村改居社区有效治理的关键

席军良

（中国延安干部学院 西部国情研究中心，陕西 延安 716000）

一、问题的提出

社区是有机组成社会的细胞单元，它作为社会治理和服务的终端。社会发展的成就和带来的问题不同程度的会在社区有所体现和反映。随着新中国的成立特别是改革改革开放四十年来的快速发展，几乎让所有人都向富裕的生活迈了一大步，在钱包不断鼓起来的同时，身份也在不断转变。特别是快速城市化和城镇化的发展过程中，大量的村民变为居民。村改居社区的产生带来了公共服务和设施的跨越式发展，这些变化为经济差序格局下保持基层社会治理的稳定性提供了坚实基础和良好氛围。相较于传统的“农村”和“社区”，村改居社区作为新生事物，带来巨大便利和优势的同时也存在着不同程度的新问题新矛盾。这些问题和矛盾跟村改居社区的形成过程的独特性和快速发展的时间冲击密不可分，作为原本村委会的村民是一个熟人社会，村民世代居住在世袭的祖宅。村民之间相互具备宗亲关系和邻里关系，在处理村内公共事务时具备相对约定成熟的惯例和经验，大家已经习惯和依赖这种熟人社会带来的各种便利。由村改居为社区以后，打乱了村民间既定的原有地域格局和空间格局。村改居社区带来的不单单是从小院到高楼、从菜地到绿地、从村民到居民等外在形式的变化，影响更深刻的是生活方式和公共事务治理方式的变化。村改居社区有效实现了有限的宅基地集约化利用，大家按照不同的方式和规则重新分配到新的居所。新的居所不再是原有的邻里和村民，还有大量新加入的居民。具体而言就是大家从熟人社会变成了半熟人社会，这个半熟人社会就会出现双重规则和认同，一方面是作为熟人的原有的村民和邻里，还有另一方面作为生人的新加入居民。差异化的认知表现在具体实践上就是各种公地悲剧的不断产生。怎么把村改居社区从半熟人社会成功引导到契约社会，有效地避免公地悲剧的发生是不可回避的村改居社区有效治理的时代命题。把差序格局社会的村民引导和营造成具有互助理念和机制的社团社会的居民关键就是在居民自助的基础上发展为互助，引导和营造具备互助理念和机制的社区社会组织的产生不但把所有的居民都吸纳和带动起来，更能避免村改居社区治理中居民委员会无法调动和指挥居民的现实困境。

二、村改居社区居民互助的基础

作为居民生活共同体的社区发展状况与当地经济发展水平紧密相关。村改居社区发展整体而言起步相对较晚，但发展速度比较快。无论从早期的以管理为主，还是进入新时期后以治理为主。村改居社区发展是一个有序稳步推进的过程，也可以讲与之前的村民委员会发展属于一脉相承。把村改居社区居民引导走向互助必须清晰地认识和理清楚村改居社区互助的基础和优势。

（1）党的领导是核心。村改居社区党组织的全面领导是村改居社区治理的核心。我国是中国共产党领导的人民民主专政国家，习近平总书记在党的十九大报告中明确宣告“东西南北中、党政军民学，党是领导一切的。”具体到社区层面实现党的全面领导，就必须坚持党建引领居民治自治。由于发展规模等因素的差异，不同村改居社区党组织建设各有优势和特点。但其共同性的特征就是整个社区治理体系可以比做“划龙舟”：村改居社区党组织就是掌舵的，村改居社区党组织在范围就是最大的权威，这种权威的体现是在具体解决问题和行动的号召力。因此村改居社区党组织的重点任务就是宏观把握村改居社区发展方向；村改居社区居委会就是敲鼓的，协调和组织各方有序有效参与社区治理；各类社区社会组织及社区精英就是划桨的，参与具体事项的推进、落实和细化。

（2）组织化是关键。因为发展速度的加快，村改居社区内部各群体的需求差异性越来越大。组织化的运作形式极大地发挥了集中力量办大事的优势。组织化体现三个层面：村改居社区以上层面的组织化，除了组织部作为社区党建的主管部门、民政局作为村改居社区自治的主管部门以及街道办作为村改居社区工作的业务指导部门外，据不完全统计约有二十五个不同的党群团组织和政府部门服务延伸下沉到社区。不同部门和组织根据服务领域和群体等不同来区分，但是所有的服务到社区以后均以组织化的形式呈现。通过组织的途径和资源就可以把个人和群体想办而办不了、办不好的事情办的圆满。到目前来看绝大多数村改居社区基本上做到了社区的卫生、文化、教育和医疗等各类需求都会有相应的部门来对接，从而有效实现了行政管理与居民自治的良性互动。村改居社区层面的组织化，社区党组织和社区居民委员会二者俗称之为“社区两委”，它们都是以组织化的形式作为社区居民需求服务的提供者和担当社区与党和政府及企事业单位的中介者。村改居社区内部的组织化，根据产生的动力来源、群体性和公共性等方面的差异，当前社区内部的社区社会组织主要可以划分为文体类组织、互助类组织、志愿类组织和治理类组织。不同的组织间是一个交叉融合的状态，它们共同的参与社区服务和治理也充分体现了社区居民自治是内部人自治而非他治。

（3）分工联动是特色。随着村改居居民人数的不断增多，群体收入和文化等方面的差异也在不断拉大。而社区内部各种服务和事务的即时供给和有效处理成为检验村改居社区发展水平的关键指标。不同的部门和组织所能发挥作用的最佳平台是相对固定的，大材小用和小材大用都是不合理的。如何最大化的实现物尽其用和人尽其才？村改居社区治理的分工联动就是很成功的解决方案。不同群体和组织间针对不同的事务采取事务分层分流和动态跟踪机制。以比较常见的村改居社区邻里矛盾纠纷为例，根据纠纷事情的性质和类别。一般来讲是由该单元的单元长来出面的第一层面调解，由该楼栋楼栋长来出面的第二层面调解，由几个楼栋组成的片区的居民小组长出面的第三层面调解，由村改居社区居委会纠纷调解委员会出面的第四层面的调解，由街道办、公安、司法等部门出面第五层面等更具权威的调解和处理。这过程中负责该社区网格的网格员跟踪事情的处理进程。特别情况可能直接跳过几个层级由较高层级的个体和组织出面。在整个事情处理过程中从下到上每个群体和个人都是会积极参与和协调的。在这么一个大背景下，基本实现了“大事化小，小事化了”。

三、村改居社区居民互助的探索

不同的社区都会存在这样那样的社区社会组织，这些社区社会组织是社区两委带来治理社区不可或缺的参与主体，而且随着社会力量的不断发展，社区社会组织将会承担更为凸显和重要的任务。不同社区社会组织的形成和发展是基于不同的因素，在村改居社区中存在的社区社会组织大体上可以划分为文体类社区社会组织、互助类社区社会组织、志愿类社区社会组织和治理类社区社会组织以及其他类型的社区社会组织。文体类社区社会组织的诞生是基于大家共同的兴趣和爱好。志愿类社区社会组织诞生基于大家共同的志愿精神。互助类社区社会组织的诞生是基于大家共同的需求。治理类社区社会组织的诞生是基于大家共同解决问题的动力。社区社会组织的发展和细化是社区居民互助的形成、优化和不断升级的结果。十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，新时代我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾在社区层面的体现还是特别明显，特别是在村改居社区中更是凸显。

BX社区成功的通过推动XX居民互助社这一社区社会组织的诞生和发展有效的探索了一条如何在村改居社区使居民互助起来的可行路径。BX村改居社区属于具备一般特征的村改居社区，它的社区社会组织的发展为例对于其他村改居社区治理的推动具有一定的代表性和典型性。BX村改居社区情况与社团创意缘起：BX社区于2010年9月被CL区国土局依法征地拆迁，目前居民全部返迁安置。经过前期对过渡居民的需求调查，对市民素质提高需求较大，也为今后成立相关社团组织提供坚实基础。BX村改居社区推动XX城市居民互助社培育的具体行动步骤可以归纳为：

第一，社团培养背景。

问题分析。随着城市发展不断提速，BX村民委员会被快速的发展和转变为BX社区居民委员会。BX村改居社区的居民在搬迁到崭新的、光亮的、现代化的住宅社区。告别了杂乱的、低矮的、无序的小村庄。通电、通水、通网、通电等基础配套设施可以说是一应俱全。居民在阳光明媚的天气悠闲地坐在社区的休闲条凳上安逸的聊天、打牌、喝茶。然而这种良好的环境和氛围很快被BX村改居社区居民不能很快适应城市集中居住的生活习惯所打破和扰乱。不能很快适应城市集中居住的生活习惯是BX村改居社区面临的诸多问题中居民反映比较集中和强烈的，其具体影响表现在破坏社区公共绿地、随意种花种菜、乱丢生活垃圾等几种类型。

需求分析。为应对这些问题和不良影响，把居民组织起来形成XX居民互助社是BX村改居社区两委的初步判断和设想。BX村改居社区两委通过对社区居民的需求调查发现目标群体150人及60%的居民有此需求，并且进一步找到有意愿执行的志愿参加活动的人员19人。

优势分析。团队优势方面有新小区入住后，配套设施齐全。律师、医生、社会学教师等专业人员6名。组织优势方面有完备的党组织、群团组织、网格管理体系等。经验优势方面有BX村改居社区多次组织社区工作者、社工等相关人员能力培训及异地参观学习、借鉴先进经验。硬件优势是公建配套设施完善。

风险评估。部分老年居民有抵触情绪、旧观念难以转变。社团领袖和成员骨干的流失。

第二，确定培育目标。XX城市居民互助社由互助类社区社会组织起步发展为治理类社区社会组织，最后成长为志愿类社区社会组织。确定创建一个组织——XX城市生活互助社，提供一项服务——为居民提供素质提升、互助服务，建立一种机制——社区引导，社团自治管理，灌输一种理念——亲！社区是我们自己的。

第三，社团培育流程。

前期准备。确定由引导师、助手以及观察师的人员分工。

BX社区党组织负责人、社区两委成员、社区社工和社区居民骨干分别担任不同的角色。

入场、锁定目标群体。入场：以“爱友邻茶话会”的形式邀请党员、社区居民、居民代表、退伍军人等40人参加活动，锁定目标群体19人。地点：社区活动室。具体内容：邀请40人参加活动，签到随意入座。游戏：姓名大串联；话题导入：新居设想（需求调查）。项目PPT展示、介绍。找到有意愿参加的19人。参与人员进行活动心得分享。

交往熟悉、创意团队活动。话题导入：参加活动开心、好玩吗？分享活动、游戏的创意元素，简短说下收集的需求，引导队员3人1组共6组，针对需求创意他们感兴趣开展的活动（创意元素：素质提升或互助、团队协作、吸引力、可操作性）。小组合议选出最优方案，共创意出6个活动。分别是开心趣味运动会、新社区的未来、夕阳红“尊老活动”、最美夕阳红、亲友之家和幸福很简单。然后分组汇报、展示成果，打分排序出最佳创意活动方案名次，开展次序下次再确定。分享活动感受，听取成员担心用以修正、改进不足。发放小礼品，有序离场，现场清理。

进一步交往熟悉、细化6个活动方案。具体内容：游戏：成语分组、姓名大串联，进一步交往熟悉。确定活动开展次序（原则：结合实际、先易后难，便于实施）。细化创意出的6个活动方案。依次传递补充、完善。细化出第一次活动方案及实施细则、人财物的分工、准备等。分享本次活动感受，征询组员意见。清理现场，有序离场。物色社团领袖。具体内容：开展第一次活动，观察活动过程，物色、发现目标领袖。活动结束、分享、总结。熟悉第二次活动内容，约定在每次活动开展的前一个星期内召集小组成员商议准备工作。

发现、培养社团领袖。具体内容：依次开展剩余5次主题活动，在活动中发现、培育目标领。每次活动结束分享、总结。在时机成熟或最后一次活动结束时引导推选出团队领袖，当选者及成员挨个发表感言。成立社团。具体内容：商讨社团名称、标识、章程、经费等事项成立社团。

引向公益。具体内容：引导社团讨论出社区存在的公共问题及解决办法，确定问题的主次、先易后难，找出最适合的解决办法；再找到细化办法的执行团队将方案细化。

BX村改居社区成功探索出通过孵化XX城市居民互助社的路径来有效地带动了居民的参与和互助，从而使BX村改居社区有效治理在居民契约精神、规则意识、集体认同和共同营造等基础上得到了良好实践。

四、村改居社区居民互助的关键

BX村改居社区通过孵化XX城市居民互助社带来的收益主要包括两个方面：一是人的变化，BX村改居社区居民的素质、面貌、人际关系、心理、生活方式等变化。居民素质得到提升，不乱扔垃圾、不随地吐痰、不乱停放车辆，邻里关系更加和谐，不断增强居民对社区的归属感和认同感。二是物的变化，小区环境整洁有序，公共设备维护完好。纵观BX村改居社区的推进XX城市居民互助社成立的过程可以找到其中几个关键点。

（1）居民成功引入场。村改居社区由于生活空间和居住格局的变化，社区居民之间默契和熟悉的熟人社会关系被打破。如果是需要在村改居社区治理中让居民充分的参与进来，就必须创造机会和氛围让居民认同社区两委所提出的活动规则。只有居民认同了规则，才会认同活动产生的结果。那么把居民成功引入场就要在理念上进行转变，从我组织你参与到你组织你参与。社区两委再不能大办包办所有事项，居民也不能再停留在观察者的角色。村改居社区两委通过创意相关游戏等居民感兴趣、方便做的活动，把居民带入社区治理场域。

（2）形成意愿共同体。村改居社区发展必然带来社区居民需求的多元和分化，不是每个居民都会对每项治理活动都关心和受益。社区社会组织的形成和发展是伴随着社区居民从自助到互助再到助人的提升过程。那么在社区社会组织起步和创意初期必须精准地确定具有参与动力、参与热情和参与能力的“种子”居民，通过多次活动的互动让他们不断地形成一种强烈的意愿共同体，能够形成共识，从而共同开展行动。

（3）保持社团领袖团队。对于一个国家和一个政党来讲，没有核心的领导集体是靠不住的，那么对于一个村改居社区社会组织来讲没有社团领袖就没有了社团。通过村改居社区两委的不断赋权和增能才能使村改居社区社会组织的领袖团队得以发现、培养和成长起来。保持社团领袖团队需要村改居社区两委把社团领袖扶上马，更需要送一程。把社区社会组织的领袖团队形成稳固的互助参与者和带动者，才能有效地带领村改居社区社会组织的互助走向深入和久远。

（4）激励机制的构建。村改居社区社会组织的领袖团队以及普通成员在参与社区治理过程中作为一种志愿行为，既没有基本工资也没有各种类型的津补贴。在村改居社区范围内构建一种有序、合理和开放的奖励机制体系对于保持村改居社区社会组织持续、良性的发展的内生动力来源。激励机制的构建同时也是对参与村改居社区治理过程中的各种参与者的一种认可和回馈。

（5）搭建资源链接平台。村改居社区由于受到各种条件、环境和地域的限制，对于能够调动和带动的资源比较有效。随着村改居社区治理领域的不断延伸和拓展，具有互助理念和机制的社区社会组织需要大量的社会资源等来撬动和支撑。村改居社区两委需要不断地扩大视野、创新思路来引入和带动辖区内的各类企事业单位的参与，特别是为社区社会组织搭建资源链接平台是推进社区社会组织由互助、治理到志愿发展和升级的必然选择。开展社区公益沙龙，搭建企业交流平台，提供活动场地，成立社区公益基金，引导社团学会开发，从而形成社区社会组织链接资源的良性循环。

（6）发挥党组织和党员的作用。根据中国共产党的性质和宗旨，党组织要发挥战斗堡垒的作用，党员要发挥先锋模范带头作用。村改居社区的治理过程也是矛盾的解决和利益的调整过程。使居民互助起来就要保持好互动的动力，这就需要村改居社区党组织发挥好其核心领导作用和坚强的战斗力。村改居社区党员能够在个人利益与党的利益、集体利益、公共利益发生冲突的时候做出合理、恰当和及时的选择。

结论

精准扶贫涉及大量村庄的整体变迁和发展，新型城镇化建设也会带来大量村改居社区的形成和转换。在党的十九大上，习近平总书记明确提出要实施乡村振兴战略。在这些全党、全国性的政策和战略布局推动下，村改居社区的有效治理效果将是影响和制约社会治理、国家治理目标实现的重要判断依据。那么如何把村改居发展与全社会、全国的发展保持同步和形成良性互动。强化村改居社区的有效治理，不只是强度上的加大更是在方向上的不断矫正。从而实现解放思想的同时做到实事求是。村改居社区的有效治理是一个时代命题更是一个实践难题。人民群众对美好生活的向往内容很宽泛，但其中必然包括优雅的社区环境和良好的社区氛围。习近平总书记讲幸福是奋斗出来的，村改居社区治理和发展的目标和愿景的实现过程必然也是就是居民自身参与奋斗的过程。因而使居民互助起来也是新时代推进村改居社区共治共建共享的必然选择。从长远发展来看使居民互助起来不但是村改居社区治理的一种选择、目标更是一种生活方式和治理理念。