BJA寻求一个特定的结果：能识别或者确认减少犯罪的有效性（即定量检测）和有效解决当地长期性的犯罪问题，而且对于大多数警务机构都应是合理的、负担得起的。 具体来讲，该倡议旨在向警方提供财政和技术援助，以帮助建立以证据为基础、数据驱动的警务机制来识别犯罪并解决具体的犯罪问题。

（二）SPI的招标要求

SPI招标的具体要求包括 : (1)在制定具体警务战略战术时，应有效分析各种数据，SPI实验区执法机构应更多地使用基于罪犯或犯罪地点的警务策略来解决辖区内特定的问题（如帮派暴力、毒品、枪支暴力、抢劫和盗窃）；（2）就犯罪问题寻求当地执法机构的意见；（3）促进警方研究的组织变革，与研究伙伴（大学或私人研究机构等）开展深入合作并最终评估他们的策略。因此，在尝试智慧警务革新的警局中，当地执法人员通常是根据研究人员的数据分析和反馈，制定战略、战术和计划并进行持续评估。

（三）SPI的发展概况

自2009年开始，BJA每年开展一次全国竞争性招标，截至2017年1月，共有58个市（县）警局获得了资助。BJA已经为这些执法机构提供了将近4240万美元的资金，开展了59个SPI项目。

经过8年的项目开展，概括起来SPI主要具有以下特点：

1．SPI是本地驱动的。 BJA和司法部并不要求当地实施SPI的执法机构采取任何特定的方法来控制犯罪，他们期待的是通过研究进行分析和整合，只有SPI研究的参与方才会真正影响到研究方法的选择和最终的结果。

2．SPI聚焦于科学研究在警察执法效能研究中的作用。目前有关警方战略和策略的科学证据匮乏，这就要求更加注重严格的评估方法。从一开始，SPI就重视了实验或准实验的评估研究设计。

3．SPI是多维的。当地的SPI参与方应对经分析确定的问题开发多维度的方法，单一维度的方法往往是分析乏力的表现。

4．SPI是以结果为导向的。正如最近的BJA的SPI征求显示，SPI的评估方近期将出炉有关该倡议的实施策略效率的评估报告。

5．SPI致力于创新。SPI资助的执法机构应该开发和测试新的预防犯罪和犯罪控制的方法或对现有方法进行全新的应用，包括将现有的基于证据的方法应用在之前没有获得资助实验的辖区。

对10个SPI实验城市的调查结果表明，通过运用基于罪犯警务战略能显著减少当地的暴力犯罪（费城）；创造性地使用犯罪分析软件和犯罪分析资源，再加上有针对性地解决问题的办法可以减少一直以来暴力犯罪横行辖区的治安问题（洛杉矶）；研究团队已经通过确定犯罪热点地区（Crime hotspots）来预防长期暴力事件的发生（波士顿）；犯罪时空分析和预警软件的运用能有效指导警力投放，从而减少报警电话的呼入量以及在交通复杂路段针对便利店实施的侵财类犯罪（格伦代尔）。

然而，并不是每个完成的SPI项目都会得到减少犯罪的效果。在某些情况下，记录系统不够健全且需要大量努力来加强它们的准确性，以至于更多的时间被花在修正数据而不是分析数据上。此外，在某些SPI实验区，通过运用学术评估和犯罪科学的方法来统一执法进度被证明是非常困难的。因为在某些情况下，研究参与各方的关系仍未充分协调、理顺。这些结果虽然不甚理想，但仍可期待像SPI那样采用创新方法，而且它们对于未来的计划仍然是非常具有信息分享价值的。

目前SPI项目展现了一些亮点，包括开发了步行巡逻警员的穿戴式摄像探测仪（凤凰城，亚利桑那州），通过交通大数据分析探寻交通违规与车辆碰撞以及其他犯罪活动之间的联系（肖尼市，堪萨斯州和约克市，马里兰州），在人口稠密地区的摄像机监视以及定点捕捉（普尔曼，华盛顿州）以及强化情报主导的警务（哥伦比亚，南卡罗来纳州）和预测性警务（剑桥，马萨诸塞州和印第安纳州，加利福利亚州）。

在此，本文提供一些关于当地的几个实验区域的信息，以及一些关于迄今取得的成果和成果的总体评估。这些信息适用于完成或几乎完成了BJA资助的SPI区域的任务，占资助区域的三分之一，并非代表所有区域的完整概括或SPI的总体评估。

SPI在当地开展的犯罪减少和犯罪预防措施针对包括反社会行为、入室盗窃、抢劫、帮派和毒品犯罪以及包括凶杀在内的暴力犯罪等一系列当地问题。具体如下：杀人、暴力犯罪、帮派、枪支暴力和毒品、家庭暴力、财产犯罪、重复犯罪、长期的邻里纠纷。SPI在当地开发和实施的策略也是多样化的。有些地方主要侧重于犯罪热点和基于犯罪发生地的警务策略，另一些则主要侧重于基于罪犯的警务策略（例如：通过紧盯惯犯并战略性应用压制和社会支持战略进行有重点的威慑）。有些将两种方法结合起来，通过分析犯罪热点，然后再在热点区域识别其中的惯犯。有些区域以独特的面向问题的警务方法开始（例如，应用SARA问题解决模型：Scanning扫描、Analysis分析、Response反应、Assessment评估等），另一些则采取明显的面向社区的警务方式（例如强调社区和受害者的参与）。另外，有几个区域已经采用了功能强大的分析预测模型，其他一些区域已经纳入了以情报为主导的警务或者已经实施了将整个机构转变为以情报为主导的警务模式的策略。另一些则采用了先进的技术手段改善警方行动效率（例如监视摄像机的多功能开发和使用，建立“实时”犯罪分析中心，强化犯罪数据分析能力，提高犯罪预测精准度）。而且有几个区域已经实施了DDACTS战略（Data-Driven Approaches to Crime and Traffic Safety，数据驱动的犯罪治理和交通安全方法）。SPI没有规定任何模型或方法，相反，它强调深入的分析问题和定义的重要性（在专业研究机构和人员的帮助下），支持SPI实验区域的执法机构自由选择和组合各种方法。

一些当地的SPI执法机构在其研究策略中已经将实验或准实验设计纳入其中。费城的SPI项目在警员徒步巡逻、问题导向警务和基于犯罪的警务战略中采用了实验设计。波士顿的SPI项目采用了倾向评分匹配技术的准实验设计来评估SPI在13个热点区域中的实施情况。洛杉矶的SPI项目采用中断时间序列分析方法来评估SPI在某一时段内警察控制暴力犯罪的有效性。格伦代尔的SPI项目则采用比较分析的方法来评估其面向问题的警务战略的有效性。上述的这些SPI实验区域和对照区域的犯罪相比，SPI区域的犯罪呈现显著下降趋势。

除了前面提到的定量研究分析对于减少犯罪影响之外，几个当地的SPI实验区域报告了积极的组织影响也对减少犯罪产生正面影响。在某些情况下，智慧警务的相关概念和材料已被纳入警察学院培训和部门训练工作中。其他实验区域也表明将SPI纳入警务人员绩效评估，将SPI纳入CompStat会议，将SPI概念和策略扩展到周边警察机构，以及加强SPI在地区和全州犯罪政策制定中的参与度。从传统和定性的角度来看，最重要的是，智慧警务对参与SPI的警察机构产生了积极的影响。

三、美国“智慧警务”的经验启示

（一）研究人员与警方的彼此信任是智慧警务开展的基石

警察和学者拥有完全不同世界观。事实上，警方在一个高度公开和“嘈杂”的现实环境中运作，涉及犯罪威胁和武力控制。他们往往需要立即处理舆论高度关注的公共安全危机和各类犯罪活动。 公众相信警方会立即采取行动，而不是冗长分析和研究，而且要看到“立竿见影”的效果。冗长的分析和研究往往被公众误认为警方的不作为或者懒政。

此外，我们还应该看到警方高层向研究人员开放一个项目和一个部门存在一定的风险。研究人员必须了解这一风险并予以重视。一些警方人员因共同参与的研究人员泄露警方的数据而受处分的情况屡见不鲜，因此，研究人员遵守警方的相关规定是构建良好合作关系的基石，这一点尤为重要。在研究开展之前，警方与研究人员的相互信任必须得以建立、培育和维护。

（二）有效的评估是智慧警务的检验标尺

当发现辖区的犯罪率不寻常上升时，警方通常会决定成立一个特别行动小组，加强该地区的打击或巡逻力度，直到犯罪消失或者减少。这种对犯罪的反应似乎有“一些效果”，但往往很难持续奏效，犯罪通常会在打击力度消减时死灰复燃。相比之下，学者们并不急于打击犯罪，也不为警方的行动成败负责。他们更专注于新的方法论、理论突破和技术检验。尽管存在这些差异，为了有效预防犯罪和增强对现代警务工作的探索，这两个学科都是必要的。

新的智慧管理方法是将警察和学者的技能结合起来，起到“1＋1＞2”的效果。例如，在波士顿，当研究人员提议组建街道安全保卫队伍（Safe Streets Team 简称SST）来处理近期高发的暴力犯罪和街头抢劫，并计划将SST留在“微地点”（micro places，即针对非常小的地理位置的干预措施，如街区、街道、路口、交叉路口、特定地址或地址群）持续12个月。然而，几位警方指挥官质疑这种对于单一的地理位置的持续性的第三方警力投放是没有根据的。他们认为，犯罪分子四处移动，特别是当警方增加可见的巡逻时。尽管如此，研究人员还是坚持数据分析，仔细监测SST并每两个月报告一次犯罪活动。两年之后，著名研究人员Anthony Braga在BJA智慧警务的支持下进行了纵向分析，结果与传统的警方经验相反，证明了在特定微地点的暴力犯罪的稳定性。这些发现与传统的警察工作经验相矛盾，强调了高质量的警务实践研究的重要性。因此，如果没有严格的评估，警方指挥官始终无法知道他们的直觉判断是否“正确”。

（三）动态的多维干预是智慧警务的重要发现

在警务方面，人们一直认为最好的干预措施就是警察执法。简言之，警察执法（例如逮捕）是处理犯罪最有效和最直接的干预措施。然而，几个SPI实验区的经验挑战了这个认识。例如，波士顿SST在分析人员的支持下，揭开了每个微地点暴力犯罪的特点。SST与研究小组合作，开发和实施了396种不同的以问题为导向的战术，归纳起来形成了三大类干预方向：情境干预、执法干预和社会服务干预。与传统的警察思维相反，数据显示，警方执法干预的数量要远远超过其他两类，但在71.3%的微地点，其干预效果低于其他两类。

在格伦代尔，SPI致力于处理针对便利店的侵财类犯罪，警方团队与分析师密切合作以确定干预策略。该小组制定了三方面的“回应措施”：企业的参与领导、社会预防和警方压制。结果再次证明，执法并不是最有效的干预策略，而另两种的干预措施经常被人忽略。在格伦代尔，动态的多维响应被逐渐视为一种更有效的手段来处理问题。因此，当专业警务模式在问题识别和分析方面缺乏有效性时，基于综合分析的犯罪问题往往需要动态的多维干预措施，同时需要及时的评估来确定干预效果。否则，就是无谓的警力投入。

（四）先进技术是智慧警务的核心要义

技术是所有SPI项目中不可或缺的一部分。除了传统的警察资源之外，洛杉矶警察局在牛顿分局针对持续的暴力罪犯专门创建了犯罪情报检测系统（CID）详细记录在案的每一名暴力犯罪惯犯的作案手法并与报警系统实时比对碰撞。同时，该局的实时犯罪中心（RACR）利用新配置的“开放式架构”分析软件，整合多个数据库和高速分析能力，改变了警方的反应。牛顿分局的警方比以往任何时候都有更全面的关于暴力犯罪地点和犯罪嫌疑人的信息。 这种实时模式导致更有效的“激光般的反应”。先进的技术在洛厄尔、格伦代尔和波士顿同样起到了相当重要的作用。这些SPI辖区使用复杂的空间分析、时间序列分析和犯罪制图技术来绘制犯罪情况，并将事件转化为集群，从而确定优先关注的微地点。这些制图技术现在又被开发成可供分析人员和警务人员随时访问的桌面应用程序。

四、美国“智慧警务”的前景展望

地方一级的财政吃紧对执法机构提出严峻的挑战，联邦一级也是如此。自2011年开始，BJA终止或减少了其对若干执法和刑事司法系统改进方案的资助。然而，SPI并没有被淘汰，仍然在BJA项目组合中。目前，SPI至少有一个短期的未来，而且在最近征询当地司法机构建议时，BJA认识到需要腾出更多时间进行公共安全创新和合理干预措施的探索，遂将实验授权期限从2年延长到3年。

BJA还增加了相关SPI项目的资金投入，并增加了对SPI项目的具体要求，尤其是要求加强对智慧警务参与方的合作伙伴关系的研究（例如，SPI要求将一定比例的资金直接投入到合作伙伴关系的研究中，并设立为期12个月的启动阶段，在此阶段，受资助的区域必须至少开展一项伙伴关系研究并且警方应配套建立相应的行政支持项目）。

智慧警务项目就是警务广泛创新应用的典型事例，是政府、地方执法机构和警察研究人员之间的一个充满活力、不断发展并相互促进的过程。该项目经过8年的实践探索，正在不断吸取经验教训、推陈出新，今后将更好地服务警方和社会大众。

[1]Andy Johnson, Cory Schnell. Smart Policing Review [J]. The Police Journal. 2015 16（3）209-219.

[2]J . I. Braga，Kelly Myhill. Evaluating Place-Based Policing Strategies Lessons Learned from the Smart Policing Initiative in Boston[J]. International Journal of Police Science &Management. 2017（6）207-215.

[3]Jennifer Smith. Research on Policing:Insights from the SPI [J]. Criminal Justice Review.2016（3）358–368.