日本农村养老保险制度借鉴研究

谢琦 曾丹

摘要：日本在20世纪50年代启动了农村养老保险工作，至今已形成了较为完善的农村养老保险制度。目前我国随着农村经济的发展，农村养老问题日益突出。本文通过分析日本农村养老保险制度的双层结构，总结出日本农村养老保险制度具有覆盖面广、保险制度多元化、立法先行、养老保险法律法规体系完备、突出政府主导性作用等特点。因此在建设我国农村养老保险制度过程中，应完善农村养老保险制度的立法建设，建立多层次的农村养老保险制度，政府应承担建设农村养老保险制度的重任。

关键词：农村养老 养老保险制度 体系结构 制度特点 借鉴

中图分类号：F843 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）24-0083-02

近年来，伴随着我国人口老龄化进程的加快，养老问题日益成为社会各界高度关注的问题。其中，由于城镇化、农民工进城、二元经济结构等因素的影响，中国农村人口老龄化的现象更为严重，在当前推进乡村振兴战略的过程中，借鉴发达国家农村养老保险制度建设的经验，基于我国农村实际，构建完善的农村养老体系显得尤为重要。日本与我国一衣带水，作为典型的发达国家，在应对银色浪潮的冲击中已经建立起较为完善的农村养老保险制度，并积累了丰富的经验。因此，本文通过分析日本农村养老保险制度的体系结构并归纳其制度特点，以期对我国完善农村养老保险制度提供借鉴。

一、日本农村养老保险制度的体系结构

日本农村养老保险制度实行的是双层结构的年金制度，主要由国民年金制度、国民养老金基金制度、农民年金制度和共济年金四个部分构成。第一层为国民年金制度，它是全体日本国民强制参与的基础养老金制度；其余的均属于第二层的农民养老保险，采用自愿参保原则，是国民年金的重要补充。

（一）国民年金制度

20世纪50年代初，日本政府开始酝酿建立全民年金的可能性。经过长期的论证和考察，1959年日本国会正式通过《国民年金法》，将农民、个体经营者、自由职业者等低收入阶层也纳入了年金制度，建立起了以全体国民加入为目标的国民“皆年金”“皆保险”制度。1961年国民年金保险制度在日本全国全面实施。1985年，日本政府对《国民年金法》进行了较大的修改。主要是将原来以自营业者、农民为主的国民年金制度修改成为全体日本国民共同参加的基础年金制度。20周岁至60周岁的国民都必须参加，实现了真正意义上的全民养老保险。1985年参保农民每月缴费标准为6740日元，90年代以后，为了缓解少子老龄化带来的年金财政不断增加的压力，日本政府坚持“给付与负担公平性”法则，采取分阶段提高保险费的方法，进一步加大了征收保费的力度。2000年达到13300日元。到了2014年每月定额缴纳15250日元，2017年以后月缴纳金额固定在16900日元。1985年新国民年金的给付条件是，缴费满25年以上，65周岁时可申请领取基础年金，要领取满额年金需要缴费满40年。1985年的满额基础年金每月达到50000日元，2000年达到每月领取67016日元。与年金开始时（1960年）的3500日元相比，40年间国民年金给付水平提高了近20倍。到了2014年度的年度满额老龄基础年金为772800日元。

（二）国民养老金基金制度

国民养老金基金制度是日本政府提供给不满足于国民年金制度的农民参保者的一种更高层次的养老保险制度。它是国民年金制度的重要补充，是在国民年金制度的基础上，另外增加了一个附加给付的渠道。通过建立国民养老金基金，来满足部分居民希望增加晚年养老金数额的要求。此制度于1991年开始实施，凡是20岁以上60岁以下的个体工商户和农民都可自愿参加，只要每月按时缴纳一定的附加保险金，65岁以后，就可享有基础养老金和附加养老金的双重待遇。此外，申请加入农民年金者和被免于缴纳国民年金的农民，不能申请加入国民养老金基金，已加入者中途不能退出。

（三）农民年金制度

农民年金制度是唯一一个以农民为对象，为了保证其晚年生活稳定，面向农业就业者设立的公共社会保障制度。1970年，日本政府颁布了《农业者年金法》，开始实施农民年金制度，其目的是为了实现农业经营的现代化，保障农村老年人晚年经济收入。该制度的显著特点是与农业政策相辅相成，采取自愿参保原则，鼓励农民达到退休年龄后放弃土地权利，并同土地经营权一并转让给继承人，主要通过农业经营权的转让置换养老金的形式来进一步提高农民养老福利。但因制度参保门槛较高，政府支持力度不足等原因，该制度在运行5年后开始出现加入人数锐减甚至停顿萎缩的局面。为了提高农民参保的积极性和扩大制度覆盖面，日本政府先后6次对该制度进行改革。2002年，新农民年金制度开始实施。新制度放宽了农民年金的加入条件：（1）凡年从事农业90天以上的农民，只要提出申请都可参加；（2）加入者可申请退出，批准后一次性支付退出款项即可；（3）参保人进入老年，若转让经营权则支付转让年金，若不轉让则支付其农民老年年金；（4）保险费由现收现付制改为缴费确定型，实行个人账户模式，费用由个人和政府共同承担，政府补助约占总额的1/3等。可见，在法律保障和政府巨大财政支持下，对农民参保起到了良好的激励作用。

（四）共济年金

日本的农村广泛存在一种由农民参与组织的农业协同组合组织，简称农协。由农协开展的人身共济保险，对农民养老发挥着重要的作用。共济保险组织是在政府大力支持下，以市町村为单位组织建立起来的，主要是以农民为主体，它不以营利为目的。在经营管理模式上，主要是由基层农协、县级共济联合会、全国共济联合会三者相互配合，形成了较为有效的三级规避风险的分散机制。共济年金发展至今已成为一种非营利性的人寿保险互助制度，对护理医疗保障和老年人晚年生活保障等提供了不少帮助。共济年金的缴费强调农民自愿原则，采用基金投入市场的运营模式，政府不提供补贴。作为保证农民安度晚年的重要措施之一，日本农协的共济年金如同农民的个人储蓄，满足了农民日益增长的老年生活需要，弥补了社会保障力量不足之处。

二、日本农村养老保险制度的特点

（一）養老保障覆盖面广，保险制度多元化

日本社会保障制度的核心是社会保险。国民年金制度即基本养老保险为所有20岁以上且未满60岁的日本国民提供了最广泛的养老保障，尤其是将农民及自营者等低收入人群包含在内，对收入较低且不稳定的农民群体来说尤为重要。另外，1970年设立了农民年金制度，1991年实施了国民养老金基金制度。并且，日本政府大力支持农协开展的人身共济保险。日本政府通过以上四种养老保险制度的共同实施，满足了各类农民群体的养老需求，保险制度的多元化也提高了农民养老生活的水平。

（二）立法先行，养老保险法律法规体系完备

日本农村养老保险制度的发展历程中，每项政策的实施与变动，尤其是实施养老保险的细节，都有明确的法律规定。这些立法从保险的对象、给付条件和标准到养老金的运营管理等都以法律的形式确定下来。1959年日本政府颁布了《国民年金法》，1961年正式实施。1970年颁布了《农业者年金法》，开始实施农业年金制度，并在多年的实践中不断完善。1985年，日本政府修改了《国民年金法》，使其成为全体日本国民共同享有的基础养老金。另外，1989年日本政府制定了《高龄者保健福祉推进十年战略》，要求地方政府积极建设和完善老年人使用的各种设施。1997年颁布了《护理保险法》，规定凡年满40岁以上的国民都需参加护理保险等。通过一系列的法律法规，切实保障了日本农村养老保险制度的持续发展，确保了农民养老有法可依。

（三）政府的主导作用

日本农村养老保险制度的建成和运行，离不开政府在制度的设计立法、财政投入、基金监管等方面的主导作用。首先，日本多层次的养老保险体系结构设计，是在政府的主导下依据各时期经济社会发展需求，不断出台相应的法律法规，扩大养老保障覆盖范围，完善体系结构。经过多年发展，日本政府在老年人就医、护理、服务等方面出台了相应的法律文本，形成了全面系统的养老保险法。其次，农村养老保险制度的运行离不开政府的财力支持。日本政府除了负担国民年金制度运行的行政管理费用外，还承担了保险缴费金额的1/3，并在经济不景气的情况下，把承担额从2009年提高到1/2，同时还负担共济年金等在内的制度运营监管费用。

三、对中国农村养老保险制度建设的借鉴

（一）完善我国农村养老保险制度的法律法规

我国现阶段的农村养老保险的相关法律法规尚不健全，且早期养老保险政策的实践是先于法律法规的，属于“边实践边总结边立法”模式。尤为严重的是，一些农村养老保险法律法规更新速度较慢，当时的立法背景已发生变化，多年实践中出现诸多新的问题，旧法已很难适应当下形势，这些都迫切要求我国在推进养老保险城乡统筹过程中，做到立法先行，不断完善法律法规的建设。

（二）建立多层次的农村养老保险体系

我国在市场经济改革开放以来，农民收入有了很大的变化，沿海东部、中部、西部地区的农民收入差距明显。东部发达地区收入水平较高，农民对自己的老年生活水平要求也相应较高。因此，我国在建立全民性的基础养老保险制度的同时，应根据各地经济发展水平和农民需求的不同，建立以新型农村社会养老保险为主体，以商业保险、储蓄养老和养老基金制度等多种形式为补充的多层次养老保障体系，满足农村居民不同层次的养老保障需求。

（三）发挥政府在建设农村养老保险制度中的主导作用

政府在农村养老保险制度的建设中起着尤为关键的主导型作用。首先，养老保险制度的制定及管理都需要政府来执行。在推进农村养老保险制度的过程中，政府还要建立高效率的专业服务和管理机构，承担监管制度的职能，明确政府配套资金的使用状况及新农保基金的运营情况。同时还要做好与人力资源、社会保障、财政审计等多部门的协调沟通，建立专门监督新农保的长效工作机制。其次，政府还有提供财政支持的责任。现阶段来看，大多数的农村集体和个人缴费能力极为有限，需要政府进行财政补贴。补贴的1/3可以通过国内农产品售价方法，负担转嫁给消费者，补贴的2/3可以通过各种农产品的价格，间接或直接从政府的预算中获得补贴。

参考文献：

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责任编辑：孙瑶