社区治理模式分析：权力结构变迁的视角

罗文剑 阮苗苗

（南昌大学，江西 南昌 330031）

（西北工业大学，陕西 西安 710129）

社区作为国家治理体系的基本单元，其治理水平的高低直接反映着国家治理能力与治理体系的成熟与完善程度。习近平总书记在十九大报告中提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。从十八届四中全会的“推动基层治理法制化”，到十八届五中全会“推进社区治理精细化”，再到如今社区治理体系的建设及多方互动，改革开放以来，我国社区治理的认识不断优化升级。然而，当前我国社区治理依然存在阶层利益分化、居民社会认同、公民权利意识增长、社会风险增大和社区参与不足的“共同体困境”所导致的城市基层治理公共空间和公共精神减弱、自我管理与自我协调能力弱化[1]等诸多问题，与此同时，时代的发展与管理体制变革也对当代社区治理提出了全新的要求。

在现实倒逼与结构转型的双重压力下，如何创新社区治理模式，加强社会基层建设？在此过程中，政府、社区、公众扮演着何种功能？如何实现从传统的治理模式向多元主体动态协商治理方式的转变？为了回答这些问题，本文尝试从权力结构变迁的视角出发，通过分析权力结构变迁影响下的社区治理模式变化，阐释城市基层治理，为社区治理的改革与发展提供借鉴。

一、权力结构演变下社区治理模式的变迁

在不同的历史背景下，城市基层治理模式也在不断发生变化，社区治理模式变迁的历史梳理，对于理解当前我国社区治理的现状及其内在逻辑有着十分重要的意义，新中国成立至今，伴随着国家权力结构的演变，我国社区治理模式大致经历了三个发展阶段。

（一）政府主导下的“单位制”时期

新中国成立后,城市基层社会逐步建立了以单位制为主、以街居制为辅的社会治理总体框架[2]。单位制是新中国成立后政府社会管理的产物，单位制下，国家与社会高度一体化，政府通过“单位”将城市市民纳入其中进行统一管理，市民生活的方方面面，包括住房、医疗、婚姻、子女工作及养老等都要受到单位的影响，单位不仅是劳动生产的场所，同时也是一个福利共同体。作为一种总体支配性的单位制度,各级政府几乎掌握了所有资源，通过指令性计划和行政化方式进行经济活动,并将经济生产的所得进行集中、统一分配[3]。不难看出，与单位制这种管理方式相对应的是政府相对集约的权力结构，权力的主体在于政府，这是一种自上而下的社会控制，在工业化初期，这种组织形式对于国家的控制和社会资源的集中配置，以及“集中力量办大事”发挥了不可替代的积极作用。然而，随着社会主义市场经济的建设与发展，单位制的弊端也日益暴露出来，以人口户籍为导向的街居制逐渐发展起来。

（二）街居制

单位制虽然曾经起到了社会整合的重要作用，但也造成了依赖性人格和总体性社会的制度性弊端，改革开放后，社会主义市场经济逐步建立，人员流动性增大，单位制的社区治理模式已无法很好的适应社会现实，城市基层治理主体逐渐由单位转向社区，街居制由此产生，单位福利升级成社区性/地方性的社会福利,原来的单位治理也就转换成由地方党和政府领导下的社会治理[4]。彭真同志在1953年向中央提交的《关于城市街道办事处居民委员会组织和经费问题的报告》中就指出“街道委员会是群众自治组织,不是政权组织,也不是政权组织在下面的腿”，可见，其建立的初衷是为了弥补单位制存在的不足，便于对无法纳入城市单位的流动人员进行管理。在街居制时期，权力结构的转变主要在于中央行政权力的下移，城市基层治理不再只是单一的依赖单位，而是逐步发展成为“两级政府，三级管理”的多行政层级治理结构。但随着社会经济政治的不断发展，街居制的职能超载、职权有限、角色尴尬等弊端也逐渐暴露，其根本原因还在于处于城市基层管理末端的街道和居委会,常常处于“有责无权”、职责超载的被动地位[5]，虽然经历了数十年的发展，但依然无法摆脱政府的行政管控，只能简单而被动的执行上级下达的任务。这表明，权力结构的下移并未改变基层政府行政管理的属性，基层社区在治理过程中其自身所拥有的权力还十分有限。

（三）多元合作社区治理

20世纪90年代以来，社会主义市场经济体制日益成熟，人民生活水平显著提升，居民对于所处社区的服务要求也越来越高，与此同时，我国政府也在不断探索社区服务的新模式，在这一阶段，随着管理理念的变革，民主观念开始深入人心，法律制度不断完善，政府简政放权的同时，社区居民对于美好生活的期望也日益提高，这种自上而下的主动变革及自下而上的要求倒逼共同构筑了如今多元合作的社区治理模式。在这一阶段，社区管理与服务已不单单是居委会的事情，除了党政组织外，社区居民，公益组织、企业等社会力量都积极参与到社区的建设与服务中去，各方面协同治理，社区的社会功能日益强大，其管理职能的强化在于政府管理理念的变革，社区治理的大部分权力已真正转移到基层社区手中，政府开始由管理角色向服务角色转变。

二、权力结构变化及治理现代化背景下社区治理的新要求

从建国后社区治理模式变迁的历史梳理，可以看出，中国社区的变迁是由权力结构主导的，权力结构是国家和社会治理的重要基础,是国家和社会治理发挥效能的基本框架。它本身就是在国家和社会的政治运行过程中逐步形成和不断发展的[6]，基层治理是一个动态的系统过程，从“政府—单位—社会成员”到“政府—居委会—户籍人口”，再到如今的多元参与协同治理，这是一个政府不断放权，社区自主权力逐步增大的过程，但我们也应看到，在社区拥有越来越多自主权的同时，社区治理依然存在自治功能不强，居民参与度不高，服务供给不足、服务能力薄弱等问题，这与单位制及街居制长期以来的制度化弊端不无关系，基层社会治理的挑战依然严峻，十九大报告提出的，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，为我国基层治理指明了改革的方向和发展的目标，新时代背景下，基层治理应该朝着更加民主、法制和现代化的方向发展。

具体而言，权力结构变化及现代化治理背景下的社区治理，一是民主化，社区治理除了要规范社区管理，优化治理结构之外，更重要的是为社区居民营造一个良好的生活环境，因而需要从群众的根本利益出发，倾听群众声音，拓宽居民意见表达渠道，让社区居民对于和自己生活息息相关的事情有表决权决定权，而不只是流于表面。城市社区既不是实体单位，也不是行政单位，公民拥有社区内住宅及公共设施的所有权，也有权参与到社区的治理当中，这是现代民主制度发展的必然要求和重要体现。二是要依法治理，十九大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，法治政府和法治社会是基层治理现代化的重要基础。法治社会建设的重点就在于将法治化的观念内化为个人的社会行动之中[7]，社区作为城市基层治理的基础，其法治建设水平的高低直接反映着国家治理能力和治理体系的完善与否，随着社会经济的迅猛发展，城市基层治理的样态也日益复杂，如何更好的协调各方利益，在社区治理当中能够有理可依，有据可循，法治的建设必不可少，城市基层治理发展过程中，法治建设是必不可少的基石与保障。三是治理技术现代化，随着科学技术水平的不断提高，电子政务、民主协商技术、大数据及“互联网+”等技术的发展，越来越多的科技成果逐渐运用到社会治理及社会公共服务的提供领域，不但拓宽了社区公众参与社会治理的渠道，也为社区治理提出了全新的要求，这既是机遇也是挑战，如何很好的利用现代信息技术完善城市基层治理网络，实现更加便捷高效的社会治理；如何规范管理以避免现代信息技术飞速发展所伴随的弊端，政府、公众在这其中又该扮演何种角色，这都是需要深入思考的问题。

三、权力结构演变下社区改革与发展的新路径

党的十九大明确提出了要打造共建共治共享的社会治理格局，进一步加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。历史和实践证明，权力结构的演变对于城市基层治理框架的影响至关重要，社会治理重心向基层的真正下移，重点还在于权力的转换，新时代背景下，依托权力结构演变的社区治理民主化、法制化和现代化的实现应从以下几个方面入手。

（一）推进行政体制改革，加快权力外放

随着行政体制改革的不断推进和政府管理理念的更新，服务型政府既是社会主义建设的必然要求，也是和谐社会发展的重要保障，在城市基层治理过程中，需要政府发挥宏观规划调控的功能，同时向社会合理放权，既不缺位、越位，也不错位。在政府组织架构层面，深化大部制改革，打破传统条块分割，构建分工明确、权责一致、高效科学的组织架构，避免在上层管理中出现权责不明、推诿扯皮等情况，在此基础上合理划分下级政府的职能范围，尤其是在关系到群众自身利益的社会公共事务上，应给予群众充分的参与决定权。最后，在权力外放的同时还应推进资源及重心合理下沉，充分认识到基层治理在社会治理总体框架中的基础性地位，总体而言，行政体制改革，尤其是基层行政体制改革，转变政府职能,构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标,也是城乡基层有序治理的有效保证[8]。

（二）推进基层治理法制化，构建法治社会

在权力结构层面，城市基层治理中的法治构建一方面在于上层法律体系的完善与良好有序执行，另一方面在于规范主体的自身对于法治理念的理解及内化。基层治理法制化的推进，需要社会各方的共同努力，一是基层政府组织自身的建构，包括对具体法规的内化及行政人员法律意识的培养，这其中同样需要各方权责的明确划分；二是基层群众法治意识的培养，要积极推进法治进社区，引导社区居民学法、懂法、守法、用法，在大事要事上能够通过合法规范的渠道表达自身诉求，在利益受到侵害时能运用法律的武器来维护，而公民这种意识的培养与其自身所能拥有的权力大小密切相关，传统的社会治理中基层群众的话语权往往十分有限，主要原因在于社会治理的权力集中于顶层，而随着社会主义市场经济的不断发展及民主法治观念的深入人心，基层话语权不断加大，但传统的被动接受管理的思想依然影响深远，在倡导公民构建法治社会的同时，更重要的是给予其相应的权力。

（三）推动治理技术现代化，促进社会治理结构变革

可以说,城市基层治理模式的选择是实现基层治理现代化的前提,它不仅需要考虑居民对社区的主观性判断与诉求,也需要符合城市基层社会发展的基本现实[9]。伴随着治理理念的革新与权力结构的转移，城市基层治理的主观诉求和客观要求日益提高，基层治理能力与治理体系的现代化离不开治理技术的现代化，新时代背景下，如何依托现代信息技术创新基层治理方式，提高服务效率是需要认真思考的课题，一方面要对现代技术如“互联网+”、电子政务等予以足够的重视，在充分学习掌握的基础上，因地制宜的应用到基层治理当中，这是一个需要上下联合互动的过程，需要充分发挥人民群众的积极作用，调动广大居民的参与热情，共同构筑起沟通、便捷、高效的基层治理新模式。另一方面，治理技术的现代化只是国家治理体系和治理能力现代化的重要组件，通过治理技术方面的革新，潜移默化的引导社会对基层治理的多元参与，从而进一步推动社会治理结构的变革，共同构筑起结构更加优化、参与更加多元、技术更加成熟、覆盖范围更加广阔的现代化基层治理体系。

四、结语

从传统的单位制到街居制再到如今的多元参与治理，既是城市基层治理模式由紧到松的过程，也是中央基层治理权力不断外放的过程，本文通过对建国以来我国城市基层治理模式的梳理，可以发现，中国社区的治理模式是由权力结构的变化所主导的，面对当前日益复杂的宏观政治经济形势，一方面我们要认识到城市基层治理参与多元化的趋势，另一方面也应清楚的看到权力结构外放程度与基层群众参与社会治理的主动性不相同步的困境，在权力结构变革，基层治理重心下移的背景下，如何充分调动社会各方力量积极参与的基层治理当中仍然是需要不断思考的问题。

[1]杨君，纪晓岚.当代中国基层治理的变迁历史与理论建构——基于城市基层治理的实践与反思[J].毛泽东邓小平理论研究，2017（2）：41-46，108.

[2]何海兵.我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制[J].管理世界，2003（6）：52-62.

[3]杨 君，徐选国，徐永祥.迈向服务型社区治理：整体性治理与社会再组织化[J].中国农业大学学报（社会科学版），2015（3）：95-105.

[4]熊万胜.新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型[J].社会科学，2015（2）：78-88.

[5]吴晓林.中国城市社区更趋向治理了吗?——一个结果—过程的分析框架[J].华中科技大学学报（社会科学版），2015（6）：52-61.

[6]彭 彭.利益转徙、权力转换与模式转型：农村基层治理权力结构变革的逻辑理路[J].行政论坛，2017（3）：31-38.

[7]江必新，王红霞.法治社会建设论纲[J].中国社会科学，2014（1）：140-157，20.

[8]程又中，张 勇.城乡基层治理:使之走出困境的政府责任[J].社会主义研究，2009（4）：1-9.

[9]蔡小慎，牟春雪.治理现代化背景下我国城市基层治理模式的比较与选择[J].学习与实践，2016（2）：65-72.