以良法与良俗的共治消解善治的局限性

张 镭

（南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023）

一、善治及其局限性

中国共产党第十八届四中全会的决定中提出了全面依法治国的战略目标，其中蕴含了没有法律就没有法治，但是仅有法律也未必能够实现法治的基本认识。法治的着眼点是“治”，其中蕴含着并非仅仅有法可依，还必须依良法而治的理念，可以说好的法律及其良性运行被认为是法治的两大核心要件。正如十八届四中全会报告中所指出的，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”[1]这也是中国在执政党的全会报告中第一次明确提出善治的理念。

善治概念的提出与政治科学中治理概念的提出和发展有比较大的联系。从20世纪90年代开始，“治理”的概念就已出现在政治学理论中，这个概念来自于对“统治”（government）概念的反思。按照世界银行的提法，治理是指“为谋求发展而在对国家经济和社会资源进行管理的过程中权力行使的方式。”很多报告、国际文件、国家条约以及国家的官方声明中都同意世界银行的这一定义。[2]俞可平认为治理概念的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一定范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。[3]治理理论的出现是将社会公共管理的分析模式从以“统治”为核心的模式向以“治理”为核心的模式的转变，将统治模式中的权力与服从、权利与义务的概念分析工具转变为治理模式中的参与与认同、权利与责任的概念分析工具。伴随这种概念而生成的善治概念既表达了治理的目标，同时也体现了治理过程的价值基础，也就是追求达到治理的“善”（good）。就概念而言，善治具有多元性的概念认识，基于不同的视角形成相互联系又相互分殊的定义。世界银行在其报告《治理：世界银行的经验》中提出善治可以概括为可预见性、开放和启发性的决策（即透明的过程）；充满着敬业精神的政府体制；对其行为完全负责的政府执行及其；以及参与公共事务的强大公民社会；以及所有法治下的行为。[2]俞可平认为，善治在性质上就是一种使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和市民社会的一种新颖关系，是政府与公众之间关系的最佳状态。[4]

以上述认识为基础来看，善治与法治在基本要素上存在着显著的差异。因为即便是现代法治，无论采用的是何种模式，主要还是一种国家运用法律对社会的一种政治治理过程，其要素中反映的主要是国家的意志以及国家的价值基础，可以视为是一种单主体单向度的治理模式。在这种模式中，主体的不同价值观在法治要素的分析中并没有得到应有的重视。善治要素的分析由于首先强调政府与公民在社会治理过程中的合作，因而其要素分析的出发点就显得不同。联合国亚太经济社会委员会曾经提出善治的8个要素，包括共同参与、厉行法治、决策透明、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率和问责。[5]印度学者曼德与阿斯夫提出善治的要素应当包含：公信力、透明性、抗击腐败、利益相关群体的参与、法律和司法框架。[2]张文显认为，当代中国的善治应当包含以人为本、依法治理和公共治理三个核心要素。[6]俞可平则认为善治的要素主要有合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁以及公正。[3]在以上各种善治要素的解读中，既有制度性要素，例如透明性、参与、责任性等等；也有明显的价值性要素，像公正、效率、廉洁等等。可以认为，善治的提出将国家和社会治理的标准提高到了制度建构与价值实现的双重目标之中，其模式运作则转变为多样化主体的互动型治理模式。

虽然善治概念的提出被认为是对传统法治概念的一种超越，是更加符合民主化特征的一种治理模式，世界各国也正在致力于实现治理模式的转型。不过，由于人类社会治理的复杂性，以及不同区域社会发展的不平衡，使得整体上善治的实现面临区域化的挑战。并且，即便从善治本身而言，其仍然表现特有的局限性，这种局限性至少表现在概念、前提、标准、过程和评价等方面。

（一）善治概念的不确定性。概念必然涉及主体对对象本质的观察与抽象化，不同主体对同一个对象的认识的多样性，决定了概念本身的歧义性，善治概念也是如此。如果仅仅从社会治理模式的形式而言，善治概念在不同主体之间较为容易形成共识。而如果从社会治理的价值因素而论的话，则善治概念所蕴含的价值判断要素，也即对社会治理“善”的判断显然属于主体的价值评价。在价值层面的本质认识上，善治的概念会出现差异。正如所有的道德评价都包含了主体对客体的价值评价，而这种价值评价背后包含的是主体对客体的一种主观判断，它决定于主体与客体关系的诸多方面。不同主体的客观生存状况、知识结构、利益诉求，以及对其所生存生活的社会的观察等等均会影响主体对客体的价值判断。正因为此，善治概念往往呈现出多元化的倾向，难以在概念层面上达成广泛的一致性。

同时，从社会治理的本体论角度而言，社会治理模式最终仍然决定于主体的客观生活状况，在这一点上，作为一种社会治理模式的法治与善治具有一致性。在不同的社会以及不同的历史发展过程中，主体客观生活状况的差异性是主体特殊性的基本决定因素，也决定了主体对社会治理模式本质的认识差异，这种差异性也决定了主体对于善治的概念具有不同的认知和界定。

（二）善治前提的局限性。从社会治理的角度而言，善治是在法治模式的基础上提出的，法治的建立是善治得以展开和实现的前提。善治概念提出的目的是为了更好地解决社会治理过程中政府与公民之间的参与关系，真正实现社会治理的民主化和正当化。但是，从目前已经提出的善治模式的概念和标准中，我们认为其前提均建立在法治的基础之上。“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。”[7]以此而论，善治的实践和实现需要以法治的实践和发展为先决条件，从而同样作为社会治理模式的法治与善治在要素上具有一定的重叠性。这样一来，任何一个社会，如果要开展善治的实践，首先必须保证该社会应当是一个法治社会，或者至少是一个法治化的社会。问题在于，虽然这样一个前提本身具有正当性，但是却使善治的实现的难度大大增加了。同时，不同社会法治发展和实现程度的不同，也造成善治在不同社会实现程度的不确定性。

（三）善治标准的局限性。善治的标准究竟是什么？这是一个分歧很大的问题，难以在诸多回答中寻求到具有共识性和普适性的标准答案。比较简单的做法也许是，如果要确定善治的标准，实际上就是要确定善治的构成要件，也就是本文第一部分所阐述的要素。我们发现，目前对于善治的基本要素存在多种观点，每一种观点均从某一个或一类视角出发，均存在一定的合理性。我们注意到的是，对于善治标准的多样化，有两个层面的表现：一个层面的多样化是善治要素的多样化；另一个层面的多样化则是作为构成善治标准的要素本身的多样化，例如何为公正？何为参与？本身就存在非常大的歧义。这是非常有趣的现象。双重的多样化形成了非常复杂的善治标准系统。如此，一个主体所指称的善治概念，对于另一个主体而言，可能并非“善”的治理，或者还“不够善”的治理。这使得善治在实践过程中很难形成观念和认识上的一致性，也导致了善治在实践中的路径差异和评价的多样性。

（四）善治过程的局限性。每一种社会治理模式均包含概念和实践两个层面，只有在每一个层面上的得以实现，该模式才能成为成功的模式。实践是社会治理模式得以实现最重要的环节，模式的实践同时也是一种模式生成和发展的过程。无论是专制的模式、法治的模式还是善治的模式，均需要在实践过程中得到实现和检验。在善治实践的过程中，包含了若干子过程，它们共同构成了善治模式的整体实践过程。参与、回应均是善治实现重要的实践部分，是善治得以实现的重要过程。社会治理过程需要社会的参与，但是社会参与的意识与能力并非与生俱来，需要通过培育才能具备。作为社会主体而言，参与意识是民主意识的一部分，也是权利意识的一部分，因此，民主和权利意识的培育是参与意识的重要基础。而回应则是政府对于公民参与社会治理的一种积极反应。此种反应并非自然生成，也是需要逐步培育方能形成的。政府对于公民参与既需要有认同，也需要形成积极的反应，这其中既涉及政府对公民参与行动的积极认知，也涉及政府对于公民参与社会治理活动的接受，更涉及政府对于公民参与社会治理活动的帮助和推动。从善治的这两个重要过程而言，均需要以社会整体发展为其重要根基。从社会发展的过程来看，不同社会的政府和公民对于参与的理解和实践能力均存在差异，因此，在一种普遍意义上提出概念善治的可能会受制于政府和公民对于参与和回应的充分理解和实践能力。

（五）善治评价的局限性。从善治概念产生至今，这一概念和其所体现的治理理念已经逐步为世界各国所接受和认同。不过，由于社会发展程度的差异性和社会传统的特殊性等原因，不同社会对于社会秩序治理的需求存在不同，因而善治在实践层面上仍然存在相当的多样性。这一结果导致了目前还没有能够形成具有共识性的善治发展评估指标体系。现在的指标体系，大多是局部性的，有些带有明显的地域性特征，不具有更为广泛的普适性。作为一种治理模式的评价，其涉及到的问题既有评价主体对于该种模式的认识和主观表达，同时也必须设计出符合该种治理模式运行和发展的指标体系。如果从个体观察者的角度而言，善治的评价显然是主体对于善治模式的一种主观表达，并且这种表达因为主体的不同而有所分殊，形成多元化的个体评价。另一方面而言，作为一种社会治理模式的善治，社会主体在与其互动的过程中，也会形成相对接近的共识，这种共识会成为善治评价的主要基础。不过，即便在同一个社会中有可能形成对于善治的共识，也并非能够解决善治评价的歧义性问题，因为不同的社会，对于善治的理解和实践的差异性，必然会导致社会主体对于善治评价的多元性，这就是善治评价局限性的主要因素。

上述局限性是善治的实现过程中可能面临的问题，从社会治理内部的视角而言，社会治理从实践的角度而言均可以视为规则之治，即运用规则实现社会秩序的有效治理。因此，社会治理在实践中面临的最主要问题就是规则的确立以及规则实效的形成。从善治实践的局限性而言，实践中的善治应当是以法律规则为基准，以法律之治为其基础。不过在当代中国社会治理的现实中，由于法治发展的不足，导致社会规则系统并非单一的法律规则体系，而是以法律为主要规则体系，多种社会规范为次要规则体系的一种复杂的规则系统。在此基础上，当代中国社会治理呈现出多元规则并存，同时发挥作用的状态，这种状态是当代中国善治实现必须直面的社会现实。在多元规则系统中，能够对社会治理发挥作用的最重要的两类规则就是法律与习俗，二者共同承担着中国社会秩序治理的功能。

二、善治视域下规则共治的正当性

从社会秩序治理的角度而言，善治对法治的超越不仅是依良法而治的问题，同时还蕴含着社会共治的核心内涵。因为善治是一种综合了法治与其他治理机制，包括信息机制、决策机制、评价机制、监督机制等各种机制的有机整体性的制度安排，并且按照此种社会共治的形式进行的社会治理模式。[5]同时也是运用各种规则共同进行社会治理，平衡和发挥各种规则作用的一种社会秩序的治理状态。对于当代中国社会发展阶段和社会秩序治理的现实而言，多元主体和多元规则的共治应当是当前善治实现的客观要求和基本思路。

多元化规则的共存与冲突在当代中国是客观存在的社会事实。这些多元化规则大体上可以归为两大类，一类是国家制定的法律规则，一类是受到普遍尊崇的社会习俗。两种规则系统长期并存，相互重叠、相互作用，有时也会相互冲突。产生这一现象的原因是多方面的，需要从法律与习俗二者之间的深层关系进行分析。

从规则及其客观存在条件的角度来看，不同规则的效用产生于不同的生产生活方式，不同的生产生活方式形成了不同的利益需求，而不同的利益需求的调整造就了不同的规则系统存在的社会合理性。由于历史和现实多种因素的共同影响，当代中国不同区域和不同人群之间存在差异较大的生产和生活方式，因而客观上形成了不同的社会规则系统的现实存在和实际运行，有些利益需求需要国家法律进行强制性调整，有些则满足于社会习俗的调整方式。在生产生活方式不能很快统一的情况下，法律与习俗的冲突就成为一个无法回避的现实问题。

从社会规则系统发展的历程来看，无论法律规则在社会秩序的治理中处于多么崇高的地位和优势，习俗总是顽强地生存着，并在社会生活的众多领域中发挥着其不容忽视的作用。两种规则系统的分别有效既是一个不争的事实，同时也是社会秩序治理的必然。相对而言，在一个比较传统的社区之中，社会关系主要表现为“熟人关系”，习俗规则对于社会秩序治理的作用要比法律规则系统更有效果，这种现象在一个延续性比较强的传统社会中表现得更加明显。而在一个多变而复杂的社区中，社会关系主要以“陌生人关系”为主，相应地，法律规则对于秩序的治理就会比习俗规则更加有效，这种现象在市场经济条件下的社会中比较容易体现。习俗和法律对于社会秩序的治理效果也可以从社会主体交往活动的频度和广度来衡量，交往活动越是频繁，交往主体更换越是频繁，交往结果的可预测性就越小，法律对于交往秩序的作用越大，反之习俗的作用越大。在法治现代化的过程中，以先进的现代法律逐步替代落后的传统习俗，将法律作为单一规则体系，实现社会秩序治理法治化的思维，不仅具有社会秩序的治理意义，还承载了中国人对社会发展的期望和理想。然而，经过百余年法制现代化的发展，当代中国社会发展的现实状况却使我们看到，长期挤压生成并植根于社会内部的习俗的生存空间所形成的危机。

首先，当下中国处于共时性发展的多向度社会状态。社会发展可以按照其发展样式分为单向度式和多向度式两类。所谓单向度式是指社会发展具有历史纵向方向的连续性，表现为社会历史发展过程中总是从“传统”逐步向“现代”变化演进，社会发展过程中传统因素逐渐式微，现代因素逐步生成壮大，传统和现代因素不存在大面积的重叠共存现象。①这里所说的“传统”和“现代”是时间上的概念，而非目前社会科学中所说的近代（包括前近代）与现代的意思。而多向度式是指社会发展具有传统与现代的大面积重叠性，使得社会同时具有传统社会与现代社会的特性，随之而来的就是传统社会的诸因素和现代社会的诸因素同时并存、相互作用、相互影响，甚至相互冲突。在多向度社会中，社会矛盾呈现复杂的多层次和多元化的形态，传统社会的矛盾、现代社会的矛盾以及传统与现代的矛盾同时纠缠，形成对社会秩序治理巨大的挑战。

以上述分类论，中国传统社会和近代以后的西方市场经济社会均可视为单向度发展的社会。从市场经济初生至今，西方社会在其秩序发展中始终保持着市场经济秩序的发展模式，没有发生明显的经济和社会发展模式断裂现象，因此可以认为是一种持续发展的社会秩序，中国传统社会发展到清末法律改革以前也可以认为是持续发展的封建帝国的单向度模式。但是，当下中国的社会状况是在传统社会秩序突然崩塌，封建帝国的社会模式出现断裂的前提下形成的。改革开放以后的社会主义市场经济的发展，也可以视为是对新中国成立以后计划经济发展模式的一种断裂。这种双重的断裂使得当下中国社会发展中，还没有来得及消亡的传统因素、正在逐步形成中的现代因素，甚至西方后现代的发展因素都同时并存，并发挥着各不相同的作用。社会利益关系和社会秩序变得空前复杂，这种复杂性同时呈现在中国当下社会整体秩序的建构过程中，导致当下中国社会秩序的建构对规则治理的需求显然已经超出了一元法律规则系统的治理能力。

其次，当下中国社会的法律规则系统的合法性供给明显不足。发轫于西方世界的现代法律规则系统在中国既属于舶来品，也属于新事物。所以，伴随社会变革和新秩序形成的过程，当下中国的法律规则系统也处于自身逐步建构的过程中。这种状况导致国家法治的理想与法律规则系统实际的合法性供给之间形成了张力，社会主体对于法律规则的认同并不充分，因而不足以支撑一元法律规则体系合法性的需求。同时，强势政府主导型的法律改革也使社会主体对法律规则的作用及其挤压社会习俗的现实产生不解和困惑，这种不解和困惑的态度也影响了法律规则在社会秩序治理中实效的实现。

对上述危机的回应主要来自两个方面：一个方面是在共时性发展的多向度的社会，社会规则的交往应当如何处理？这是一个理念转换和模式更新的问题。另一个方面则是当下中国法律之治过程中如何保障社会主体对治理的参与？这是解决规则治理的合法性供给的关键问题。在当代中国社会变迁的进程中，法治化已然成为社会秩序治理的一个必然方向，将社会主体的生产生活纳入法律调整的范围，这是实现法律之治的必然目标，但并不必然推导出实现法治必须将传统习俗荡涤殆尽。习俗规则产生于社会主体自然生成的法权要求，基于习俗规则而形成的社会秩序具有自发性秩序的特征。这种社会秩序是与人类有意识建构的秩序相对应的一种秩序，该秩序的治理成本是建构型秩序治理所无法比拟的，因而有人认为自发的社会秩序才是法治之本。基于对这一自发的社会秩序的向往，可以减少我们对于制定法的依赖与迷恋。[8]

近代以来的世界史表明，人类社会的主流发展趋势是法律必然最终要成为社会秩序治理的主要规则。我们提出对社会习俗的尊重并不意味着一定要将习俗的地位提高到和法律一样的地步，上升为与法律并列的社会规则系统。从对改革开放以来我国二元经济的变革方向的把握可以发现，整个社会总体的经济秩序是在向一元化的市场经济迈进。为了适应市场经济的不断建设和完善，社会秩序的治理就不可能产生扩大传统习俗治理范围或者提高传统习俗在秩序治理中的地位的可能性和必要性。从秩序治理的角度而言，即便法律规则系统与习俗规则系统相比仍然存在不少的缺点，其主要方面就是在反映社会主体的实际法权要求的程度和变化上与习俗相比存在不足，法律往往不能像习俗那样直接和全面地反映某一个社群的主体的普遍法权要求，同时，由于法律稳定性的需要，法律也不能够随着主体法权要求的不断变化而随时变迁。不过，这些问题都不足以证明应将习俗上升到法律的高度。可以通过立法的全面性和科学性，使得法律更好、更多地反映社会主体普遍的法权要求。正如十八届四中全会决定中所提出的，“要恪守以民为本，立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”[1]还可以通过深化司法体制和机制的改革，加强司法活动的灵活性和多元性，通过合理适用法律，更全面、更迅捷地反映多变的社会主体的法权要求。需要强调的是，违反宪法和法律禁止性规定，背离法治精神的习俗属于恶俗，对这些恶俗的承认就是败坏现有法律的权威，这将导致社会主体的认同产生混乱，可能会引导社会认同从法律转向其他社会权威，因而进一步损害法律的权威性和法治理想。

尊重习俗本质上来说就是尊重生活，就是尊重主体在生产生活中自然产生的利益要求，也就是尊重建立在客观的物质生活条件下的主体的法权要求。这种尊重是习俗能够获得社会主体普遍认同，从而在社会主体的社会生活中产生效力的源泉。在当代中国建设法治国家的历史进程中，法律的困境主要体现在社会主体对法律的权威性认同不足，形成这种现象的主要原因就其根本还在于当前许多的法律还不能很好地反映社会主体的法权要求。习俗与法律在社会秩序治理过程中所形成的冲突，实际上也是因为两种规则系统所反映的主体的法权要求并不一致。当习俗比法律更能反映主体的法权要求的时候，习俗的实际效力往往就会超过法律的实际效力。如果不加选择地将习俗赋予与法律同等的效力，我们认为将会进一步削弱既有的法律的效力，也将进一步损害已经初步建立的社会主体对法律的尊重。从建设法治国家的理想与实践来说，这是非常不利的一种做法。

不加选择地赋予习俗以法律的效力固然不可取，依靠国家强制力单方面废除或者一味禁止习俗的运行也是不能成功的。这个问题的解决在实践上还是要从主体的法权要求入手，从解决规则对法权的反映入手。从历史上看，当法律能够反映习俗所反映的主体的法权要求的时候，法律在主体中的认同度就比较高，主体遵守法律就如同遵守习俗。这样，主体就会在内心对法律产生强烈的认同，法律就会在社会主体中获得合法性的认可。因此，在立法、执法和司法活动中尊重习俗实际上就是要通过制定法以及制定法的运行反映、确认和保障由习俗所反映的那部分法权。从这个意义上讲，“立法者的任务并不是建立某种特定的秩序，而只是创造一些条件，在这些条件下，一个有序的安排得以自生自发地型构起来并得以不断地重构。”[9]

所以，仅仅用大规模普及国家法律的方法去强行推行法律调整，挤压习俗的效力范围是简单粗暴的做法，并不能真正化解两种规则体系之间的矛盾。从善治在当代中国的实现而言，良法固然是善治的前提，良俗也必然是善治的基础，善治所提倡的共治理念在社会治理规则选择中的表现应当是良法和良俗的共治。从这个角度而言，良法和良俗对于善治而言犹如车之两轮、鸟之两翼，缺一不可。国家法律和社会习俗均通过发挥各自不同的作用，共同承担着社会综合治理和维护社会秩序稳定的功能。运用规则共治的理路，使不同的规则系统均能够充分发挥其效用，达到不同规则共同致力于社会秩序的治理过程，才可能最终达到社会秩序治理的理想化。

三、规则共治与善治的未来

任何有一个社会都需要相对稳定的秩序，而秩序本身反映了主体之间的关系，这种关系需要一定的规则予以调整。从人类历史发展的过程来看，任何一个社会秩序的治理都是以规则的治理为基础和条件的。正是因为这样，所以在法律形成之前，人类社会就形成了规则。在法律形成以后，法律逐渐成为人类社会秩序治理最重要的规则系统。而其他的规则，尤其是长期以来为社会主体所遵从和认可的风俗习惯，渐渐成为社会秩序治理的辅助规则系统。

由于中国社会历史的特殊性，使当代中国社会形成了多元秩序与多元规则并存在现实状况，所以规则共治将会成为中国善治实践的重要环节。同时，规则共治的实践又将影响善治的发展，从而影响着善治的未来。从秩序与规则的关系而言，我们认为在当代中国善治的实践中，规则共治是决定善治能否良好实践和良性发展的最为基础性的环节。

从必然性的角度来说，规则共治既是善治社会的一种正当性现象，同时也是善治过程中不可回避的现实课题。规则共治当然不是终极性的手段，也并非一招制敌的法宝。规则共治既能够体现现代善治的基本理念，契合现代善治的基本要素，也能够回应现代善治发展的基本要求，因而具有较为明显的正当性和现实性。如果我们进一步探讨规则共治将会为善治带来的未来图景的话，我们认为其对善治的未来影响可能体现在这样几个方面，即善治的合法性、规则主体的参与、政府与主体之间的回应和善治的公正实现。

（一）善治合法性的证成。合法性从形式层面上而言是指合法律性，从形式和实质两方面而言，则是指社会治理不仅符合法律的基本要求，还要符合社会正当性的普遍认同。善治是善治模式在一定社会中的实践和发展，因而其合法性必须来源于社会主体对该模式广泛的认同。从规则在社会秩序治理中的地位来看，没有规则主体对于规则本身的认同和遵从，其行为模式受规则制约的可能性很难真正形成。在善治的过程中，对于社会主体而言，法律作为国家层面的规则系统，属于相对外在的规则系统，并非始终来自于主体自身的客观生活，所以主体对于法律的认同感有时不能从自己的生产生活中获得，必须以其他的方式形成对法律的认同和遵从。而非法律性的社会规则，尤其是民俗习惯等是来源于生活，成长于生活的活生生的规则系统，在一个区域中往往具有高度的认同度和权威性。传统法治的观念，是以法律强势打压其他社会规则，这样虽然可以获得秩序治理的成效，但是却很难获得区域主体的广泛认同，从而社会治理的可持续性和稳定性也必然会发生挑战。所以，规则共治为善治带来了主体对于善治的高度认同和广泛支持，也因此能够证实善治的合法性。

（二）善治中参与要素更好地实现。参与是善治模式的基本要素之一，其作用在于使每一个主体都参与社会秩序的治理过程，从而使其形成更好的秩序认同感和参与治理的主动性。参与的形式包含主动参与与被动参与，前者可以理解为规则主体的自治，后者则理解为规则主体被动接受和遵守规则的状态。

当法律作为一元规则承担对整个社会的秩序治理的时候，社会主体往往被动地接受法律的规制。社会主体在法律治理的过程中没有参与的主动性，也没有参与的现实性，所以社会主体往往不能对法律治理所形成的秩序形成强烈的认同感。当非法律性的社会规则与法律一起共同承担社会治理的时候，社会主体就能够深切感受到其一贯遵从和认同的社会规则与国家法律一起构建着他们的生活秩序，从而会形成内在遵从的动力。并且由于自身长期遵从的规则参与了社会秩序的治理，主体对于已经构建的善治秩序必然形成内在的认可，其更加积极地参与善治秩序治理的可能性就大大增加了。

（三）善治过程中回应要素进一步落实。善治中回应因素的提出，其最根本的法理依据是社会秩序治理的民主性。这一要素的要旨实际上是政府与社会的互动。社会主体参与社会秩序治理活动，体现的是现代社会秩序治理的民主性，而回应则是政府与社会主体之间在社会秩序治理过程中的良性互动。从规则治理的角度而言，政府所对应的规则是国家法律，政府的职能之一也是通过行政执法活动实现相关法律的效力。而社会主体所对应的则是长期以来被遵从的社会规则，这些规则对于一定区域社会秩序的治理存在实效，但是这种实效需要政府予以确认才能成为善治模式的一部分。政府对经由非法律性社会规则治理的区域秩序的认可，实际上也就是对非法律性社会规则治理效果的认可，也是对该规则效力的承认。通过政府对民间规则治理的承认，实际上是政府通过对区域社会主体参与社会治理的一种回应，是规则共治在善治中的实践。所以，通过有效的规则共治，可以进一步落实善治中的回应因素。

（四）善治过程中公正性的实现。公正是任何一个正常的现代社会的终极追求，当然也是每一个社会主体的终极期待，从这个角度而言，善治和法治的目的是一致的，因而公正性当然也毫无悬念地成为善治的最高目标。然而，社会秩序治理是一个复杂的系统，其中不仅包含有大量需要通过法律进行治理的秩序，在这些秩序治理的过程中，法律所欲求达致的公正性是有可能实现的。同时，由于法律自身的局限性以及社会秩序的复杂性，使得还有一部分秩序是法律无力治理的。在这部分秩序的治理中，法律所欲求达致的公正性就可能无法实现，而非法律性的社会规则则承担着该部分秩序治理公正性的实现。实际上，从民间习俗等社会规则的发展历程而言，其中仍然蕴含着社会主体所期待的公正性，正因为如此，这些规则才能长期为社会主体所遵从和认同。从这个角度而言，规则共治正是通过对法律治理的补充，从而承担着社会公正实现的现实任务。因此，规则共治不仅仅可以实现由法律所确立的公正性，同时也可以实现由社会规则内部蕴含的公正性的实现。